欧美金融监管改革与借鉴.docx

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欧美金融监管改革与借鉴

欧美金融监管改革与借鉴

08级经管法张骞文0812112

摘要:

发端于美国的次贷危机导致世界经济陷入衰退,同时凸显了金融监管体系的严重缺陷。

近期,美国、欧盟、英国都出台了重要的金融监管改革方案,掀起了全球反思金融监管的高潮。

本文分析了美国、欧盟以及英国的金融监管改革,并探索了国外金融改革对我国的启示与借鉴。

关键字:

金融监管改革启示

一、三大改革方案出台的背景和目标异同

三大方案都是为了力图避免再次发生系统性的金融危机,与其所属经济体的经济环境和政治背景相关,但具体目标略有差异。

奥巴马新一届政府上台后,不仅面临着预期仍旧堪忧的金融机构和实体经济以及信心严重受损的消费者和投资者,而且为应对危机已投入了大量的公共资金。

方案的出台既是为了改革金融监管体系的弊端,也是为了改善市场预期,稳定经济,表明了新一届政府加强改革、防止危机深化的坚定意愿。

金融危机爆发以来,欧盟现行的金融监管体系备受指责,尤其是冰岛银行破产事件反映出现行跨境监管和危机下的监管合作存在很大缺陷。

因此,欧盟的方案旨在打破成员国相互割裂的监管格局,建立一套泛欧监管体系,更注重加强整个欧盟层面的金融监管能力。

在欧美竞争的压力下,英国的全球金融中心地位一直受到威胁。

在大选前如此短的时间内,英国的经济金融体系很难全面复苏,布朗政府推动的多项改革措施短期内也不可能见效,因处理危机不力很可能失去民心,同时还面临着加剧的党内外争斗。

在此内外交困之时,英国政府抛出改革方案,既是为了改革金融体系、提高金融市场竞争力和监管能力,也是试图改善政府在处理危机方面的被动局面,并表明政府对于提高金融业竞争力的重视。

二、金融监管改革的整体趋势

（一监管主体集中,以防范系统性风险

各经济体新建或加强原有系统性风险监管机构的宏观审慎监管职能,负责监控、评估和应对在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险。

（二监管外延扩大,实行“无缝监管”

一是全面覆盖金融体系风险,将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融工具（首次包括对冲基金和金融市场的风险监管涵盖在内;二是加强保护金融消费者权益,扶持市场纪律,避免对其他国家造成负面影响,缩小“监管套利”范围;三是加强对信用评级机构的监管,从业务范围、治理结构、评级方法、透明度等方面进行严格监管,以确保达到国际标准。

（三监管手段和标准改进,增强金融企业抵御风险能力

一是完善资本补充制度,逐步提高银行体系的资本质量、数量并确保全球范围内的一致性,限制金融机构杠杆比例、实行逆周期资本充足要求;二是修改公允价值会计准则,给予企业更大的资产估值灵活性;三是改进薪酬制度,确保薪酬与考虑风险因素在内的真实业绩相联系。

（四加强国际金融监管合作,提高危机应对能力

广泛参与金融监管的双边和多边合作,创立国际社会认可的高标准监管框架,并加以推广应用等。

1

三、美国《金融监管改革法》的主要内容

该法案的内容主要针对金融危机爆发中显现出来的问题,但是触角也指向美国金融体系多年试图改革的很多领域,主要涵盖了以下几个方面的内容:

鉴于此次金融危机中系统性风险的全面集中爆发,该法案包含“成立金融稳定监督委员

会”等多项举措以防范未来可能的系统性风险;针对过去几十年金融市场的大规模扩张和金融机构高杠杆运营的愈演愈烈,该法案包含“提高资本金要求”、“限制银行从事高风险业务”等多项措施,以期降低杠杆率,提高安全性;针对长期以来对冲基金监管缺位以及评级机构在金融市场中影响力与约束机制高度不对称等问题,该法案试图逐步弥补一些监管漏洞和监管真空;针对近年来衍生品市场出现的过度投机和金融产品的高度复杂性,该法案强调了投资者保护机制、维护消费者利益、增加衍生品等金融产品透明度等内容。

