浅淡监狱土地纠纷解决途径.docx

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浅淡监狱土地纠纷解决途径

浅淡监狱土地纠纷解决途径

柳州监狱十三监区梁仁德

随着我国监狱体制改革的不断深入，监狱正面临着不少新情况、新问题，其中监狱土地纠纷是一个比较突出的问题。

监狱土地纠纷错综复杂，牵涉方方面面，解决难度极大，极易引发群体性事件，极易诱发社会对监狱的不满情绪。

因此探索监狱土地纠纷解决的正确途径，对维护监狱形象具有迫切性，对构建和谐社会具有十分重要意义。

一、监狱土地纠纷产生的根源及特点

监狱土地纠纷，广义上是指公民个人或组织和监狱企业在土地权属明确或不明确的状况下产生的“侵权”或“确权诉求”，其产生的根源既有客观原因，也有主观原因，既有历史因素，也有现实因素，错综复杂，主要根源及特点体现在以下几个方面：

（一）改革步伐不断深入，利益格局深刻调整，催生并激发群众诉求，使监狱土地纠纷产生具有必然性和阶段性

监狱土地是上世纪50年代国家为改造罪犯的需要，根据土地政策，从农村划拨出来，或按规定从农村的荒山、荒岭、荒地、荒滩上开垦出来，确定其为国有土地，划归监狱使用。

监狱的土地多是不毛之地，而监狱周边农村使用的土地则是土改时政府没收地主、富农的好田、好地和熟地。

当时确定监狱使用的国有土地和农村使用的集体所有土地这种格局时，我国已在法律上明确我国的土地性质是“公有制”，即已废除了“祖宗山、祖宗地、祖宗田”等一切性质的土地“私有制”，而监狱土地获得国有土地使用权基本上都具备“三有”：

有县级以上政府建场批文，有场界规划图，有较完整的场群划拨土地协议。

但是，一方面，随着市场经济体制改革的不断深入，土地价值日益显现，尤其是国家实施农村第二次林权制度改革以来，林权证可以作抵押物贷款，农村群众越来越意识到土地的重要性；另一门面，由于历史原因，监狱农场在获得国有土地使用权时，或因勘界没有精细化、或因年代久远地形地貌已发生变化，原来的界线无法确认。

在利益的驱动下，一些村民或村集体不断对监狱使用的土地提出确权诉求。

更有甚者，由于法制观念淡薄，以监狱使用的土地是他们的“祖宗山、祖宗地、祖宗田”为由，对监狱农场土地抢占侵权。

综上，监狱土地纠纷产生的根本原因是，在改革步伐不断深入的前提下，由于利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，群众土地意识觉醒，催生并激发了各种合理和不合理诉求。

其特点是，在发展过程中产生的问题，具有客观的必然性和阶段性。

（二）监狱土地管理机制和监狱体制改革步伐不相适应，使监狱土地纠纷产生具有普遍性和严重性

监狱体制改革的总体方针是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，但在目前，许多监狱仅仅做到“监企分开”，而土地管理最需要的其它三项的支撑，尚未改革到位，使土地管理机制严重滞后，并随着监狱布局调整和“三个战略性转移”的实施，更加显现出来。

主要体现在：

1、土地管理人员少，监管任务繁重。

随着警察洗脚进城、罪犯转移至室内劳动改造，原来负责管理土地的数个监区数百、甚至数千人员的管理工作，锐减成现在由农业分公司的几个或十几个人去承担，人力严重不足，任务相当繁重；加上受到土地面积广、分布散、交通不便等因素的制约。

必然产生监管难到位、不到位问题，一但出现土地丢荒，附近村民侵占，即引发纠纷。

2、土地管理人员素质还不能完全胜任守土职责。

土地监管是一项涉及面广的系统工程，长期以来，监狱土地均由监区分散经营管理，缺乏专门的管理机构和专业的土地管理队伍。

实行农业分公司集中管理后，管理工作还处在被动适应过程，由于管理人员不熟悉完整的地籍资料，不熟悉系统的土地法律、法规、政策和程序，客观上存在管理队伍整体土地执法水平不高，容易造成执法不严、管理措施不力等问题。

倘若一些原来存但在可控范围内的纠纷地被“确权”给村民，必然产生蝴蝶效应，纠纷会由点波及到面，由平静演变为热点，从个体触动到群体，使纠纷更加复杂化。

3、土地权属和地籍管理不尽完善。

监狱农场土地由于历史的原因和限于当时技术水平和管理水平，留下纠纷隐患。

表现在：

有的有政府批准的全场土地总面积，但无每宗地的具体面积且四至界限不清；有的有场群划拨协议书，但不完整或协议书和地界图不尽相符；有的有建场档案资料，但对土地数量、变化动态都没有登记。

