国家环境监测十二五规划.docx

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国家环境监测十二五规划

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国家环境监测”十二五“规划

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国家环境监测“十二五”规划

环境保护部

二〇一一年九月

目录

前言…………………………………………………………………………1

一、现状与问题………………………………………………………………4

（一）发展现状………………………………………………………………4

（二）主要问题………………………………………………………………7

二、形势与需求………………………………………………………………8

（一）环境监测在环境管理中的作用将日益显著…………………………8

（二）环境保护工作对环境监测提出了新的要求…………………………9

（三）公众对环境监测基本公共服务提出了新的需求……………………9

（四）环境监测适应自身发展的需要面临着新的形势…………………10

三、指导思想与规划目标…………………………………………………10

（一）指导思想……………………………………………………………10

（二）基本原则……………………………………………………………10

（三）规划目标……………………………………………………………11

四、主要任务………………………………………………………………13

（一）围绕国家环境保护规划目标和公众需求，加强环境质量监督考核与信息公开……………………………………………………………………13

（二）围绕国家环境保护重点任务和管理需要，有针对性地开展环境监测工作…………………………………………………………………………14

（三）围绕基本公共服务和国家环境监督需要，提升环境监测

整体水平……………………………………………………………………23

五、重点工程………………………………………………………………26

（一）环境监测基础能力工程……………………………………………26

（二）环境监测运行保障工程……………………………………………32

（三）环境监测人才建设工程……………………………………………32

六、保障措施………………………………………………………………33

（一）健全法规，完善制度………………………………………………33

（二）创新体制，理顺机制………………………………………………33

（三）加大投入，保障经费………………………………………………33

（四）重视人才，提升素质………………………………………………33

（五）加强科研，强化支撑………………………………………………34

前言

环境监测的主要任务是及时、准确、全面地获取环境监测数据，客观反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类潜在的环境问题，及时响应突发环境事件。

环境监测是各级人民政府履行环境保护职能、开展环境管理工作的重要组成部分，是各级人民政府监视环境状况变化、考核环境保护工作成效、实施环境质量监督的重要基础，是国民经济和社会发展的基础性公益事业。

组织开展环境监测工作，是各级人民政府提供基本公共服务、保障公众环境知情权的重要内容，是各级人民政府环境保护主管部门的法定职责。

党中央、国务院高度重视环境保护工作，十分关心环境监测事业发展。

胡锦涛总书记指出“环境保护工作要着眼于人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活”；温家宝总理要求“建立先进的环境监测预警体系，全面反映环境质量状况和趋势，准确预警各类突发环境事件”。

中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等与民生问题密切相关的公共服务列为政府基本公共服务范畴，加强环境保护，促进人与自然相和谐，明确要求“加强环境监测，定期公布环境状况信息”。

中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要“加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平”，“加大环境保护力度”，“加强生态保护和防灾减灾体系建设”，“增强可持续发展能力”，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。

2011年3月第十一届全国人民代表大会第四次会议审查通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“健全环境保护法律法规和标准体系，完善环境保护科技和经济政策，加强环境监测、预警和应急能力建设”，“县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力”，明确了未来五年环境监测事业的重要任务，体现了提升环境监测管理水平的迫切需求。

经过三十多年的发展，我国环境监测工作有了长足的进步，尤其是近十年来，环境监测工作取得了显著的成绩。

初步建立起适应我国国情的环境监测体系，环境监测能力逐步提高。

但随着新形势的发展要求，环境监测在环境管理中的作用将更加突出，环境保护工作对环境监测的要求将进一步提高，社会公众对环境监测公共服务能力的需求将进一步加大。

同时，环境监测适应自身发展的需要将面临新的压力和挑战，我国的环境监测能力和水平还不能完全满足新形势下环境管理工作的需要，环境监测公共服务能力总体不高，不能很好地满足公众环境知情权的需要。

