公共政策学讲义.docx

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公共政策学讲义

公共政策学讲义

课程名称：

公共政策学publicpolicy

课程性质：

专业必修

课程编号：

授课对象：

行政管理学系本科生

教学目标：

1．使学生了解和掌握公共政策的基本概念与理论框架。

2．了解公共政策制定的基本过程，认识政策过程的诸阶段、诸环节、诸因素之间的相互关系及其对政策结果的影响。

3．掌握公共政策分析的基本技术和操作要领。

4．了解西方公共政策学科的产生、发展及研究现状，

教学方法：

讲授为主，辅以案例分析、自由讨论

考评办法：

1、平时出勤和课堂表现：

20％

2、小论文：

20％

3、期末考试60％【闭卷考试】

学分与学时：

3学分，48学时

开课学期：

秋季

参考书目：

1．张国庆《现代公共政策导论》，北京大学出版社，2001年。

2．陈庆云《公共政策分析》，经济出版社，2001年。

3．朱崇实《公共政策》中国人民大学出版社，2002年。

陈振明《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年（第二版）。

4．张金马《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1996年。

5.S.S.那格尔《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社，1990年

6．邓恩：

《公共政策分析导论》，中译本，中国人民大学出版社，2002年。

7．《国际社会科学》中文版第四卷第二期（政策研究专刊）

8．帕顿和沙维奇：

《政策分析和规划的初步方法》，中译本，华夏出版社，2001

9．宁骚主编《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月

绪论

学时：

3

教学要求：

本章作为绪论，主要阐述公共政策的学科名称、研究对象、性质、与相关学科的关系，勾勒公共政策产生、发展轮廓，明确学习方法与意义。

教学要点：

1、公共政策学研究“范式”

          2、公共政策学的形成和发展

教学内容：

第一节 公共政策的研究“范式”