总体来说,该法案在试图强化监管、维护金融系统整体稳定、防止类似危机再次爆发的同时,也兼顾了金融市场发展和繁荣的诉求,并在充分认识到现代金融体系的复杂性的基础上,在很多问题上只是提出了原则性的改革方向,留下了较为广阔的空间和余地。

（一多管齐下,防范系统性风险

1、设立金融稳定监督委员会（FSOC。

为了防范和化解未来可能再次出现的金融市场系统性风险,《金融监管改革法》要求设立金融稳定监督委员会,负责发现、分析、化解金融体系中的系统性风险,促进监管机构之间的监管合作,并有权向相关监管部门建议修改监管法规,对大型、复杂的金融机构实施更严格的监管规则（包括提高资本金要求等,避免可能出现的系统性风险。

委员会由10位拥有投票权的成员组成,其中财政部长担任主席,其他成员包括美联储、美国证监会、美国商品期货交易委员会（CFTC,简称美国期监会等机构的主要负责人,以及一位由总统任命的独立人士。

该委员会还有5名无投票权的成员。

在委员会2/3成员投票表决同意后,金融稳定监督委员会可以强制要求非银行金融机构接受美联储的监管,并可以批准美联储对于可能造成系统性风险的超

大型金融机构,依法强制拆分。

2、化解金融机构“大而不能倒”的风险。

为了避免未来美国政府再次动用财政资金救助具有系统重要性的金融机构,增强机构自身抗风险能力,《金融监管改革法》力图增加金融机构扩张规模的成本,制定了对经营失败的大型金融机构进行有序破产清算的机制。

首先,金融稳定监督委员会有权向美联储提出政策建议,对规模不断扩大的金融机构,特别是具有系统重要性的金融机构,在资本金、杠杆率等方面提出更高的要求,削弱这些机构不断扩张规模的冲动。

其次,建立有序的破产清算机制。

破产机制将遵循破产法的规定,公司股东和无担保债券人将首先承担破产所带来的损失,还将追究破产公司高管的责任。

监管机构将通过对资产超过500亿美元的金融机构收费,用以偿还大型金融机构破产清算费用。

第三,金融稳定监督委员会要求大型金融机构,特别是具有系统重要性的金融机构定期上报一旦经营失败所需的迅速、有序的破产清算预案（所谓的“葬礼计划”,以便在经营失败时可以根据计划快速有序地关闭金融机构,降低对金融市场的风险。

3、对美联储监管权限的调整。

金融危机中,由于没有及时发现并妥当处置金融体系中1《后危机时代国际金融监管改革趋势及我国的监管走向》王秀华,《借鉴与思考》2010.5

的风险,在对“大而不倒”机构的救助中前后不一致等,美联储的表现备受质疑。

《金融监管改革法》在扩展了美联储的监管范围同时,加强了对美联储权力的监督和审计。

一方面,法案规定美联储将负责监管所有资产规模超过500亿美元的银行控股公司,这些公司总资产规模超过了美国银行业资产总规模的95%。

由此,美联储将承担美国银行业监管的责任。

为此,美联储将新设一个专职副主席,该职位的人选由总统任命,负责向美联储提出相关监管政策的建议,并具体负责监管事项。

另一方面,为了防止美联储“擅自”救助类似贝尔斯登、AIG等濒临倒闭的金融机构,法案规定未来美联储的任何紧急贷款计划必须获得财政部的批准,并且只能用于缓解流动性。

法案还规定,美国审计署将对金融危机时期的紧急贷款进行审计,公布贷款的细节,并向议会递交相关报告。

美国审计署还将要求美联储定期披露紧急贷款、贴现贷款、公开市场操作等的详细信息,并拥有对这些信息进行审计的权利,以规范美联储的货币政策和金融监管职能。

（二强化监管,弥补监管漏洞

过度投机是此次金融危机爆发的重要原因之一,为此,《金融监管改革法案》采取了多项措施,以降低金融机构的风险,拟制过度投机,并在消除长期以来的一些监管盲点如评级机构和对冲基金等方面迈出了重要的步伐。