这些问题的存在，一方面使监狱的土地办证难度加大，另一方面给村民或村集体侵权或诉求确权提供了条件。

4、监狱企业缺乏资金，土地资源无法科学化管理，难以综合性开发利用。

监狱实现“三大转移”后，土地监管和经营对象发生了变更，监狱企业作为新的监管、经营主体，在承担守土、保土之责的同时，还需力求土地效益的最大化。

但由于监狱企业没有得到足够资金支持，两者都兼顾不到。

主要表现在：

一是监狱土地主要以发包经营为主，经营的主体转移至承租方，监狱企业对土地的监管很大程度仅仅体现在“租金”收取上，监管职能逐渐被筒化、弱化，使土地经营过程中，容易出现“承包——转包——再转包——丢荒”现象，甚至发生侵占问题，也不知不觉；二是监狱土地以确保企业主业发展为主，人为地采取了阶段性地抑制主业以外的其它经营，形成一些阶段性空闲地。

这就使监狱的土地资源面临着，一方面监管职能被筒化、弱化的趋势；另一方面经营综合利用率低、集约化程度不高的现状。

客观上诱发了农民侵占监狱土地欲望，并见缝便插针地抢占监狱的丢荒、闲置地。

以上因素导致土地不断产生纠纷并在监狱系统中普遍存在，且呈现发展和漫延趋势，具有普遍性和严重性的特点。

在此仅以广西监狱系统为例：

据统计广西监狱系统计共有土地面积38万亩，有权属证的32.2万亩，存在或潜在纠纷的土地占总面积的确15%；而广西监狱系统中的黎塘监狱、柳州监狱现有土地面积分别为9万多亩、5万多亩，有权属纠纷的分别为16000多亩、5000多亩，分别占总面积的17.78%、20%；2010年，柳州监狱农业开发分公司经理作为纠纷当事人，出庭应诉10多次，更甚的是个别村集体组织不是通过诉讼渠道，而是组织村民强抢、强占柳州监狱土地，最后不得不请求当地政府帮助，出动了警力，才收回1240亩已经确权的土地。

这充分说明监狱土地纠纷面临的局势十分严峻，对社会安定影响极大。

（三）部分地方政府、法院处理监狱土地问题，办事拖沓、解决不力，助长了农村群众争、占、抢监狱土地的群体心理形成，使监狱土地纠纷的产生具有特殊性

1、部分地方政府、法院存在本位主义思想、地方保护主义思想，在裁决、判决监狱土地纠纷时，从本位、地方利益出发，或多或少满足当地农民心理需求。

监狱土地纠纷双方当事人，一方是监狱企业，另一方是当地村民或村集体组织。

由于地方政府、法院的政绩评价体系、满意度和当地群众和村级组织息息相关，而和监狱基本无牵连，因此在裁决、判决监狱土地纠纷时，部分政府、法院会从本位、地方利益出发，或多或少满足当地农民心理需求。

如：

同一块地上世纪50年代已划拨给监狱农场使用，但到1962年“四固定”时未取得监狱农场同意又固定给农村，造成“一女嫁二郎”现状。

在裁决时，牺牲更多的会是监狱的利益。

这种裁决方式一但形成惯性，会助长“和监狱土地纠纷，逢纠必得，不闹不得、大闹大得、小闹小得”的群体心理形成。

一但付诸行动，就形成群体性事件，严重影响社会和谐稳定。

2、地主政府、法院为维护辖区社会稳定，普遍存在忌惮群体性事件的心理，在办理监狱土地纠纷案件时，不轻易下裁决、判决，不轻易采取强制执行措施，使农民误认为和监狱争、占、抢土地，具有合法性。

土地问题是我国农民命根子问题。

随着国家对基础设施建设的力度加大、房地产业的超速发展、城镇化的不断扩展，农村土地不断被征收，农村人地供需矛盾日益凸显，农村群众保护土地的意识越来越强，土地问题已成为纠纷发生的主要源头，是群体性事件发生的集中区，是影响农村社会稳定的重要因素。

据统计，当前在农村，土地纠纷案件占三大纠纷案件总数超过80%以上，群体性事件95%以上直接或间接和土地有关。

在“维稳”被纳入“一票否决”政绩考核标准的行政管理模式下，地方政府、法院十分忌惮群体事件。

因此，对涉及到农民或村集体组织和其他组织的土地纠纷问题，普遍共性的做法就是，能压就压，能拖就拖，不轻易下裁决、判决，不轻易采取强制执行措施，致使农民误认为和监狱争、占、抢土地具有合法性，助长了农村群众争、占、抢监狱土地的群体心理形成。

