某集镇污水处理和垃圾分类体系建设及湖泊生态治理PPP项目实施方案.docx

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某集镇污水处理和垃圾分类体系建设及湖泊生态治理PPP项目实施方案

某集镇污水处理和垃圾分类体系建设

及湖泊生态治理PPP项目

实施方案

某市环保局、某项目管理公司

二零XX年X月

项目核心信息摘要

项目名称

某集镇污水处理和垃圾分类体系建设及湖泊生态治理PPP项目

项目规模

估算投资约XX万元（含存量资产10000万元）。

改扩建内容包括：

存量资产包含：

资本金比例及金额

项目资本金占建设投资的20%，共7000万元。

股权结构

政府方股东出资1400万元，占全部股权的20%，社会资本方出资5600万元，占全部股权的80%。

运作模式

本项目拟采用“TOT+ROT”的模式进行运作，通过该种“TOT+ROT”的运作模式，社会资本在本项目的合作期内内收回投资成本、获取投资合理收益，通过资产无偿移交的方式实现投资退出；政府方通过该种模式，引入了先进的管理经验，既实现向社会公众连续提供公共基础设施的服务，又通过调动社会资金投资基础设施和公用事业、盘活了存量资产，减轻了政府财政压力。

项目合作期

30年（含2年建设期，28年运营期）。

投资回报机制

本项目属于准经营性项目，采用“政府可行性缺口补助”的回报机制，政府可行性缺口补助总金额83784.07万元

一.前言

（一）项目背景

1、集镇生活污水处理工程

根据某市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）的主要目标建议：

到2020年集镇污水处理率从2015年的82%提升到100%，实行农村集镇污水处理全覆盖。

集镇生活污水处理工程任务巨大，对于保护生态环境，打造“宜居某”具有重要意义。

2、集镇垃圾分类体系建设

根据某市委、市政府的工作统一安排部署，某全市上下掀起了积极创建国家卫生城市的工作热潮。

创卫工作的开展落实，对于改善生态环境、提高居民生活质量具有重要作用。

为解决上述问题，某市急需建立较完善的覆盖全市域的垃圾收集转运系统。

首先要提升城区的清扫保洁能力，引进先进的机械设备和管理体系；其次合理布局全市的垃圾收集站，将垃圾收集站延伸至各集镇，形成较完整的垃圾收集转运系统。

3、湖泊生态治理工程

2013年，湖泊列入国家水质良好湖泊保护项目，根据省政府批复的《西湖泊生态环境保护总体规划（2013—2017）》，西湖泊生态环境保护项目包括5大类18小类144项工程，目前已实施4年，4年来确定实施项目97个，总投资5.79亿元，其中环保部下达水污染防治专项资金2.29亿元。

今年是该项目建设的最后一年，项目的有效运行维护是湖泊水质不断改善的基本保障。

（二）编制依据

1.《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》（主席令14号）

2.《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）

3.《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）

4.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

5.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）

6.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）

7.《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）

8.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和集镇建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号）

9.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）

10.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

11.《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

12.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

13.《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

14.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

15.《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）

16.《财政部、住房和集镇建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）

17.《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）

18.《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推进示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）

19.《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）

20.《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）

21.《湖南省“十三五”农村饮水安全巩固提升工程财政奖补暂行办法》（湘财建〔2016〕73号）

22.《国家财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）

23、《湖南省人民政府关于加强集镇生活垃圾处理工作的实施意见》（湘政发〔2012〕21号）；

24、《湖南省财政厅、湖南省环保厅关于申报我省2012年农村环境连片综合整治示范区的通知》（湘财建〔2012〕9号）；

25、《湖南省2014-2016年“两供两治”设施建设实施方案》（湘政办发〔2014〕75号）；

26、《湖南省开展农村环境综合整治全省域覆盖工作方案》（湘政办发〔2015〕59号）；

27、《环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2012）；

（三）编制原则

1、合法合规性原则

本方案的编制将遵循合法性及合规性原则，在前述法律框架及操作指南的指导下，将PPP模式引入本项目的投资建设及运营中，具体如模式中的社会资本遴选机制的设计、财政资金的进入机制设计、项目履约管理及行政管理相结合的监管机制等，严格遵循公开、公平、公正的原则。

2、效益最大化原则

PPP模式的核心理念之一是风险分配，在设计本项目PPP投融资运营模式时，将以“利益共享、风险分担”的理念构建政府部门和社会资本合作的投融资模式，实现政府部门和社会资本的共赢以及项目整体绩效的最大化。