1、强化资本金管理机制,促使金融机构稳健运行。

对于规模不断扩大的金融机构,尤其是那些可能造成系统性风险的金融机构,法案在资本金、流动性、杠杆率以及其他相关方面提出了更为严格的要求。

法案还要求资产规模大于150亿美元的银行不能将“信托优先证券”等混合型资本工具作为一级资本。

同时,法案要求研究建立逆周期的资本金分配机制,即在经济扩张时期增加对机构的资本金水平的要求,而在经济紧缩时相应降低资本金要求,从而使银行的资本金水平和经济周期相匹配,有利于机构的安全和稳定。

2、限制商业银行从事某些高风险业务。

例如,禁止银行从事与客户服务无关的自营交易,以降低自营交易带来的潜在风险;规定银行在对冲基金、股权投资基金中的权益,不能超过其自身一级资本的3%等。

但是,上述规定是否能够真正落到实处,还需要时间的检验。

3、限制场外市场衍生品交易。

法案的改革重点之一是加强场外衍生品市场的监管,要求场外衍生品交易进行中央清算,并逐渐转移到交易所市场交易,以增强衍生品市场的透明度,控制可能出现的市场风险。

法案规定由美国证监会和美国期监会共同负责衍生品市场的监管,并共同制定相关的规则。

对于可以进行中央清算的衍生品交易合约,将要求全部进行中央清算并纳入场内交易。

对非中央清算的衍生品交易将实行保证金制度,以控制可能出现的系统性风险。

同时,法案要求商业银行将信用违约互换（CDS、商品和股票互换交易等业务剥离至资本充足的子公司,但可以保留为对冲自身风险进行的互换交易、利率互换、外汇互换等交易。

4、加强对信用评级机构的监管。

法案要求在美国证监会内新设评级机构监管部,以强化对评级机构的监管,提高评级的精确度和保证评级不受利益冲突的影响。

该部门将配备专门的稽查力量,有权对违规的评级机构进行处罚。

法案要求,美国证监会必须对获得评级资格的信用评级机构进行年检,并将关键结果公布于众。

对于严重违规或多次出现重大评级失误的评级机构,SEC将有权撤销其注册资格。

并且,法案废除了评级机构享有的免责条款。

此后,对评级机构故意或严重渎职所造成的评级失误,只要投资者能够证明被恶意误导,可以提起司法诉讼。

5、强化对对冲基金和私募基金的监管。

法案填补了原来对对基金、私募基金等的监管空白,强制要求管理资产超过1亿美元的基金管理机构到美国证监会注册,同时要求基金管理机构提供其交易和投资组合的相关信息,以便监管机构对基金的系统性风险进行必要的

评估。

那些具有过大规模和高风险的基金,还将被置于美联储的监管下,面临更高的资本金、杠杆率、流动性等要求。

此外,美国证监会要对所有注册的基金进行定期检查,并每年向国会报告,以达到保护投资者,控制市场风险的目的。

（三强化机制,加强对投资者和金融消费者的保护

《金融监管改革法案》在证券化产品、上市公司（包括金融机构的高管薪酬和公司治理、市场监管等方面进行了改革,加之前面所述的加强信用评级机构和对冲基金监管等举措,力图进一步完善投资者保护机制。

同时,法案提出了加强金融消费者保护、防止金融欺诈的有关内容。

1、降低证券化产品的风险。

对于由债权人组织并销售的资产担保债券,要求债权人自身持有5%的债券,并要求被保留的5%债券不能进行套期保值,这就有利于资产担保债券的发行人和投资者共同承担风险。

2、完善公司治理和增加高管薪酬透明度。

《金融监管改革法案》规定,股东大会拥有对上市公司（包括金融机构高管人员薪酬和“黄金降落伞”机制不具约束力的投票权（Non-bindingVote,以使股东获得对公司高管人员薪酬的知情权和表决权。