编制实施《国家环境监测“十二五”规划》对明确环境监测发展方向，提升国家环境监测能力，强化环境基本公共服务能力意义重大。

本规划从国家环境保护任务与社会公共服务需求出发，以提高生态文明水平为目标，以探索中国环保新道路为统领，以科学监测为主题，以提高环境监测质量为主线，坚持创新环境监测工作思路，提出了加快建设先进的环境监测预警体系，不断提高环境监测公共服务水平的要求；确定了强化监督考核、加强监测评估、提升整体水平三项主要任务，实施环境监测基础能力、运行保障、人才队伍三大重点工程，基本实现“三个说清”和“市县能监测、省市能应急、国家能预警”的目标；明确了法规制度、体制机制、经费投入、人才队伍和科研支撑五大保障措施。

本规划的实施将进一步推动环境监测事业的科学发展，满足政府环境管理与基本公共服务需要。

一、现状与问题

（一）发展现状

经过三十多年的发展，我国初步建立了适应我国国情的环境监测体系，确立了行政上分级设立、业务和技术上上级指导下级的环境监测管理体制和网络运行机制，国家环境监测体系初步建立。

1.环境监测制度初步建立。

在已颁布的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规中，对建立监测制度、组建监测网络、制定监测规范等均作出了规定和要求。

我国还先后颁布了《全国环境监测管理条例》、《全国环境监测报告制度（暂行）》、《环境监测质量保证管理规定（暂行）》、《环境监测人员合格证制度（暂行）》、《环境监测优质实验室评比制度（暂行）》、《环境监测质量管理规定》、《环境监测人员持证上岗考核制度》、《主要污染物总量减排监测办法》、《环境监测管理办法》等环境监测的法规制度，对加强环境监测管理、规范环境监测行为起到了重要的作用。

2.环境监测机构逐步完善。

截至2010年，全国环保系统已建立2587个环境监测站，形成了由中国环境监测总站、省级环境监测站、地市级环境监测站及区县级环境监测站组成的四级环境监测机构，建成31个省级辐射环境监测站。

2008年，新组建的环境保护部设立了环境监测司，加强了环境监测管理。

2009年中国环境监测总站增加人员编制90名，提高了国家环境监测能力。

2009年2月成立了环境保护部卫星环境应用中心，为实现环境监测“天地一体化”奠定了基础。

3.环境监测能力大幅度提高。

“十一五”期间，全国环境监测能力建设投资超百亿，其中中央财政累计投入超过54亿元，重点支持了环境质量监测能力、环保重点城市应急监测能力、国控重点污染源监督监测运行等项目，2010年国家首次对市县级监测站业务用房建设进行了补助。

全国各级环境监测站基础设施条件逐步改善，环境监测仪器的配备大大加强，环境卫星遥感监测能力初步具备，环境监测经费逐步得到保障，环境监测站标准化建设达标比例较“十五”末期有了显著提高。

环境监测实验室条件、分析测试能力、现场分析能力、污染源监测能力、突发环境事件应急监测能力、监测信息管理传输能力、环境监测科研能力和人员素质等均得到大幅提升。

不少地方环境监测能力实现了跨越式发展，以前测不了的现在基本能测了，以前测不全的现在有的能测全了，以前说不清的现在能初步说清了，以前响应不及时的现在能及时响应了。

4.环境监测网不断完善。

以“六五”和“七五”期间国家投资建设的64个重点监测站为依托，历经“九五”、“十五”的快速发展，现已初步建成了覆盖全国的国家环境监测网，包括由覆盖全国主要水体的759个地表水监测断面（点位）、150个水质自动监测站点组成的地表水环境质量监测网；由113个环保重点城市共661个空气自动监测站点、440个酸雨监测点位和82个沙尘暴监测站组成的环境空气质量监测网；由301个监测点位组成的近岸海域环境监测网；同时，已基本建成14个国家空气背景站、31个农村区域站、31个温室气体监测站和3个温室气体区域监测站等。