这种由外部因素导致的监狱土地纠纷具有相对的特殊性，和我国行政管理模式有关联，和政绩评价体系有关联，使监狱在纠纷双方当事人中，处于弱势地位，助长了农村群众争、占、抢监狱土地的群体心理形成。

二、解决监狱土地纠纷的方法和途径

根据监狱土地纠纷产生的根源和特点，解决方法和途径必须在两个方面下功夫：

一是积极预防，二是妥善处理，最大限度地防止和减少监狱土地纠纷。

（一）加快监狱体制改革步伐，建立健全监狱土地管理机制

监狱土地纠纷是我国经济体制改革的产物，其解决的根本途径也依赖于改革。

因此，加快监狱体制改革步伐，使之和整体改革相适应，建立健全监狱土地管理机制，使之和监狱体制改革相适应，是最根本的方法。

1、加快监狱体制改革步伐，使监狱企业真正实现独立、规范运行，为科学管理、综合开发利用土地资源营造条件

监狱按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”方针推行体制改革后，由于“监企分开”首先实现，其它三项相对步伐较缓，造成监狱企业负重前进，在人力、物力、财力上，都不足以承担管理、经营土地资源职责。

因此必须加快监狱体制改革步伐，在体制上确保监狱企业管理、经营土地所需的人员、资金合理满足，使监狱企业真正能够实现独立、规范运行。

这样，监狱企业才能有能力对土地资源统筹安排、合理综合开发利用，才能杜绝空闲地、丢荒地现象，才能有较减少土地纠纷隐患，即使发生矛盾纠纷，也可以在萌芽状态发现，并采取有较措施，防止激化，使纠纷在可控范围内处理。

2、建立健全监狱土地管理机制，确保土地资源管理科学化，执法规范化、程序化

土地资源管理是一项系统性工程，包含管理、经营、执法等内容。

长期以来，土地资源管理一直是监狱系统行政管理的薄弱环节，没有建立一套和监狱自身发展相适应的管理机制，实施体制改革后，尤其是“三大转移”的实现，这种不相适应更加突出。

因此必须从发展的高度，建立健全土地资源管理机制，实现管理科学化，执法规范化、程序化。

（1）要建立监狱的土地管理机构和配备专业管理队伍。

土地纠纷的最后解决途径不是调处，而是法律程序，要通过法律的强制力，保障监狱的合法权益。

这就要求监狱必须建立自己的国土资源管理机构，实行由地方政府和监狱双重领导的管理模式，具有乡镇一级国土资源管理所职能，配备一定数量的专职人员，专门负责土地资源管理工作。

这样可以密切和地方国土资源部门关系，可以借助他们的人力、技术力量，联合执法，培训业务，培养自己业务骨干，不断强化监狱土地的监管职能，防止和减少土地违法现象发生；即使出现纠纷，专业队伍精通土地法律、法规、政策、程序，也可以减少应对成本，维护监狱的合法利益。

（2）要建立健全一套适应监狱发展需要的土地管理运行机制。

在建立机构配备人员的同时，还必须有科学的运行机制，以确保机构的高效运行，人员的主观能动性充分发挥。

因此必须建立健全：

土地管理岗位责任制及实施办法，土地巡查机制，土地闲置、丢荒责任追究机制，土地矛盾纠纷排查机制，发现土地侵权、纠纷及时报告处理应急机制。

强化土地管理机构及其工作人员的守土、保土意识，使土地侵权、纠纷能够早发现、早处理，避免纠纷激化。

（3）要制定明确的土地权证收集、办理程序及目标。

处理难度大的监狱土地纠纷大多是没有取得使用权证，因其“合法性”受到置疑而久拖不决的。

因此，必须尽快制定明确的土地权证收集、办理程序及目标。

对权属明确的土地要尽快申领《国有土地使用证》，消除纠纷隐患；对权属不甚明确的土地也应分步实施，依法做好权属调查和地籍测绘，广泛查阅资料，认真查询知情人，有土地交界的要对方派出委托代表，共同到现场走界、指界、认界，取得一致意见的，双方签字盖章；对带有共用性质的土地如公共牧场则要重新划界，明确权属；对“一女嫁二郎”的土地，则要请地方政府重新下文更正；对调处解决的土地，要严格实行“调处一起、办证一起”，避免重新纠纷。