法案还授权美国证监会同意股东通过委托投票机制（proxyvote选举公司董事,要求即使在没有竞争对手的情况下,候选董事也必须获得股东大会的多数票方可当选。

同时,法案要求公司提供高管薪酬和公司财务状况的对比,以及所有员工年度薪酬的中间值和公司CEO的年度薪酬的比较。

此外,法案还要求上市公司建立机制,收回高管人员因虚假财务信息获得薪酬和奖励。

3、加强资本市场监管。

美国资本市场的两大监管机构美国证监会和美国期监会的监管权限和监管职责均大幅加强。

在法案涉及到的一共243项规则制订中,美国证监会、美国期监会所需制订的规则分别为96项和61项,占比达到39%和

25%,两者合为64%,此外,美国证监会和美国期监会还需要向国会提交数十项与提高资本市场监管相关的报告。

为了能与日益扩大的监管职能相匹配,一方面,《金融监管改革法案》增加了监管机构的经费。

除了继续得到划拨的财政预算外,SEC还获准用收取的一部分注册费,成立SEC储备基金（SECReserveFund。

法案规定,每个财政年度SEC可以从储备基金中获得高达1亿美元的额外经费,

用于充实监管队伍,有效履行SEC的监管职责。

与此同时,法案也加强了对监管机构的审计工作。

4、加强金融消费者保护。

法案要求在美联储内建立一个新的独立监管机构:

消费者金融保护局,全面负责所有面向消费者的金融产品的监管。

该局的主管由总统任命,并要通过参议院的批准。

消费者金融保护局具有相对独立的权限,能自行拟定消费者保护法规,管理所有提供消费者金融服务、资产规模超过100亿美元的银行、所有与消费者金融产品相关的金融机构,以及这些机构发行的信用卡、按揭贷款等金融产品,以保证消费者在购买金融产品时,不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等的损害。

2

四、欧盟金融改革方案的主要内容

2009年6月19日,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》,这是国际金融危机以来欧盟最为重大的改革事件。

综合其他重要监管改革措施,欧盟改革行动主要包括以下内容:

（一建立宏观监管部门,监控系统性风险

2《美国金融监管改革法案:

历程、影响和借鉴》,《今日财富》专题

欧盟认识到在面临相互作用的、复杂的、部门内和跨部门的系统性风险时,金融体系非常脆弱。

欧盟认为应当成立相关机构对各种相关性系统风险进行综合评估,定期向欧盟金融理事会（EUFinanceCouncil,ECOFIN报告,形成初步的关于系统性风险分析交由欧盟理事会讨论,并提供及时的政策建议。

基于这样的要求,欧盟成立了欧盟系统风险委员会（EuropeanSystemicRiskBoard,简称ESRB作为宏观监管部门,控制系统性风险。

欧盟系统风险委员会在欧盟层面上负责宏观审慎监管,监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险,识别并对这些风险进行排序,出现重大风险时发出预警并在必要时向政策制定者提供包括法律方面的各种建议和措施。

欧盟系统风险委员会是一个独立的没有法人地位的监管机构,其一般董事会由成员国中央银行行长、欧洲中央银行行长、三个欧盟金融监管当局的主席以及欧洲委员会的一名委员组成,此外还包括没有投票权的经济与金融委员会（EFC主席以及各国监管当局的代表。

这表明欧盟认为系统风险监管中需要加强监管当局和中央银行之间的联系以及对中央银行在欧盟宏观审慎监管方面的重要作用。

（二建立欧洲金融监管系统,强化欧盟的微观金融监管和协调机制

欧盟理事会通过了关于建立欧洲金融监管系统（EuropeanSystemofFinanceSupervisors,简称ESFS的决议。

建立欧洲金融监管操作系统,旨在通过更强大、一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力,实现对跨国金融机构的有效监

管。

其主要内容包括三个层次:

在欧盟层面上,升级原先欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会为欧盟监管当局（EuropeanSupervisoryAuthorities,简称ESA,新的欧盟监管当局除了继续承担过去监管委员会作为咨询主体的有关职责以外,其权限有所扩大并拥有了法人地位。

其职能主要包括:

建立一整套趋同规则和一致性监管操作,按照共同性条约的有关规定发展约束性协同技术标准,制定非约束性技术标准供各国监管者自行决定是否采纳,确保欧盟共同的监管文化和一致性监管操作,收集微观审慎监管信息,协助解决成员国之间由于监管分歧而出现的问题,但不能干涉各国的财政权力。

在各国层面上,日常对金融机构的监管责任则由各国监管当局承担。

在相互配合的层面上,为了加强欧盟监管机构之间的合作、监管方法的一致性以及对金融混业经营的有效监管,欧盟将在欧盟系统风险委员会中成立指导委员会（SteeringCommittee,建立与三个新的监管当局的信息交流与监管合作机制。