二.项目概况

（一）项目基本情况

1、项目名称

某集镇污水处理和垃圾分类体系建设及湖泊生态治理PPP项目（以下简称“本项目”）

2、本项目采用PPP模式的必要性和可行性

（1）必要性

本项目采取政府与社会资本合作（PPP）模式，积极引入社会资本参与本项目的设计、投融资、建设和运营。

1）项目符合国务院、财政部、国家发改委、鼓励采取PPP模式进行建设的重点领域，以最大程度吸纳社会资本参与本项目的建设，能有效提升某市地区综合环境与基础公共服务质量、促进政府职能加快转变、完善财政投资及管理方式、充分发挥市场优化资源配置的作用。

2）采取PPP模式能缓解当前项目建设资金紧张的压力。

随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要创新的项目投融资机制。

采取政府与社会资本合作（PPP）模式，拓宽某市基础设施建设及公共服务的投融资渠道，有效保障项目投入资金充足到位；

3）采取PPP模式能推进本项目市场化运作。

引入社会资本的专业力量、实施经验、管理方式等，充分改善了某市基础设施建设和自然生态环境，更高效地提高了某市基础设施服务水平和质量，同时也实现了生态环境治理和居民生活自然条件的保护；

4）通过采用PPP模式，在不增加某市政府债务的同时缓解财政支出压力，为其合理分配财政支出、继续投入资金用于其他公用事业建设创造条件。

5）根据财金〔2016〕90号，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

综上所述，开展以政府和社会资本合作方式实施本项目，能创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；能有效推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化；能理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

本项目采用PPP模式是十分必要的。

（2）可行性

1）PPP模式推广应用的政策环境已逐步完善。

国务院、国家发改委和财政部等部委先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、财政部、发展改革委员会关于《进一步共同做好政府与社会资本合作（PPP）有关工作》的通知（财金〔2016〕32号）等一系列规章和政策文件，引入社会资本、采取PPP模式相应的政策环境已逐步完善。

2）近年来，常德市政府对基础设施、公共服务设施投融资创新做了专题研究，不断探索市场化投资建设模式，同时也进行了一系列的创新实践。

常德市已有的各类PPP项目的开工建设，也为本项目积累了较为丰富的实施经验。

综上所述，本项目采取PPP模式具有较好的政策、经验支撑，为本项目的成功运作奠定了坚实的基础。

3、项目运作的目标和意义

结合城市总体规划，通过水系连通、岸线水面开发利用及水安全、水环境、水景观、水文化与水经济的五位一体的治理思路，使本地区成为全省乃至全国一流的旅游胜地，真正实现湖泊片区“河湖相通、水系健康、人水和谐”的总目标。

本项目的实施是实现村容整洁的有效手段，也是贯彻落实科学发展观，实现集镇统筹、构建和谐社会的重要环节，它能从根本上治理农村脏乱差的现状，改善农村人居环境。

本项目对于落实《国发〔2014〕60号文》指示精神，明确政府有关责任，严格控制地方政府债务，解决本项目的资金需求，提升本项目建设运营管理水平，降低成本具有重要的意义，也为今后某市PPP项目实施积累经验，提供参考案例。

（二）经济技术指标

1、项目区位

湖泊位于某市的东南部，距某市市区25公里，东至保河堤镇，西至白衣镇和棠华乡，北至李家铺乡，南至渡口镇。

地理坐标为：

东经111°51′08″-111°58′28″，北纬29°20′48″-29°29′40″。

垃圾分类及转运体系建设工程包含新洲镇、湖泊镇、白衣镇、药山镇、金鱼岭街道、嘉山街道、西湖渔场相关垃圾清理基建设施建设。

2、建设内容

本项目建设内容包括:

（1）2016年已安排西湖泊生态环境保护专项资金还未建设的项目包括退塘还湖工程、水面垃圾及漂浮物打捞工程、环湖禁养区畜禽养殖关停后治理工程、小溪沟生态拦截工程一期（原李家铺乡）、入湖河口湿地缓冲带建设工程，建设投资约4200万元，其中建安费用约3000万元，建设其他费用约1200万元；

（2）2017年预计争取西湖泊生态环境保护专项资金安排建设的项目包括大溪水河生态拦截工程（三期）、小溪沟生态拦截工程（二期），建设投资约16900万元（预计从中央争取资金4000万元），其中建安费用约11000万元，建设其他费用5900万元；（3）集镇垃圾分类体系建设项目建设投资约3900万元，其中建安费用约1000万元，建设其他费用约2900万元。

3、投资规模

本项目的投资估算总金额为35000万元：

包含改扩建投资25000万，存量资产10000万。

其中存量资产包含：

集镇生活污水处理及管网建设工程10000万。

（最终以政府方及中选社会资本方共同认定的资产评估报告为准）。

投资金额的确定，按某市政府投资项目审计程序，最终以财政评审中心以及相关政府投资审计部门审定的金额为准。

4、主要产出说明

5、运营范围、标准及要求

本项目运营范围及内容包括污水处理站的经营（提供污水处理服务）、湿地的运营维护（绿地、植被、乔灌木等植物的日常养护、培植管理等）、集镇垃圾清扫、收集及转运（集镇道路的保洁、将垃圾收集成堆运送至中转站、将中转站垃圾转运至填埋场等）。