目前，已基本形成了国控、省控、市控三级为主的环境质量监测网。

5.环境监测技术体系日趋规范。

已建立了环境空气、地表水、噪声、固定污染源、生态、固体废物、土壤、生物、核与辐射9个环境要素的监测技术路线，构建了环境遥感监测技术体系，颁布了水、空气、生物、噪声、放射性、污染源等方面的监测技术规范以及主要污染物排放总量监测技术规范，制定了地表水水质评价、湖泊富营养化评价、环境空气质量评价、酸雨污染状况评价、沙尘天气分级评价、声环境质量评价、生态环境质量评价等技术规定，颁布了近400项环境监测方法标准、227项环境标准样品和20项环境监测仪器设备技术条件，颁布了20余项环境监测质量保证和质量控制方面的国家标准。

6.环境监测信息发布体系初步建立。

环境保护部和各省（区、市）及部分城市环境保护主管部门每年定期发布环境状况公报和环境质量报告，以满足社会公众对环境质量状况的知情权。

原国家环境保护总局从2002年开始发布113个环保重点城市空气质量日报与预报。

环境保护部自2009年7月份起对全国主要水系100个国控水质自动监测站的八项指标（水温、pH、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数、氨氮和总有机碳）的监测结果进行网上实时发布。

2010年11月，113个环保重点城市空气质量实时发布系统投入运行。

环境保护部定期发布重点流域、重点城市环境质量状况报告，加大了环境监测信息公开的力度。

（二）主要问题

在看到成绩的同时，也要清醒地认识到环境形势的严峻性与监测工作中存在的困难和问题。

与环境保护任务需求相比，环境监测能力尚不能很好地满足环境管理需要，环境监测基本公共服务能力还不能满足公众需求。

1.环境监测法规制度与技术体系尚需完善。

迄今为止没有一部统一的、专门的环境监测法律法规，环境监测法律地位不明确，法律支撑体系不健全，监测管理依法行政的法律基础不牢。

环境监测缺乏统一规划与合理布局，环境监测技术规范、评价方法不统一，监测信息发布不规范，环境监测市场缺乏有效监管和合理引导。

环境监测的技术路线、技术规范、评价标准与分析方法等技术体系尚不健全，难以满足新时期环境保护工作的需要。

2.环境监测整体能力还不适应新时期环境管理的需要。

目前，我国在空气、地表水、声环境等常规环境监测领域已形成了比较成熟的监测体系，具有较强的监测能力。

但在生态、生物、土壤、电磁波、放射性、核与辐射、环境振动、热污染、光污染等环境监测领域能力尚需进一步加强。

同时，有的地方环境监测点位布局不合理，环境监测范围、内容尚不足以全面反映环境质量状况。

有的领域环境监测指标不全面，空气监测基本不具备对细颗粒物、挥发性有机物的监测能力。

大范围、宏观生态环境监测和区域生态环境综合分析能力不足。

对新型环境问题的监测研究不够。

基层监测用房严重不足，实验室条件差，监测仪器设备和监测车辆难以满足需要。

监测人员数量不足，高素质人才匮乏，监测运行经费难以有效保障，环境监测的综合能力亟需提高，与全面实现“说得清环境质量现状及其变化趋势、说得清污染源状况、说得清潜在的环境风险”的要求尚存在一定差距。

3.环境监测公共服务能力区域不均衡、供需不平衡。

城乡之间、东中西部地区之间环境监测能力差异大，尤其是中西部地区基层环境监测能力不强，农村环境监测体系尚未建立，环境监测公共服务能力参差不齐。

污染纠纷和仲裁等监测和评估能力普遍不强。

环境质量评价结果与公众主观感受存在一定差异，难以全面、客观、准确反映环境质量状况。

环境监测的广度和深度与公众的环境需求之间存在较大差距，难以满足政府基本公共服务的需要。

二、形势与需求

（一）环境监测在环境管理中的作用将日益显著

环保要有地位，监测首先要有声音。

环境监测起着支撑决策、保障民生的重要作用。

随着污染减排工作的深入开展，环境监测数据在总量减排核算与验证减排成效中的作用将进一步突出。

随着经济社会和环境形势的发展，环境质量将逐步纳入环境考核指标，环境监测在环境质量监督考核中的作用将进一步增强。

随着2020年全面建成小康社会奋斗目标的实现，人民生活质量将明显改善，了解生态环境质量状况的需求将进一步加大，环境监测作为满足公众环境知情权的一种手段，将成为政府基本公共服务的重要内容。