目前新的监管当局与各国监管当局之间的具体权责划分尚未最后确定。

（三降低金融监管的顺周期性

和其他国家一样,欧盟认为欧洲金融监管标准和手段在某种程度上支持了金融机构的顺周期行为。

欧洲中央银行认为目前许多对银行风险的监管手段,如资本金要求、会计标准等,是导致金融机构顺周期行为的重要因素。

因此,在2009年7月7日的欧盟经济与金融会议上,各国就如何减少金融监管的顺周期性达成了共识。

其主要内容除了强调欧洲系统风险委员会的重要作用以外,还认为缺乏反周期缓冲措施和僵化的会计制度是放大危机作用的重要因素。

结合G20成员国、金融稳定委员会以及巴塞尔委员会等国际组织关于降低顺周期性的共识,欧盟正在酝酿引入前瞻性会计标准,发展坏账准备动态模型,并在景气时期从贷款利润中提取预期损失准备;建立逆周期资本缓冲,在萧条时期银行可以使用在景气时期积累下的资本缓冲度过危机;推动对公允价值会计准则的修改,克服当前会计制度下对资产价格的不确定性、银行的经营模式以及市场实际流动性等问题考虑不足的缺陷;敦促各成员国

贯彻欧盟委员会关于金融机构报酬激励机制的建议，通过加强业绩与报酬相联系、综合考虑长期与短期业绩评价等方式防止激励制度的短期行为，从而消除薪酬制度在推动顺周期性方面的影响。

（四）全面加强以银行为主的金融机构风险管理欧盟认为银行体系在此次金融危机中应当承担主要责任，认为金融业应当遵循实体经济发展规律，而非脱离实际地自我膨胀。

危机之后欧盟开始致力于加强金融机构风险管理方面的改革。

主要体现在：

第一，欧盟委员会提出修改《资本金要求指令》的提案，强化对银行的风险约束。

为了配合欧盟理事会关于加强金融监管的规划，加强金融体系风险，降低风险暴露，保护存款者利益以及提高对跨国银行的监管水平，欧盟委员会先后在2008年10月和2009年7月两次向欧盟理事会和欧洲议会提交了关于修改《资本金要求指令》的提案，主要涉及以下内容：

关于银行的交易账户，要求银行增加在不同时期在险价值的额外资本缓冲，增强违约风险管理，制定交易账户下证券化头寸的风险加权要求；关于银行证券化业务，提高银行对诸如交易账户中资产证券化风险敞口的信息披露，以帮助投资者了解银行风险程度；对于再证券化业务，提出更高的资本金要求，对银行从事复杂的再证券化投资业务加以一定的限制；关于金融机构的薪酬政策的规定，赋予各国监管机构审查银行薪酬政策的权力，并对不符合新的资本金要求的薪酬政策给予处罚。

第二，欧盟银行监管委员会（CEBS）向欧盟委员会提出了关于流动性风险管理的30项原则性建议。

其中前18条是关于欧盟信贷和投资机构在流动性正常和出现流动性紧张的情况下如何确保充分的流动性管理，后12条是关于流动性风险监管的相关建议。

第三，欧盟委员会还通过了关于加强信用评级公司权威性和监管的提案。

该提案对该类公司在业务范围、治理结构、评级方法、透明度等方面采取比国际证监会组织（IOSCO）原则更为严格的监管。

信用评级机构在新的规则下需要做到：

不允许提供咨询服务，在没有充分信息的支持下，不允许对金融产品进行评级，必须披露赖以评级的模型、方法和基本假设，必须详细区分复杂产品的评级，定期发布年度透明性报告，建立内部机制审查评级质量，董事会有至少两名任期不超过5年的独立董事。

第四，为了增强对冲基金和私人股权基金透明度的监管，欧盟委员会通过了关于包括对冲基金和私人股权基金在内的投资基金管理人的欧盟监管框架指令的相关提案。

具体包括：

鉴于现有经营模式存在立法差异，欧盟将针对投资额超过1亿欧元的投资基金建立全面监管方面以保证不会再有投资基金规避监管的现象出现；对投资价值链上的所有主要风险来源进行监管；促进投资基金管理人对于监管者、投资者以及股东的透明度；要求投资基金建立适当的治理标准和稳健体系以促进风险管理、流动性和减少利益冲突；在统一的监管标准下允许投资基金管理人对专业投资者销售基金；在3年过渡期基础上方可进入欧洲市场的第三方国家；等等。