一、学科名称梳理

二、公共政策学科的研究对象

三、公共政策的学科性质

四、公共政策学科的理论体系

五、公共政策学科的划界

第二节 公共政策科学的形成和发展

一、西方公共政策科学的形成和发展

二、中国公共政策科学的形成和发展

第三节 学习政策科学的方法和意义

一、学习政策科学的方法

二、学习政策科学的意义

思考题：

1．如何认识政策科学的研究对象和学科性质？

2．分析政策科学与政治学、经济学之间的关系。

3．阅读《葛洲坝工程的决策内幕》（载《新华文摘》1993-2），谈谈学习政策科学的意义。

第一章   公共政策基本理论概述

学时：

3

教学要求：

本章通过介绍政策科学的基本理论，帮助学生了解公共政策的定义、特征、本质、功能和基本的分类方法，对中西方的政策科学产生、发展及研究现状有初步的认识。

教学要点：

公共政策的本质、功能、分类

教学内容：

第一节  公共政策概述

一、中外学者关于公共政策的定义

二、公共政策的本质

三、公共政策的分类

第二节  公共政策的功能

一、导向性功能

二、制约性功能

三、管理性功能

四、调控性功能

五、分配性功能

六、象征性功能

第三节  公共政策系统的构成

一、政策主体

二、政策客体

三、政策环境

四、政策系统运行环节

思考题：

1．公共政策的含义、基本特征和本质。

2．公共政策的主要作用。

第二章   公共政策制定

学时：

9

教学要求：

公共政策制定是政策过程的第一和首要阶段，是政策科学的首要主题。

本章通过对政策制定过程的讲述，使学生了解政策制定中的政策问题确认、政策议程、政策规划、政策合法化与政策法律化等基本内容。

教学要点：

政策问题确认、政策议程、政策规划、政策的合法化。

教学内容：

第一节  公共政策问题的确认

一、公共政策问题

二、公共政策问题的构成条件

三、公共政策问题的确认

第二节  公共政策议程

一、公共政策议程的含义和类型

二、公共政策议程建立的条件与途径

三、确定公共政策议程的策略

四、建立政策议程的模型

第三节  方案规划

一、方案规划的含义、

二、方案规划的基本特征

三、方案规划的指导原则

四、方案规划的程序

第四节  公共政策合法化与公共政策法律化

一、公共政策的合法化

二、公共政策法律化

三、公共政策的合法化与公共政策的法律化之间的关系

第五节中国公共政策制定的特点与经验

一、特点

二、原则性要求

三、政策制定的公众参与和群众路线

思考题：

运用公共政策制定的有关理论分析我国的人口政策和社会保障政策。

第三章  公共政策执行

学时：

6

教学要求：

公共政策执行是把政策目标转化为现实的唯一途径，政策执行的有效与否事关公共政策活动的效率和成败。

本章通过介绍公共政策执行过程的相关理论，使学生了解公共政策执行活动的规律，正确认识影响政策执行的各种有利和不利条件，把握政策执行的科学程序。

教学要点：

公共政策执行的特点、原则、手段、影响因素

教学内容：

第一节  公共政策执行概述

一、公共政策执行的含义

二、公共政策执行的特点

三、公共政策执行原则

四、公共政策执行的作用

第二节  公共政策执行过程与手段

一、公共政策执行的过程

二、公共政策执行的手段

第三节  公共政策执行的影响因素

一、认识公共政策执行影响因素的意义

二、公共政策执行的主要影响因素

三、公共政策执行的若干理论模式

第四节“上有政策，下有对策”现象剖析

一、“上有政策，下有对策”现象的主要表现

二、“上有政策，下有对策”现象的成因

三、“上有政策，下有对策”现象的危害

四、对“上有政策，下有对策”现象的治理

思考题：

1．什么是公共政策执行？

它在公共政策过程中有哪些作用？

2．公共政策执行包含哪些基本的功能活动环节？

3．如何理解公共政策执行中原则性与灵活性的统一原则？

4．简述影响公共政策有效执行的基本因素。

第四章  公共政策评估与监控

学时:

6

教学要求：

公共政策评估和监控是政策过程的重要环节，也是促进政策科学化的重要途径。

本章主要介绍政策评估的含义、类型、意义，探讨政策评估的标准、过程、步骤，并对政策监控的基本理论和现状进行分析。

教学要点:

公共政策评估的标准、方法；中外政策监控现状比较

教学内容

第一节 公共政策评估概述

一、公共政策评估概念

二、公共政策评估类型

三、公共政策评估意义

第二节 公共政策评估的标准与过程

一、公共政策评估的效果与标准

二、公共政策评估的过程与步骤

三、公共政策评估的方法

第三节 我国公共政策评估的现状

一、政策评估面临的困难

二、我国政策评估的现状

三、关于我国政策评估事业的若干思考

第四节 公共政策监控

一、公共政策监控的含义、分类与作用

二、公共政策监督

三、公共政策控制

四、公共政策调整

五、中外公共政策监控机制比较研究

思考题：

1．公共政策评估的内涵、标准和作用。

2．公共政策评估的基本方法

3．公共政策监控的含义和基本功能。

4.公共政策控制的方法。

第五章  公共政策终结与政策周期

学时:

6

教学要求：

通过本章的学习，掌握公共政策去向的三种可能性：

持续、调整或终结；熟悉公共政策周期，并了解公共政策周期研究的重大意义。

教学要点：

公共政策终结的依据、方式、障碍及策略，政策周期。

教学内容：

第一节  公共政策终结的含义和作用

一、公共政策终结的含义

二、公共政策终结的作用

第二节  公共政策终结的原因、类型和方式

一、公共政策终结的原因

二、公共政策终结的类型

三、公共政策终结的方式

第三节  公共政策终结的障碍和策略

一、公共政策终结的障碍

二、公共政策终结的策略

第四节  公共政策周期

一、政策周期的内涵

二、研究政策周期的意义

三、政策周期和经济发展周期

四、我国的政策周期及特点

思考题：

1．举例说明我国加入WTO后某些政策终结的情况。

2．从政策终结的角度分析20世纪70年代中美关系的变化。

3．公共政策周期的内涵与研究意义。

第六章公共政策分析及其历史沿革

学时:

3

教学要求：

本章主要介绍公共政策分析的基本理论及学术界的主要观点。

教学要点：

麦考尔-韦伯、沃尔夫、邓恩公共政策分析模式。

教学内容：

第一节  公共政策分析的基本框架

一、公共政策分析的概念

二、公共政策分析的意义

三、公共政策分析模式

第二节  公共政策分析要素与过程

一、公共政策分析要素

二、公共政策分析过程

三、公共政策分析人员

第三节  公共政策分析的基本理论和原则

一、公共政策分析的基本理论

二、公共政策分析的基本原则

第四节  公共政策分析的历史沿革

一、公共政策分析产生的历史背景

二、美国对“后工业社会”公共政策分析的主要派别与观点

思考题：

1．公共政策分析的含义与意义。

2．简述麦考尔-韦伯、沃尔夫、邓恩公共政策分析模式。

3．简述公共政策分析过程。

第七章公共政策分析的基本原理与方法

学时:

3

教学要求：

本章主要是向学生介绍公共政策分析的基本原理与方法。

教学要点：

系统方法、模型方法、定性方法、定量方法

教学内容：

第一节公共政策分析的基本原理

一、公共政策分析的实证原理

二、公共政策分析的价值原理

三、公共政策分析的规范原理

四、公共政策分析的可行性原理

五、公共政策分析的优化原理

第二节公共政策分析方法

一、公共政策分析的模型方法

二、公共政策分析的定性方法

三、公共政策分析的定量方法

四、系统分析方法

思考题：

1．比较定性分析和定量分析方法。

2．系统分析的基本内容和作用。

3．创造性思维方法有哪些？

举例说明德尔菲法在我国政策实践中的应用。

第八章社会保障政策；第九章人口政策；第十章科技政策；第十一章可持续发展政策大约10个学时具体讲述这几个比较重要的政策。

第十二公共政策科学的最新进展

学时:

3

教学要求：

作为《公共政策》的最后一章，主要是向学生介绍学术界的最新研究动态，有代表性的新观点。

教学内容：

根据政策科学发展的动向制定具体教学内容

小论文：

1.公共政策与私人政策之辨析

2.论现代公共政策的功能与特点

3.论公共政策执行的障碍与对策

4.我国政策终结的现状、困难及对策

5.公共政策失败的原因及对策分析

6.“上有政策，下有对策”现象剖析[表现、成因及其治理]

7.我国公共政策评估的方式分析

8.公共政策的信息约束问题分析。

9.公共政策周期的内涵与研究意义。

10.运用公共政策制定的有关理论分析我国的人口政策和社会保障政策。

第三章  公共政策执行

学时：

6

教学要求：

公共政策执行是把政策目标转化为现实的唯一途径，政策执行的有效与否事关公共政策活动的效率和成败。

本章通过介绍公共政策执行过程的相关理论，使学生了解公共政策执行活动的规律，正确认识影响政策执行的各种有利和不利条件，把握政策执行的科学程序。

教学要点：

公共政策执行的特点、原则、手段、影响因素

教学内容：

第一节  公共政策执行概述

一、公共政策执行的含义

二、公共政策执行的作用

第二节  公共政策执行过程与手段

一、公共政策执行的过程

二、公共政策执行的手段

第三节  公共政策执行的影响因素

一、认识公共政策执行影响因素的意义

二、公共政策执行的主要影响因素

三、公共政策执行的若干理论模式

第四节“上有政策，下有对策”现象剖析

一、“上有政策，下有对策”现象的主要表现

二、“上有政策，下有对策”现象的成因

三、“上有政策，下有对策”现象的危害

四、对“上有政策，下有对策”现象的治理

思考题：

1．什么是公共政策执行？

它在公共政策过程中有哪些作用？

2．公共政策执行包含哪些基本的功能活动环节？

3．如何理解公共政策执行中原则性与灵活性的统一原则？

4．简述影响公共政策有效执行的基本因素。

第一节  公共政策执行概述

一、公共政策执行的含义p260

公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织结构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施，协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

二、公共政策执行的作用P150

1.公共政策执行是制定政策的目的和归宿。

2.公共政策执行决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围。

3.检验政策正确与否的唯一标准.

一项政策的正确与否最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。

4.政策过程的中介环节

一方面，任何政策不可能一经过制定就完美无缺，它需要在执行的过程中得到不断修正、充实和完善。

政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。

另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。

第二节  公共政策执行过程与手段

一、公共政策执行的过程p262

1.政策宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。

政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。

要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。

政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。

执行者只有在对政策的意图和政策实验的具体措施有一个明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。

政策对象只有知晓了政策，才能了解政策；只有了解政策，才能自觉地接受和服从政策。

因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标、宣传实施政策的具体方法和步骤。

2.政策分解

政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。

没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。

一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。

要使政策执行顺利，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。

制定计划应该遵循下列原则：

一是客观性原则。

编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进；既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；有关人力、财力、物力等条件，必须精确具体，切不可含糊笼统。

二是适应性原则。

编制的计划要有适应环境变化的弹性机智，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。

三是全面性原则。

编制计划要统筹方方面面、理顺各种关系，切记顾此失彼。

计划应前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。

四是一致性原则。

要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。

3.物质准备

物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。

物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。

4.组织准备

组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况直接决定着政策目标的实现程度。

首先，确定执行机构。

其次，选人用人。

再次，制定必要的管理法规制度。

（1）目标责任制。

它围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到什么地步和遇到问题怎么办等。

落实目标责任制，有利于政策目标的实现。

（2）检查监督制度。

检查监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制度得以落实的保障机制。

（3）奖励惩罚制度。

目标责任制，检查监督制度和奖励惩罚制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。

5.政策实验

政策实验是政策实施过程中的重要步骤。

政策实验既可以验证政策，如发现偏差，即使反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。

那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约、难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策实验、结果难以预料、后果影响深远的政策，都必须经过政策实验。