城区垃圾清扫、收集及转运暂不包含于本项目的运营范围之中，今后由政府方与中标社会资本方协商决定是否纳入本项目的运营范围。

1、本项目垃圾转运体系依照《国家卫生城市标准（2014版）》、《城市环境卫生质量标准》（建设部建城（1997）21号）、《环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2012）等环境卫生作业质量、建设标准执行，力争创建国家卫生城市。

2、本项目污水处理需达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）、《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）和《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082-1999）相关标准，出水水质为达到一级B标准。

3、本项目生态治理需达到《环境空气质量标准》（GB3095-1996）、《声环境质量标准》（GB3096-2008）、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）相关标准，力争将湖泊生态湿地打造成“全国优秀湿地”。

（三）项目公司股权情况

某市政府指定湖南湖泊大野生态建设开发有限公司作为政府方出资代表与本项目中选社会资本共同出资成立项目公司。

其中湖南湖泊大野生态建设开发有限公司占股20%，社会资本方占股80%。

（四）前期已完成情况

本项目的规划、环评、立项等已得到相关部门批复。

（待定）

三.风险分配

（一）风险分配原则

项目按PPP模式运作时，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和项目公司之间合理分配项目风险。

具体应坚持如下原则：

1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；

3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

4、由该方承担该风险最有效率；

5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给协议相对方。

（二）风险分配框架

按照风险分配的上述原则，以及政府推广PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配导向如下：

1、投融资、设计、建设、运营和维护风险

项目公司主要承担项目的投融资、设计、建设、运营和维护的风险，以及建设成本超支、工期延期、运营成本超支等一般风险。

如因政府方原因导致工期延误，则由政府承担；因设计与施工等原因导致工期延误，则由项目公司承担。

2、收益风险

政府方通过对项目公司进行绩效考核，以考核情况进行政府补贴，保证项目公司健康发展，减少项目公司的风险。

3、不可抗力风险

不可抗力风险由政府和项目公司共同承担。

4、政策和法律风险

对于政策和法律风险，分为两类：

一是政府方可控的法律变更引起的损失和成本增加，应由政府方承担；二是超出政府方可控范围的法律变更及政策变化风险，由项目公司和政府方合理承担。

5、水质风险

本项目包含了集镇污水处理站的建设和运营，污水处理站进水水质关系到污水处理站相关设备的寿命、输水管道的使用年限等一系列问题，由于项目公司负责流进湖泊各条溪流的维护与治理，所以该风险由项目公司承担；集镇污水处理站出水水质关系到环境安全与居民用水安全，项目公司负责污水处理站的运营，需让其达到《污水综合排放标准》（GB189188-2002）和《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082-1999）中规定的一级B标准，此项风险由项目公司承担。

（三）风险分配结果

按照风险分配的上述原则和分配框架，以及政府推广PPP模式的政策导向，结合本项目投融资结构及项目自身特点，形成如下风险分配结果：

表3本项目主要风险分配表

风险

类别

风险辨识

风险分配

应对措施

备注

政府承担

项目公司承担

建设风险

融资风险

√

在投标阶段对社会资本的融资方案做详细的评审，选取融资能力强、融资方案完整可行的社会资本。

在中标后的融资及融资计划中加大备用债务资金。

由中标社会资本以项目公司的名义依法融资，中选社会资本方要提供融资担保，确保融资及时足额到位，若资金不能足额如期到位，由中标社会资本负责解决，由于融资不及时导致的损失由中标社会资本承担。

