对我国金融业经营模式及监管体制的法律思考.docx

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对我国金融业经营模式及监管体制的法律思考

对我国金融业经营模式及监管体制的法律思考

内容摘要：

混业经营成为国际性的趋势，金融监管体制各国不一。

目前我国采取分业经营分业监管的模式，但混业经营已客观存在，三会一行的监管体制又存在诸多问题。

本文将着重分析随着金融开放的进一步加快，国际、国内金融混业的经营现实与趋势对我国金融监管体制的挑战及应对策略。

结合我国的实际情况，建议渐进式地完成向混业经营的过渡，适应经济一体化的要求和金融创新的需求，同时完善相应的立法和金融监管体制。

关键词：

混业经营分业经营金融监管

LegalIssuesoftheOperationalModesandRegulatorySystemintheFinanceIndustryinChina

Abstract：

Mixedoperationhasbecomeatrendinternationallyandthefinancialregulatorysystemstendtovaryindifferentcountries.Atpresent,Chinahasadoptedthemodesofdividedoperationanddividedsupervisionbutwiththeexistenceofmixedoperation.Infact,therearemanyproblemsinourregulatorysystemwhichisknownas“threedepartmentssupervisingthebanks”.Withthefurtheropening-upoffinance,thefinancialregulatorysystemsinChinahasfacedthechallengesbroughtbytherealityandthetrendsoffinancialmixedoperationbothathomeandabroad.Thisarticlefocusesonanalyzingthetheaboveissuesandthecorrespondingstrategies.InviewofactualcircumstancesinChina,itsuggeststhatmixedoperationcanonlybeachievedgradually,conformingtotherequirementsofeconomicintegrationandinnovationinthefieldoffinance.It’salsoarguedthattherelevantlegislationandfinancialregulatorysystemneedtobeimproved.

Keywords：

MixedoperationDividedoperationFinancesupervision

我国加入WTO后,金融业面临着全面对外开放、竞争日趋加剧的局面，在外压和内力的作用下正面临着选择分业或混业的重新选择。

金融分业、混业既涉及经营层面又涉及监管层面。

就经营层面而言，即金融分业经营与金融混业经营问题，是金融业经营模式的内核；就监管层面而言，即分业监管与统一监管的问题，涉及金融监管体制的选择。

结合中国的现实情况，就我国金融业的模式选择与法律建构提出拙见。

一、对我国金融业制度的回顾与反思

（一）我国金融业制度的沿革

我国金融业曾经进入过混业经营，再到分业经营，目前总体上还是分业经营。

事实上，在20世纪90年代初期实行的是“混业经营”制度，大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股的证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务。

改革开放以来，由于缺乏自律约束和监管能力不足，混业经营加速了风险的积聚，催化了证券市场、房地产市场“泡沫”的生成。

因此，国务院于1993年决定进行金融体制改革，对金融业进行治理整顿并提出了分业经营的管理思路。

至2003年4月28日银监会成立，我国形成了“一行三会”的金融监管新格局，分业经营、分业监管的管理体制进一步确立。

（二）对金融业制度的反思

第一，现状。

随着我国金融结构的逐步调整和资本市场的不断深化，近年来管理层逐步推出一系列以市场深化和放松管制为基调的改革措施，其中一些措施已突破了有关严格分业经营的限制，原来的一些政策禁区逐渐被打破。

目前，我国银行与证券之间的业务合作，已初具规模，银行已参与了证券经纪、结算、基金、托管、开放式基金（发行和设立）等多项业务。

实践中出现了在集团控股下分设银行、证券、保险机构这一具有萌芽态势的混业经营模式，如中信、光大、招商、平安等集团公司实际上已经开始控股证券、银行、保险等机构。

这些政策上的重大突破都预示着我国金融体制系统化市场变革即将到来，中国金融业混业经营的时代离我们已不再遥远。

第二，存在问题。

①分业经营进一步加大金融风险。

商业银行由于只能在狭小的存贷款领域、主要面对国有企业从事基本的存、贷款业务活动，由于国有企业普遍效益低下，致使商业银行不良资产比率持续上升、存差过大、资金浪费、业务收入无法抵补业务支出、出现大面积亏损。