（二）环境保护工作对环境监测提出了新的要求

“十二五”期间，环境保护工作将以削减主要污染物排放总量为主线，以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，改善环境质量，防范环境风险，积极探索中国环保新道路。

重金属、温室气体、臭氧、生态监测等工作也将摆上议事日程，这对环境监测提出了新的要求。

以保障总量控制目标实现为着力点，需要进一步加强污染源监督监测能力；以保障环境质量为切入点，满足公众环境知情权，需要不断增强环境质量监测能力；以防范环境风险为目的，加强对重大环境风险源和重金属等有毒有害物质、微量有机污染物的监控，需要不断增强环境预警与应急监测能力；以保障核与辐射安全为目标，需要进一步完善国家辐射环境监测网络，增强核与辐射监测能力。

（三）公众对环境监测基本公共服务提出了新的需求

从客观反映环境质量的需求出发，环境监测网络布局需要进一步优化，环境质量评价方法需要进一步改进。

从保障人体健康的需求出发，对细颗粒物、挥发性有机物、有毒有害物质等对人体健康影响较大因子的监测需要加强。

从解决污染纠纷等的需求出发，对污染纠纷和仲裁的监测制度、方法、污染赔偿标准等方面内容需要研究和完善。

从统筹城乡、区域均衡发展的需求出发，基层和农村环境监测能力建设力度需要加大，城乡统筹，陆海统筹，以城带乡，缩小城乡之间、东中西部地区之间的差异。

从保障公众环境知情权的需求出发，环境质量监督考核和环境监测信息公开需要加强，加大公众参与和社会监督力度。

（四）环境监测适应自身发展的需要面临着新的形势

为推进环境监测事业科学发展，需要进一步强化环境监测在环境保护中的基础性、战略性、前瞻性地位。

大力推进环境监测的标准化和现代化建设，探索建立环境监测管理全国一盘棋、监测队伍上下一条龙和监测网络天地一体化的现代化环境监测格局。

以宽广的眼界准确把握我国环境监测事业发展的阶段性特征，加强监测管理，完善体制机制，提高监测技术和科研水平，以改革创新的精神推进环境监测事业的跨越式发展。

三、指导思想与规划目标

（一）指导思想

深入贯彻落实科学发展观，以生态文明建设为指导，以探索中国环境保护新道路为统领，以科学监测为主题，以提高环境监测质量为主线，紧紧围绕环境保护工作需要和公众需求，逐步完善环境监测法规制度和体制机制，着力强化监测基础能力，不断加强人才培养和队伍建设，建立健全环境监测技术体系，加快建设先进的环境监测预警体系，努力提高环境监测公共服务水平，客观反映环境质量、监督考核环境状况、预警预测环境风险，为主动超前开展环境监测、先行引领环境污染防治奠定基础，努力开创环境监测工作新局面。

（二）基本原则

统筹规划，系统提升。

明确规划目标和重点，做好顶层设计，统筹环境监测事业发展与能力提升，兼顾环境监测管理与监测业务工作，推动环境监测事业的科学发展。

突出重点，分步实施。

以满足阶段任务需求为重点，分阶段、分步骤实施，按照各级环境监测机构功能定位与任务需求，有针对性地推进各级环境监测机构能力建设，突出差异性，强化指导性，体现阶段目标要求，重点解决并率先突破若干关键问题。

