长株潭城市群环境审计现状与发展研究.docx

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长株潭城市群环境审计现状与发展研究

长株潭城市群环境审计现状与发展研究

　　【摘要】长株潭城市群是全国“两型社会建设”先行先导城市群之一，必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。

环境审计承担着独立监督和评价的职能，已经成为可持续发展的经济增长模式实现的重要途径之一。

本文长株潭城市群为例，通过实地调研和数据论证，总结出长株潭地区环境审计工作面临的系列问题，提出了加强环境审计制度及理论保障、强化环境审计力量、丰富环境审计主体、拓宽环境审计领域等针对性的意见和建议。

　　【关键词】长株潭；环境审计；现状；发展研究

　　文章编号：

ISSN1006―656X（2014）03-0058-02

　　一、长株潭地区环境审计现状及面临的主要问题

（一）环境审计法律法规不健全

　　目前，我国已颁布《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等十余部环境保护法律以及50余项环境保护行政法规、400余项环境标准[1]，初步形成环境法律法规监督体系，但《环境法》等明确的环境保护行政管理部门职责中，都没有对环境审计做出具体规定，《审计法》规定的“审计机关职责”也没有明确审计机关开展环境审计工作的权力，2009年审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践，但至今尚没有一部法规、制度直接阐述环境审计依据，环境审计工作的开展缺乏法律法规支持。

这一国家法律层面的缺失，成为长株潭地区环境审计工作开展的最大阻碍。

（二）环境审计理论研究成果匮乏

　　我国环境审计理论研究始于上世纪80年代，研究的历史相比西方国家仍很短暂，且环境审计理论单薄、研究方法滞后、实践经验不足，尚处于探索阶段。

环境审计的概念、目标、方法，都存在不同程度的模糊认识，没有一套完整的环境审计理论体系；另一方面，国内研究成果缺乏实用性，用以直接指导审计实践的环境审计方法和环境审计准则与标准的缺失，只能借助国家审计基本准则、审计抽样准则、审计方案准则及审计风险评价准则等规定，缺少对环境审计比较直接的依据，缺少对于环境审计标准、技术、内容及评价标准等直接的具体的规定。

这就使得长株潭地区部分环境审计实践工作因缺乏针对性的理论指导而陷入停滞与盲目。

　　（三）环境审计专业力量不足

　　调查发现，长株潭地区审计机关组织机构设置相对健全，但存在审计人员分工不明确、专职环境审计人员缺乏等问题。

进一步了解发现，当前审计人员专业胜任能力不足，长株潭地区政府审计机关工作人员多是财会专业背景，具有工科背景特别是资源、环境、工程等相关专业背景的审计人员较少，审计队伍缺乏涉及交叉学科的立体知识结构，且近年来开展的环境审计项目较少，审计人员普遍对环境审计的理论和实务还比较陌生，环境审计尤其是环境绩效审计工作开展仍存在较大困难。

　　（四）环境审计主体单一

　　完备的环境审计开展的主体包括政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构。

笔者通过查阅资料及实地走访了解到，在长株潭地区环境审计实践中，社会审计和内部审计的环境审计尚未全面开展，环境审计工作基本由政府主导，内部审计部门和社会审计组织参与程度低。

农业与资源环保审计机构是长株潭地区审计机关开展环境审计工作的排头兵，承担着农业专项资金审计和资源环境审计等任务，“三农问题”大背景下，农业专项资金的审计工作时间紧、任务重、压力大，相对影响了环境审计全面开展，只能针对焦点环境事件进行审计，且往往“哪里出事查哪里”，侧重事后监督，削弱了环境审计震慑力。

　　（五）环境审计领域狭窄

　　按照最高审计机关国际组织的发布的指南，环境审计应当采用覆盖环境财务审计、环境合规性审计、环境绩效审计三大类型，三者从不同的侧面执行着环境审计的监督、鉴证和评价职能，组成了完整的环境审计。

　　实地访谈发现，资源环保资金的征收、管理与使用等财务合规性审计是目前仍是长株潭地区审计机关的开展环境审计工作的重点，其进行环境审计时，强行将针对资源环保资金的使用效率和效果的环境绩效审计和环境财务合规性审计分离，而绩效审计鲜有开展，无形中增加了审计机关的审计成本，降低了审计效率。