保险公司只能将钱存入银行或购买国债，保费资金无法用活。

许多保险公司的利息收入无法满足其理赔和业务支出的需要，有些甚至出现亏损。

证券类金融机构在分业管理和缺少必要的融资渠道和融资手段的情况下，在股市低迷时，许多证券营业部入不敷出；行情高涨时，一些证券公司又常常违规挪用客户保证金以提高其自营业务能力。

分业经营已造成各类金融机构事实上“分割经营、孤立经营”的局面，不利于我国金融业的健康发展。

②分业经营阻碍了金融业的发展。

“分业经营，分业管理”政策却成为我国金融业发展的严重障碍。

现在只能在分业经营的有关规定和要求下，做一些相关行业互相之间的服务，一些新的金融产品会由于受到分业的限制而无法推出。

③金融立法存在明显的缺陷。

首先，立法与现实脱节；其次，在三法并存格局中，有关监管的法律规定只占很少的部分，条文简单抽象、缺乏可操作性和相互的协调性。

④分业监管体系不完备。

三大金融监管机构在分业监管中，机构之间出现监管的真空地带、摩擦而且缺乏协调，监管成本过高。

从目前分业监管体制实际运行的效果看，存在诸多缺陷，如多元化监管主体缺乏必要的信息交流与合作、证券业和保险业的监管资源（包括人力、物力和技术）与行业发展不匹配、金融监管缺乏完善的实务操作系统等。

二、金融业的抉择：

混业还是分业

（一）混业经营是世界金融市场发展的主流

金融创新改变了传统的金融运作模式，银行与非银行金融机构之间的业务界限愈来愈模糊不清，金融机构业务交叉呈现综合化、国际化的新趋势。

特别是20世纪90年代以来日益高涨的金融业购并浪潮呈现出新的特点，金融购并不再是简单的同业合并，而是银行、保险、证券、信托等跨行业的强强联合、优势互补的购并，加快了金融业向混业经营迈进的步伐①。

美国对最终确立金融业的混业经营还是相对滞后的，英国、日本对金融业回归到混业经营都先于美国，德国则一直实行混业经营②。

（二）混业趋势对我国金融业的挑战

1、入世后，金融开放政策和QFII的实施将使我国金融机构直面跨国金融集团激烈竞争。

在中国建立和完善“分业经营、分业监管”的金融体制过程中，2001年中国加入WTO正在深刻地改变中国金融业的格局。

按照中国政府的承诺，2007年以后中国金融市场将全面对外资开放。

大批的外资银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资的面孔出现在我们面前，而且这些公司大多是全能型企业，业务领域涉及银行、保险、证券及信托投资等多方面。

它们将会抓住进军中国金融市场的机会，努力拓展业务领域，抢占市场份额。

2、各类金融机构的业务划分日益模糊，现行监管体制无法有效发挥作用。

国内金融机构的金融创新和事实混业经营，突出表现为银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，使现行监管体制所隐含的问题日益突出。

首先，银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性，削弱了分业监管的基础；其次，尽管我国实行分业经营的模式，但是部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来，形成了事实上的混业经营③，此外，四大银行也加紧了构建金融控股公司的步伐④；再者，现行分业监管过程中，大多采取机构监管，实行业务审批制方式进行管理。

（三）对分业经营与混业经营的利弊分析

对金融业实行严格的分业经营、分业管理将促使各类金融机构的业务更加专业化，便于内部管理又有利于外部监管，可以从总体上提高金融机构的运营质量，降低系统性金融风险。

但是把所有的鸡蛋放在一个篮子里的风险是不容忽视的。

混业经营则通过多样化、综合化的业务经营，可以节约交易成本、分散金融风险、获得协同优势；可以促成银行、证券和保险业以及其它的金融服务业形成合力，为客户提供全方位的金融服务，在更大程度上容纳金融创新、满足金融需求；有利于金融机构的运作和不良资产的盘活，增强盈利能力；有助于产生银行、证券、保险、信托等业务之间的相互合作效应。