分类指导，均衡发展。

明确中央与地方政府在环境监测能力和环境监测基本公共服务建设中的事权财权，加强对不同区域、不同层级环境监测工作的分类指导。

统筹区域与城乡环境监测能力建设，实现东中西部、城乡环境监测的均衡发展。

注重实效，全面发展。

结合实际需求和环保重点工作开展环境监测，注重实效。

在提高环境监测基础硬件能力的同时，增强环境监测技术、人员、经费、机制等软能力，全面提升环境监测整体能力。

（三）规划目标

1.总体目标

环境监测管理体系基本完善，环境监测行为不断规范，环境质量状况有效监督，为科学评价“十二五”环境保护工作成效奠定基础。

基本说清环境质量状况及其变化趋势、说清污染源排放状况、说清潜在的环境风险，更好地支撑环境管理需要。

基本实现“市县能监测，省市能应急，国家能预警”的目标，环境监测整体能力大幅增强。

2.具体目标

环境监测法规制度逐步完善：

出台《环境监测条例》，制定配套的监测管理政策和规章制度。

初步建立与社会主义市场经济体制相适应的环境监测管理体制机制。

国家任务国家完成、地方任务地方完成的工作格局基本形成。

环境监测工作全面推进：

环境质量监测、污染源监督监测等满足环境管理需要；环境监测点位、指标和频次进一步优化，逐步按照环境质量标准和污染物排放标准的所有指标开展监测工作，努力做好环境应急监测工作。

新型的、与人体健康密切相关的、社会关注度高的环境问题和基础性、前瞻性、战略性环境问题的监测工作不断加强。

环境监测基础能力显著提升：

到“十二五”末，县级具备基本的环境监测能力，县级监测站标准化建设达标率比“十一五”末提高20个百分点，形成环境监测的基础能力。

地市级环境监测站成为环境监测的骨干站，仪器设备基本实现标准化建设，并具备较强的应急监测能力，环保重点城市环境监测站具备水质全分析能力。

省级监测站标准化建设全部达标，并具备对辖区内突发环境事件的应急监测能力。

国家环境监测能力得到显著加强，基本具备对重大环境问题的预警响应和环境质量监督考核能力，边境河流国控断面和重要省界断面基本实现水质自动监测。

环境遥感监测具备业务化运行能力。

国家和地方的监测能力成“三角形”，下级不能测的，上级能测；地方测不了的，国家可以测。

环境监测技术支撑体系不断完善：

完成制（修）订环境监测技术规范和分析方法200项左右，基本形成满足环境监测工作需要和现代环境监测技术要求的技术路线、技术规范、分析方法和质量管理体系。

环境监测新技术新方法的研究和应用普遍得到加强。

环境监测人才队伍建设不断加强：

组织实施“三五”人才工程，加快培养造就一批覆盖环境监测各领域与国际水平接轨的50名尖端人才、国内一流的500名环境监测专家、监测系统业务精湛的5000名技术骨干。

到“十二五”末，县级环境监测技术人员普遍得到一次培训；地市级以上监测站的监测技术人员持证上岗率达90%。

建立一支结构合理、思想过硬、技术精湛、作风顽强的监测人才队伍。

环境监测信息发布逐步规范：

县级以上环保部门及时传输基础监测数据，定期发布辖区环境质量状况；地市级环保部门每日发布环境空气质量日报和预报；省级环保部门在网上实时发布有代表性的空气和地表水自动监测数据；国家建立和实行环境质量公告制度，定期向地方人民政府通报环境状况，向社会公告重点流域和重点城市的环境质量状况，不定期公布国家重点监控企业超标排放情况，保障公众环境知情权。