更有甚者，基层审计机关在开展诸如经济责任审计、金融审计、涉外审计等类型的审计时往往很少甚至根本不考虑环境审计的内容。

　　（六）环境审计结果公开及问责机制不健全

　　环境审计工作涉及经济利益、生态效益乃至官员政绩，环境审计结果的及时、有效落实是实现环境审计目标的重要保证。

由于长株潭地区环境审计工作尚处于探索起步阶段，且存在基层政府为了维护本地经济发展规模和速度而忽视环保的地方保护主义现象，造成现阶段环境审计结果约束力不强。

另受限于专业环境审计力量不足、环境审计准则缺失，现阶段环境审计风险较大，审计机关多发表“建设性意见”，审计结果“不痛不痒”导致被审计单位对问题未能整改落实，且审计机关实行项目制作业，往往项目一结束，就投入到下一项目的工作，后续跟踪和反馈不足，造成环境审计结果的落实大打折扣。

　　二、长株潭城市群改进环境审计工作的对策及建议

　　根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对环境审计工作的发展要求。

这充分表明了审计署维护资源环境安全，发挥审计机关在资源管理与环境保护中积极作用的意愿。

（一）加强环境审计制度及理论保障

（1）推动环境审计法制化进程

　　权威性的法律依据的缺乏阻碍了长株潭地区环境审计工作开展及审计的效率和效果。

国家层面，应该修订宪法、审计法、环境保护法等相关法律法规：

　　宪法中应赋予审计机关开展环境审计工作的的职责权限，审计法中应明确环境审计的内容、范围、方法、程序，为环境审计的开展提供最直接法律依据，环境保护法中应明确审计机关在资源开发利用管理和生态环境保护治理中的权责，以及政府审计机关和环保机关分工合作问题。

长株潭地区层面，面对新的改革机遇和改革浪潮，处于改革前沿的长株潭审计工作，应该锐意创新，尽快出台加强环境审计工作的指导意见及配套的行政法规，服务好“两型社会建设”。

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（2）加快环境审计准则建设

　　长株潭地区环境审计机关，应在充分借鉴国际环境审计相关准则以及国内外常规审计准则和研究成果的基础上，根据政府环境审计的特点和长株潭地区现实情况，尽快启动政府环境审计准则及指南制定工作，逐步建立健全环境审计准则体系，明确环境审计目标、方式方法和程序，探索环境审计实行过程中具体的作业方法和操作规程，规范和指导政府环境审计的开展，并对构建我国政府环境审计准则框架做出有益尝试，自觉、主动地当好“环境审计准则建设”的促进者。

　　（3）完善环境事项信息披露机制

　　环境会计是环境审计的基础，环境事项信息披露对于提高环境审计效率、保证审计结果真实有效具有重要意义。

环境审计的会计制度不完善，将直接导致环境信息披露不充分、不客观，成为环境审计和环境保护工作的“拦路虎”。

相关环境企业要增强社会责任感，将环境保护理念融入企业的发展战略，将环境影响计入企业成本核算体系，通过设置统一的会计体系，采用连续性的会计核算方法，准确记录、计量和报告环境事项，并依法及时披露真实、完整、可靠的环境信息，保障投资者的环境知情权，为环境审计工作开展奠定基础。

（二）强化环境审计力量

（1）建设一支机构健全、人员充实、素质过硬的环境审计队伍

　　长株潭地区审计机关应按照审计署及地方政府机构深化改革的统一部署，考虑地区环境审计的实际情况，建立健全环境审计的专门机构，将环境审计模块从农业与资源环保审计机构分离提上日程[3]。

在现有基础上，人事管理部门及审计机关，应不拘一格选聘一批具有生物学、环境学、工程学等相关专业背景的理工科专职审计人员；审计机关应创新用人机制和培训机制，通过选送深造、选派交流案例推广等多种途径，优化审计人员的知识结构，不断提高环境审计队伍的整体素质和水平；环境审计人员要不断的提升业务水平，加强自我学习和参加业务培训，做到“术有专攻”、“一专多能”，提升环境审计业务能力。