（五）加强欧盟成员国之间应对危机的金融监管合作此次危机使欧盟更加深刻地认识到欧盟国家金融稳定合作机制的缺乏严重影响危机救助的效率与效果。

在危机发生之后，欧盟理事会于2007年10月年通过了跨国金融危机管理的九项原则，随后在2008年6月，欧盟各成员国的监管当局、中央银行以及财政部联合签订了关于危机管理和处置合作备忘录，其中就强调了成员国之间的金融监管合作，主要包括：

第一，关于公共资源的分配原则。

在动用财政资金等公共资源的情况下，在平等和平衡6

的基础上，按照金融危机对各国经济冲击的程度以及母国和东道国的监管权力的分配来决定相应的公共资源支出的分配。

第二，考虑成立跨国稳定小组（Cross-BorderStabilityGroup，简称CBSG），建立跨国合作机制。

跨国稳定小组的主要任务之一是各国金融监管当局的监管合作及对系统性风险的统一认识。

这些关于金融监管合作的安排有利于促进欧盟国家关于金融危机的统一理解和行动，提高成员国共同应对危机的效率和能力。

五、英国金融改革方案的主要内容危机发生后,英国金融监管体系的调整力度相对较小,原因之一是英国的金融监管改革步伐一直快于美国和欧盟。

2000年6月,英国通过2000年金融服务和市场法,完成了金融监管从分业监管向跨业监管的转变。

根据该法成立的金融服务局（FAS被称为世界上最有权力的综合性金融监管机构,英国也因而成为国际金融监管改革的模范。

但是,英国的监管体系仍然没能防止危机的冲击。

2007年,英国五大抵押借贷机构之一的北岩银行受到美国次级房贷的拖累发生挤兑,濒临破产。

为维护金融稳定,2009年7月8日,英国发布改革金融市场白皮书,提出了一系列改革方案。

一是保持英国央行、金融服务监管和财政部组成的英式金融监管三驾马车模式不改,将加大英国金融服务监管制定金融监管规则的权力,同时提出成立金融稳定委员会,以在出现重大风险时协调三方采取干预行动;二是规定英国政府有权在存款机构出现严重危害金融稳定的风险时对其进行国有化;三是提出四项措施,即加强市场纪律、加强监管、金融机构提前制定应对倒闭风险预案及改善证券化产品和金融衍生品市场架构,防控大型金融机构出现风险;四是提出谁犯错谁买单原则,以保护纳税人利益,解决金融体系风险的成本来源问题,同时表示要完善2001年推出的金融服务补偿计划（FSCS,进行更充分的事前融资;五是保护消费者利益,确保竞争开放的市场;六是强调金融监管的国际合作。

3类别主要改革方案方案特征①监管主体集中美国《金融监管改革法》2010.7侧重①和②强化美联储职权：

·监管所有“一类金融控股公司”，涵盖银行、证券、保险等领域·监管投资银行及其控股公司欧盟《欧盟金融监管体系改革》2009.6侧重①和③·成立欧盟系统风险委员会（ESRB监控系统性风险·建立欧洲金融监管系统（ESFS）强化微观金融监管和协调机制·升级原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会为欧盟监管当局（ESA）·关于流动性风险管理的30项建议·加强对信用评级公司的监管·增强对冲基金和私人股权基金的监管英国《改革金融市场》2009.7侧重①和④设立两个金融机构，从两个层面来防范系统性风险：

·在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC）·新设金融稳定理事会（CFS）全面监控系统风险·加强消费者利益保护·明确监管当局处置危机银行的权限和程序。

包括私人部门并购、引入过桥银行、暂行国有化等方式·改善金融监管部门间的协调②监管内容增加·“消费者金融保护局”创立保护消费者权益·加强对金融衍生品和对冲基金的监管·强化证券市场监管，增加对信用评级机构管理等3