土地拆迁

补偿

√

1、选择建设能力强、施工经验丰富的承包商。

2、加强建设全过程的监管。

3、购买相关风险的保险。

4、承包商提供履约保函。

设计风险

√

施工技术不当

√

分包方违约

√

工程质量

√

工期延误

√

√

如因政府方原因导致工期延误，则由政府承担；因设计与施工等原因导致工期延误，则由项目公司承担。

工地安全

√

劳动争端，罢工

√

劳动健康、安全

√

环境破坏

√

考古和历史文物保护引起的成本或工期

√

地质条件

√

运营风险

运营成本超支

√

1、选取有经营能力、经验丰富的运营商。

2、在PPP合同中明确相关的调价机制。

3、政府承诺在一定范围内不建第二设施。

4、购买相关保险。

5、加强水源地的保护，加大水质监测力度。

6、对于出水水质要定期与不定期监测相结合，保证出水水质达标。

项目公司管理水平和能力缺陷导致受损

√

项目公司服务质量不好导致受损

√

设施维护不到位

√

劳动争端，罢工

√

劳动健康、安全

√

运营违法违规行为引发的安全事故及损失

√

污水处理站进水水质

√

污水处理站出水水质

√

环境破坏

√

项目移交时设施存在缺陷

√

收益风险

政府可行性缺口补助不能及时支付

√

在PPP合同中详细约定相关条款。

税收政策

√

√

一定范围内的税收调整由社会资本方负责，超出一定范围由政府方承担。

法律和政策风险

超出政府方可控范围的法律变更及政策变化：

由于国家或上级政府统一颁行的法律及政策

√

√

采取补偿机制。

设置一般补偿条款，对因法律变更导致项目公司经营成本增加或资本性支出增加超过一定范围时，政府予以适当补偿。

政府方可控的法律变更：

项目审批延误、建设标准和服务标准变更

√

宏观经济风险

一定范围内的利率变化

√

超出一定范围的利率变化

√

√

由双方约定范围及承担比例

一定范围内的通货膨胀

√

超出一定范围的通货膨胀

√

√

不可抗力

自然不可抗力、社会不可抗力

√

√

1、采取补偿机制。

2、购买相关保险。

自然不可抗力各自承担自己相应部分，社会不可抗力建议按比例承担，具体比例在PPP项目合同中明确。

四.项目运作方式

（一）项目运作方式

PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如下图1所示，决策依据项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和是否移交等。

图1PPP项目决策树

本项目拟采用“TOT+ROT”的模式进行运作。

通过该种“TOT+ROT”的运作模式，项目投资者在本项目的合作期内收回投资成本、获取投资合理收益，通过资产无偿移交的方式实现投资退出；政府方在本项目的合作期内，盘活固定资产融资，引入先进的管理经验，既实现向社会公众连续提供公共基础设施的服务，又通过调动社会资金投资基础设施和公用事业、减轻政府财政压力。

各子项目采取单独建设、单独核算、单独移交、单独付费。

（二）PPP授权及期限

某市政府授权湖南湖泊大野生态建设开发有限公司（以下简称“毛投”）作为本项目政府方出资代表与中选社会资本共同出资成立项目公司，授权某市环保局（以下简称“环保局”）作为本项目的实施机构与项目公司签订PPP项目合同，通过签署PPP项目合同，授予项目公司在合作期内设计、投融资、建设、运营维护本项目并取得合理收益的权利，在合作期限届满后向政府指定机构无偿移交项目资产。

本项目合作期限为30年。

合作期限=建设期+运营期或特许经营期

建设期：

原则上本项目建设期不超过2年，各子项目以监理工程师发出开工令之日起至完工验收投入使用之日止，具体建设期限根据政府建设规划安排执行。

运营期：

完工移交日当年的建设期不满半年，当年建设期按半年计算，自当年7月1日起进入运营期；完工移交日当年的建设期满半年不足一年的，当年建设期按一年计算，自次年1月1日起进入运营期。

（三）项目结构

本项目的运作结构如下图：

图2项目结构图

（四）资产权属

根据财金（2016）92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》中的相关规定，项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。

对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。

未来项目根据实际需要追加的投资，采取“一事一议”的方式按PPP项目合同约定的原则确定实际投资额。

合同期满，且政府履行完约定的支付义务后，项目公司依据公司法进行财产清算，将项目资产一次性无偿移交给政府。

合同期限内社会资本方负责项目公司的经营运作，政府承担项目相应的协调、监管责任。

在PPP项目合同中将约定，未经政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权及归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。

五.交易结构

（一）项目投融资结构

1、项目资金来源、性质和用途

通过采用PPP模式，政府指定毛投与社会资本组建项目公司。

项目公司成立后，依靠毛投的地域行业领先优势，吸收社会资本专业运营管理经验和投资融资能力，由项目公司负责承担项目设计、融资、建设和运营维护。

项目资本金：

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），此类项目资本金占项目建设投资的最低比例为20%；不同投资人的资信和融资能力不同，本项目资本金比例需结合目前的融资环境和融资机构协商确定，本项目暂定为20%。

项目公司融资安排：

本项目建设投资约35000万元，项目资本金占投资的20%，共7000万元（其中项目注册资本金3500万元，由政府方及社会资本方参照2：

8股权比例分期实缴到位），由政府方及社会资本方参照2：

8股权比例分别出资，其中政府方股东出资1400万元，社会资本方出资5600万元。

其他80%非资本部分，由于政府方有专项资金补助于湖泊生态治理项目，故政府方负责补助6440万元（暂定，具体以上级部门实际到位补助金额为准），剩余部分由中标社会资本方负责解决。

社会资本方需提供一定数额的融资保函，若社会资本方建设投资资金不能及时足额到位，政府方可提取保函金额来弥补工程建设投资，保证项目的正常建设。

2、项目资产的形成与移交

项目合作期内，集镇生活污水处理及管网建设工程经资产评