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（2）着眼长远，培养环境审计专业人才

　　环境审计是审计学和资源环境学的交叉领域，高校、政府、企业，应依托长株潭城市群教育资源及企业资源丰富的区位优势，做好专业人才的协同培养。

据了解，地区内湖南大学、湘潭大学等高校均已开设审计学课程，且师资力量雄厚，湖南大学现已具备审计学硕士研究生授予权。

一是依托高校教育资源，鼓励理工科专业人才从事环境审计研究，积极探索财经专业与资源环境专业联合培养环境审计研究人才的模式[5]；二是加大宣传引导，鼓励财经专业学生选修资源、环境相关专业的课程，资源、环境相关专业的学生涉足会计学、审计学、财务管理学的专业知识，保证环境审计工作推动过程中的质效同步。

　　（3）统筹安排，争取外部资源开展工作

　　一是可通过交流、交换，从环境保护部门抽调精干力量参与重点环境审计项目，或选送审计人员到资源环保部门学习交流。

二是通过联合审计、同期协作、交叉审计等形式，借助新媒体形势下信息沟通平台，实现长株潭三地市审计资源整合。

二是对于牵涉面广、专业性的强审计项目，应利用好外部审计力量，邀请专家学者、工程师等外部专家参与项目，切实满足长株潭“两型社会”建设对环境审计工作的新要求。

　　（三）丰富环境审计主体

　　现阶段，国家审计应该发挥环境审计的主导作用和统筹作用，宏观上指导长株潭城市群环境管理经济活动，并且充分引导和调动内部审计和社会审计参与环境审计工作的积极性，实现外部审计与内部审计的有机融合。

内部审计主体应加强对自身环境经济活动、环境决策的督查、审计，扮演好环境审计桥头堡的重要角色，为我国的环境审计由外部强制式审计发展为强制式审计与自愿式审计并重做出贡献[6]。

社会审计应该注重提升环境审计从业人员素质，充分发挥注册会计师在环境审计中的作用，积极接受有关单位或个人的委托，为环境管理经济活动提供咨询和鉴证服务，独立、客观、公正地从事环境审计服务活动，以其专业性与客观性弥补政府审计的不足。

只有国家审计准则、社会审计准则、内部审计准则的理论研究齐头并进，百花齐放，我国环境审计实践才能坚定地大步向前发展。

　　（四）拓宽环境审计领域

（1）立足财务审计和合规性审计，向绩效审计发展

　　随着两型社会建设的推进，长株潭地区环保资金的投入力度、广度逐年增加，长株潭地区审计机关必须以更高的标准和要求，全面有效地监督生态建设等环保资金使用情况。

在此基础上，对环保资金使用的效率性和效果性、环境保护政策贯彻落实情况及效果等进行评价，对环保项目实施全过程监督，提高资金的使用效率、减少经济资源的浪费损失，积极探索环境绩效审计的工作模式。

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（2）经济责任审计与环境审计相结合

　　彻底解决长株潭地区政府官员、企业管理层环保意识淡薄的现状，应将环境责任的履行情况纳入政府和企业管理层的考核内容，将环境审计和领导干部的经济责任审计相结合，客观的评价党政领导干部和国有企业领导人员的环保责任，从而推动本地区环境审计的实现跨越式发展。

　　（3）分清轻重缓急，突出审计重点

　　长株潭地区环境审计资源和能力所限，要想短期内取得实效，应合理配置环境审计力量，据本地区环境保护的重点，确认易于发生舞弊、浪费、滥用和管理不当的政府项目，围绕水、大气、固体废弃物等环境要素，分析评估审计风险和监管风险，有针对性地开展环境审计，从而提高环境审计效率和质量，利用现有有限的审计资源和手段最大限度的发挥审计的监督、服务和建设性作用。

　　参考文献：

　　[1]张丽华.我国政府环境审计研究[J].财会通讯，2011，（4）.

　　[2]李雪，杨智慧，王健妹.环境审计研究：

回顾与评价[J].审计研究，2002，（4）：

53-57.

　　[3]刘家义.树立科学审计理念发挥审计监督“免疫系统”功能[J].求是，2009（10）

　　[4]刘哗、窦国栋.农业与资源环保效益审计研究[J].审计研究，2007（4）

　　[5]张长江.中国环境审计研究10年回顾：

轨迹、问题与前瞻[J].中国人口.资源与环境，2011，（3）.

　　[6]邵世凤.环境审计实施障碍及其对策分析.财会通讯，2009，（5）.

　　[7]中国审计学会调研组.关于环境审计课题的调研报告[J].审计研究，2009，

（2）.