地籍测绘涉及到的外业调绘，内业转绘，面积量算，编绘图件、报告，成果验收，资料归档，都必须选择有资质的测绘单位。

得以确权的土地必须将土地权属界线、地类界线详细透绘于地籍图和土地证的附图上，同时还要对历史沿有界线和新认同的界线都给以现场埋设界桩或挖掘界沟，以留下永久性记号，确保法定的土地使用权不受侵犯。

（4）要建立科学完善档案管理制度。

土地权源证书和地籍资料是土地的命根子，是土地合法性的历史证人，是解决土地纠纷最有力证据，是维护土地权益根本保证。

因此要建立科学完善的土地权源和地籍档案管理制度，对监狱建场批文、划拨用地批文、征地合同、场群协议、场界规划图、土地使用证、调解协议、县以上政府处理决定、法院判决书等材料，要分类立卷，编写好目录和索引，建档立案规范化管理。

为保护监狱土地的合法性提供永久的、充分的、确凿的证据。

（二）加大土地资源综合开发利用力度，提高土地利用率和效益，杜绝空闲地、丢荒地

出现空闲地、丢荒地，是诱发监狱土地纠纷的一个重要因素，加大土地资源综合开发利用力度，提高土地利用率和效益，杜绝空闲地、丢荒地，是防止和减少监狱土地纠纷的有效方法。

监狱土地量大、面广、连片，十分有利于综合开发。

1、“工厂+农业+产业”模式。

选择和现代农业紧密关联的产业，立项建厂，利用土地资源优势，做精做强，形成有市场前景、竟争力强的支柱产业。

把土地变成产业链的第一环，把经营土地变成管理工厂的“第一车间”，提高土地的利用率和效益。

2、“企业+基地+安置”模式。

引进适合服刑人员劳动改造的企业，把监狱工场变成企业的生产基地之一，把服刑人员培训成企业的熟练技术工人，并和企业鉴定安置帮教协议，使服刑人员能安心、自愿改造，刑释后能马上就业，减少刑释人员脱管现象，降低重新犯罪率，充分突显土地的社会效益。

3、“租赁+企业”模式。

对监狱自身暂无条件经营的“四荒”地，采取租赁给综合实力强的企业经营，通过企业的综合治理、产业开发，既可实现对“四荒”地保土和增值，又可促进监狱的基础设施建设，还可带动监狱其它土地的升值。

4、“发包边界地+能人”模式。

将容易引发纠纷的边界地，发包给监狱周边有威望的能人经营，通过他们的影响力，消除其他群众侵占监狱土地的念头。

（三）密切同地方党委、政府和周边群众的联系，多为周边群众做好事实事，为减少和处理监狱土地纠纷创造条件

监狱的土地纠纷最终要依赖于当地党委和政府处理，监狱土地纠纷对方当事人是当地群众。

和当地党委、政府和周边群众建立良好的关系，在一定程度上可以减少纠纷发生，可以在纠纷发生后得到及时处理。

监狱要通过节日慰问地方党委、政府，对地方的中心工作在人力物力上给予力所能及的支持，密切和各级党委、政府的关系；通过开展综治联防活动、结对子帮扶活动、警民共建活动，每年为周边农村做几件好事实事，为周边农村群众提供就业，密切和周边农村群众关系。

（四）按照“尊重历史，面对现实，互谅互让，友好团结，主动协商，积极疏导，有利于生产，有利于生活，有利于管理，有利于安定团结”的原则依法处理土地纠纷

对现有的土地纠纷，要严格贯彻执行国办发[2001]8号文件精神，按照“尊重历史，面对现实，互谅互让，友好团结，主动协商，积极疏导，有利于生产，有利于生活，有利于管理，有利于安定团结”的原则，依法处理土地纠纷。

首先要充分发挥现有权属地籍资料的证明作用，依靠当地党委、政府和司法行政机关力量，优先选择人民调解程序，降低成本，达成协议后，再申请确权办证。

其次要对调解不成的纠纷及时申请政府依法调处。

特别是那些地籍界址不清，有争议的地段地块，要主动和当事人及有关主管部门联系，报所在地县政府调处，寻求解决途径。

要千方百计协商达成协议，降低成本。

如反复协商仍达不成协议的，要逐级上报市（地）、省（自治区）人民政府调处解决，由政府裁决。

如果对政府的裁决（处理决定）有异议，在有效期内走诉讼程序，不能拖延。

此外，可以尝试按使用权、经营权分离的原则，对一些调处难度大，政府、法院不敢轻易下裁决、判决的纠纷，首先确认土地属监狱使用的权利，然后和当地政府签订《国有土地委托管理协议书》，委托政府代管，再由农民向监狱提出承包意向，并签订承包合同，据以经营。

既维护监狱土地合法权益，也照顾当地村民的生活出路，避免矛盾纠纷恶化。