政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括

（1）选择实验对象。

选择实验对象或者“试点”，要根据政策方案的要求进行。

试点必须在全局情况中具有典型条件，这些典型条件应具有普遍性，所以试点也称为典型实验。

（2）设计实验方案。

用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。

对于范围广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科学结论。

在某些情况下，试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性。

（3）总结实验结果。

分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。

一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果的所有原因，进行全面系统的考察和分析。

分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根本的次要的原因；哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。

同样是成功的结果，通常可以证明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。

同样是失败的结果，可能是由于政策方案本身的错误所致，也可能是实验过程中的人为差错而引起的。

二是对成功经验要进行理性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义，在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。

三是要重视失败的经验。

要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。

成功的经验能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。

只有将两者结合起来，才能知道必须怎样做。

6.全面实施

7.协调与监控

二、公共政策执行的手段

1.行政手段

行政手段是依靠行政组织的权威，采取命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。

行政手段有着显著的特点：

第一，权威性；第二，强制性。

第三，对象的有限性和时效性。

行政命令是法律的饿具体化、细目化，它弥补了法律的不足。

2.法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

3.经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。

经济手段运用价格、工资、利润、信息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。

特征：

第一，间接性；第二，有偿性。

第三，关联性。

4.思想诱导手段（移民搬迁，房屋拆迁）

思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

常用的思想诱导手段有：

制造舆论——在政策形成之时就大力宣传，使政策的内容深入人心；说服教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，做到以理服人，而不是以强服人，以大话压人；协商对话——在政策执行出现困难的情况下，决策者和执行者应就政策深层次问题进行商谈，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中做出适当调整；奖功罚过——通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。

第三节  公共政策执行的影响因素

一、认识公共政策执行影响因素的意义

认识公共政策执行的影响因素，有助于在实际的政策执行过程中排除干扰，消除不利因素，保证政策得到有效执行。

二、公共政策执行的主要影响因素

1.政策问题的特性

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量，都影响到政策的有效执行。

政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。

越复杂的问题，执行的难度越大。

政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也越大。

政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。

政策问题所涉及的目标团体的人数的多少，也影响着政策执行的效果。

一般说来，政策越明确，涉及的人数越少，政策执行就越容易，越有效，反之，政策执行就越困难，越无效。

政策问题需要目标团体行为调试量的大小，也影响着政策执行的效果。

为了实现政策目标，目标团体行为所须调试量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利于政策的有效执行。

2.政策本身的因素

a政策的正确性。

政策问题的正确性是政策有效执行的根本前提。

b政策的具体明确性。

c政策资源的充足性。

3.政策以外的因素

a目标团体对政策执行的影响。

b执行人员的素质和工作态度。

c执行机构组织间的沟通与协调。

d政策环境。

一是自然环境

二是社会环境：

社会经济状况；制度或体制条件；政治文化；国际环境

三、公共政策执行的若干理论模式

1.过程模式

目标群体

政策制定过程

执行机构

政策

理想化的政策

紧张

环境因素

处理

反馈建制

图3.1：

斯密斯的政策执行过程模式

2.互动理论模式

相互调试部分

政策执行者

环境因素

政策

受影响者

调试政策

反馈

图3.2：

政策执行相互调试过程

3.博弈模式

博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参与者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。

美国公共政策学者尤金.巴得克是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。

他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：

（1）.政策执行人员，即竞赛者；

（2）.利害关系；

（3）.策略与技术；

（4）.竞赛的资源；

（5）.竞赛规范，即取胜的条件；

（6）.公平竞赛的规则，即不得作弊；

（7）.竞赛者之间信息沟通的状况；

（8）.所得结果的不稳定程度。

尤金.巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参与者的“战略选择”

4.循环模式

拟订纲领分配资源

执行原则

1.合法性原则

2.合理原则

3.共识原则

监督过程

环境条件

环境条件

1.目标显著性2.程序复杂性3可利用资源的性质与层次.

图3.3：

政策执行循环理论模式

5.系统模式

6.综合模式以及我国实际情况下的政策执行过程及其构成因素

政策问题的特性

1.政策问题的性质

2.目标团体行为的

多样性

3.目标团体的人数

4.目标团体行为需要

调适量

政策本身的因素

1.政策的正确性

2.政策的具体明确性

3.政策资源的充足性

4.政策上安排执行机关与人员

政策以外的因素

1.目标团体的服从

2.执行人员的素质与工作态度

3.执行机关的特性

4.机关组织间的沟通

5.政策监督

6.政策环境

政策执行

图3.4：

政策执行过程及其构成因素

第四节“上有政策，下有对策”现象剖析

一、“上有政策，下有对策”现象的主要表现P275

（1）“你有政策，我有对策”-——替换性执行。

当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面上一致，实际却相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻落实。

（2