当然，混业经营同时也会加大金融风险，产生金融危机的隐患较大。

混业、分业经营只是形式问题，不论采取哪一种经营模式，关键还是在于经营者的素质，监管体系的完善以及如何化解金融风险。

分业经营、混业经营不断游离的起因在于企业购并浪潮和金融创新；由于规模不断扩大的需要和优势互补的需求以及人员、资源的充分利用。

本质上看，金融结构混业－分业－混业的变化是多种利益博弈下的制度变迁的结果，市场结构、监控资源积累状况、人文因素等都影响制度结构安排和变迁路径。

而混业经营已然成为国际金融业的发展趋势⑤。

（四）我国金融业采混业经营模式是大势所趋

改革开发后我国曾出现过的混业经营是计划经济的产物，但现在市场经济的需求让我们不得不正视混业和分业的选择。

一方面，随着我国成功加入世贸组织，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。

另一方面，尽管混业经营还存在着一些法律上的障碍，但不同金融部门间的业务合作和交叉、金融控股集团的发展等已经初露端倪，不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。

各种形式的“混业”已对我国目前的分业经营体制构成挑战，如果不顺应分业经营向混业经营模式转变的趋势，中国金融业服务质量、竞争力很难提高。

随着QFII的实施以及金融业开放的推进，在境外跨国金融集团混业经营的压力下，境内金融机构迫切要求允许开展混业经营，这种压力现在已经显现出来，现行的监管体制也越来越被动。

三、混业趋势下我国金融业经营模式和监管制度的对策分析

混业并非无序的混乱，有其内在的规律。

实现金融混业经营需要的一个最基本的条件是金融监管能力较强，有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。

而目前我国国有商业银行改革还没有完成，商业银行的内控制度还不完善，自我约束能力较差；我国金融分业监管体制才建立不久，法律法规不够健全，金融监管体系不完备，混业经营所需要的优秀的复合型监管人才十分缺乏。

现就混业趋势下我国金融业经营模式和监管制度的健全提出几点建议。

（一）经营模式

在外资金融机构全面进入我国市场，广泛开展各项金融业务之前，塑造能够在国内市场上与国际金融集团抗衡的市场主体是迎接挑战的必然选择。

从现行立法分析，在现在的监管体制基本不变的情况下，银行持股公司制是目前我国商业银行参与证券业务的可行模式，这种形式比较适合我国的金融监管体制现状和金融发展水平。

从形式上来看，金融控股公司推进金融业综合经营有以下好处：

一是集团控股保证了不动金融部门的协同优势，各子公司仍然是分业经营；二是集团内部的法人分业规避了不同金融部门的风险相互传染，适应了分业监管的现行体制；三是集团层面上充分发挥资源配置、风险管理以及在客户信息资源共享等往来的综合经营优势，便于推进金融创新。

只能从事银行、证券、保险中的某一领域的国内金融机构可以仿效国际金融界发展主流，发展金融控股公司，实现混业经营，以增强自身竞争力，但应当重视金融控股公司的布点和综合利用。

（二）修订相关立法，为混业经营加强制度基础

目前我国金融监管的政策法律不健全不完善，应该先集中清理各类金融法律法规，协调它们之间的不一致，修改冲突的地方，为金融法制的统一做准备。

还可以从统一监管立法着手，制订一部适用于各监管机构和监管对象的法律，确定各监管机构都要遵守的制度，以加强彼此之间的协调⑥。

相关法律的制定应当具有前瞻性，顺应市场经济和金融创新的需求，体现我国金融体系的发展趋势。

鉴于金融混业经营以及金融机构的业务多元化是一个必然的趋势，加入世贸之后外资金融机构的进入会加速这一进程，中国的金融控股公司热潮在缺乏监管法规的背景下兴起，必然蕴涵相当大的金融风险。

目前，三家监管机构都有严格的监管分工，因此必须有机构对这些交叉性的金融机构和金融产品进行监管，才能在当前有效地监控金融风险。

此外，针对金融机构多元化、入世后的金融开放新形势、以及金融市场规模的不断扩大带来的影响，立法重点应当从化解金融风险为主转向促进金融发展为主；考虑到加入世贸之后的客观要求，银行立法也应当注重为中资和外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调市场约束在金融监管中的作用。

在当前中国金融市场剧烈变化的条件下，具有前瞻性的立法理念有利于金融体系的稳定和发展⑦。

现行法律关于银行、证券、保险、信托分业经营、分业监管的规定，已难以适应实际需要，在修改过程中必须给金融机构混业经营预留法律空间。

建议在修订相关法律时开一个口子，对既成事实提供法律依据，也为以后的金融改革和创新留下一定的空间⑧。

（三）对我国金融监管体制的对策分析

随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。

这就要求金融监管体系更加灵活、综合、统一，以提高金融监管的有效性。

我国现行的分业监管体制存在诸多问题，在混业经营下，三会的存废和改革、职能如何划分、空白和交叉如何解决，监管机构之间的制衡都值得探讨。

1、建立牵头监管模式，加强金融机构间协调，实现信息共享。

根据我国的具体国情和金融发展阶段，由于全球化和混业的广度与深度不够，短期内我国实行统一监管缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础⑨。