四、主要任务

（一）围绕国家环境保护规划目标和公众需求，加强环境质量监督考核与信息公开

1.建立环境质量监督考核制度。

制定《环境质量监督考核办法》，建立环境质量目标考核指标体系与考核方法，完善环境质量监督检查和考核评估制度。

加强环境质量目标管理与监督考核工作，定期通报环境质量状况。

2.确保环境监测数据的科学准确。

逐步建立环境监测机构资质管理制度，完善环境监测人员持证上岗制度。

健全环境监测机构质量管理体系，全面加强监测数据质量控制。

完善环境标准样品库，从源头上确保监测数据的准确性。

3.开展环境质量监督考核工作。

在重点流域、区域开展环境质量监督考核试点，落实地方政府对辖区环境质量负责的责任，监督重点地区的环境质量。

加强跨界断面水质状况考核。

按照《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》，开展县域生态环境质量的监测、评价与考核工作。

4.加强环境监测信息公开。

建立环境监测信息公开目录，规范环境监测信息发布内容和方式，拓宽发布渠道和范围，建立标准化、实时化的环境信息发布机制，加强环境监测信息共享，保障公众环境知情权。

（二）围绕国家环境保护重点任务和管理需要，有针对性地开展环境监测工作

1.围绕国家污染防治任务，深化环境质量监测工作，基本说清环境质量状况及其变化趋势

（1）建立健全环境质量监测管理制度，规范环境质量监测行为。

制定环境质量监测工作计划，落实环境质量监测任务。

健全环境质量分析会商制度，查找突出环境问题，为环境管理提供依据。

完善环境质量报告制度，定期向当地人民政府报告环境质量状况和污染物排放状况，编制年度环境质量报告书。

（2）优化调整国家环境监测网，强化环境监测点位的代表性和覆盖面。

制定《环境质量监测点位管理办法》，拟定环境空气监测点位、地表水监测断面、近岸海域监测站点、噪声监测点位布设的技术规定，确定环境监测断面（点位）的布设数量、位置，优化调整国家环境监测网，强化环境监测点位的代表性。

开展国家环境监测网的跟踪评估工作。

（3）科学设置环境质量监测指标，加强对人体健康影响较大的污染因子监测。

根据区域污染特征，按照“先普测后优化”的原则，科学设置监测指标，优化环境监测任务。

结合污染源自动监控系统运行状况，调整比对监测和有效性审核频次。

在地级以上城市的部分点位逐步增加臭氧、细颗粒物和一氧化碳监测指标，在京津冀、长三角、珠三角地区增加臭氧、细颗粒物、氮氧化物等监测指标。

省会城市和有条件的空气背景监测站开展温室气体监测示范。

在一些重点区域和环境保护重点城市试点开展道路交通及机动车污染监测。

开展挥发性有机物监测试点。

加强对汞等重金属特征污染因子的监测示范，发布重金属监测月报。

试点开展多环芳烃和羰基类化合物等特殊项目监测。

在跨界水体增加特定生态指标、水生生物指标和特定污染物项目。

在重点海域逐步增加生物监测项目，在人类活动频繁的重要海域增加赤潮、溢油监测。

（4）改进环境质量评价方法，缩小环境质量评价结果与公众感受的差异。

修订地表水、空气环境质量评价办法，完善生态环境质量评价技术规范，提高监测数据综合分析水平，客观反映环境质量，使环境质量评价结果与公众感受总体相一致。

（5）加强环境质量综合评价，说清环境质量状况及其变化趋势。

完善环境质量变化趋势的评价方法。

客观反映环境状况。

开展中国十年环境质量变化分析，全面评价环境质量状况及其变化趋势。

开展农村区域和背景监测站点的环境质量状况分析与报告编制。

组织开展空气联防联控区域、重点流域等环境质量状况分析与报告编制。

（6）健全环境监测技术体系，增强技术支撑能力。

健全环境监测业务、技术和质量管理体系，完善环境监测标准方法和环境标准样品支撑体系，加强实物型环境标准样品建设。

开展环境监测学科理论研究，形成基本满足现代环境监测技术要求的技术路线、技术规范和分析方法体系。

加强环境监测新技术新方法的研究，充分利用水专项、环保公益性等项目的研究成