三会仍有保留的必要，当前提高金融监管效率的关键在于做好分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。

做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际，急于从分业监管向统一监管过渡。

2、建立三大金融监管机构的联席会议制度。

从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，而非因职责分工形成对金融子市场的割裂。

目前，三家监管机构分别监管银行、证券和保险市场，随着金融市场的不断发展，三者之间的互相作用、互相依赖程度会不断提高，需要各监管机构的相互配合。

笔者认为，在三家机构分工监管的基础上，由央行来监督整个金融市场的协调发展以及不同子市场之间的协调。

可以通过联席会议制度，定期、不定期地就一些重大问题进行协商，实现信息共享，以减少服务及监管的真空地带。

还有必要建立综合大型的数据库，由各监管机构提供监管中获得的数据和信息，该数据库可由牵头机构负责维护和向有需要的监管机构提供数据，从而减少业务交叉和重复、降低监管成本⑩。

3、积极转变金融监管主体的监管理念，努力提升监管水平。

首先金融监管理念要实现转变，包括合规监管向风险监管转变、“一次性”监管向持续性监管转变、业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变、定性监管为主向定性监管与定量监管相结合转变等。

其次在我国扩大对外开放的同时，要努力提高监管水平。

借鉴国际先进监管经验和巴塞尔银行监管委员会《新资本协议》的原则，跟上国际金融业务和监管技术的发展；提高以风险为本的持续性审慎监管能力；规范监管工作，提高监管工作透明度和监管效率；建立国际监管组织的合作协议与机制，在信息共享和交流的基础上更好地实施监管。

4、在加强宏观监管的同时，建立和完善金融机构的自控机制。

相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，良好的内部控制能发挥较外部监管更为深刻持久的作用，成为有效金融监管的基础。

在目前我国监管当局监管力度有限、同业公会刚起步的情况下，内控制度的建立尤显重要。

监管机构应帮助金融机构提高对内控制度的重要性和必要性的认识，健全相互监督的机制，使内控不再流于形式。

四、小结

从我国金融运行和发展的现状来看，已经出现了对混业经营的客观需要，并已初步具备了实施金融混业经营的制度基础和基本条件。

为适应金融全球化的发展潮流，尽快实现由分业经营向混业经营的转变，是我国金融业未来发展的理性选择。

根据我国的现实国情，我国我国金融业宜采取从分业经营到混业经营的渐进性过渡。

在我国目前分业监管的体制下，混业经营的模式选择还是适宜采取金融控股公司的形式。

我国需要在现有进行条件的基础上，转变观念，鼓励金融创新，混业经营的立法和监管亦亟待健全和完善。

①参见郭德香，对中国金融业混业经营的法律思考，载于《河北法学》2003年第9期，第133-134页

②参见邵东亚著：

《金融业的分与合：

全球演进与中国实践》，北京大学出版社，2003年版

③如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这些不同类型的金融机构之间业务关联非常密切，事实上已经存在混业经营。

④1995年，中国建设银行和摩根士丹利合资成立中金公司。

中国银行在1998年用10亿美元在香港注册中银国际，从事投资银行业务；收购英国信诚保险公司，从事寿险业务。

中行的目标就是金融控股，最终实现混业经营。

⑤辛涛，金融混业对我国金融监管体制的挑战及对策分析，载于《华中科技大学学报（社会科学版）》2003年第2期，第86页

⑥张双勇，中国金融业混业经营的渐进式立法思考，载于《投资研究》2004年第4期，第6页

⑦施恬、魏巍贤，论混业经营趋势下我国金融法制的完善，载于《经济师》2004年第11期，第231页

⑧2003年12月通过的新《商业银行法》为商业银行从事信托、证券业务，向非银行金融机构和企业投资预留了空间，《证券法》修订草案也做出了相应调整。

⑩参见宣文俊，我国金融业混业经营的法律框架思考，载于《法学》2005年第1期，第39页