社区应急管理模式.docx
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社区应急管理模式
编号：
SM-ZD-32277
社区应急管理模式
Organizeenterprisesafetymanagementplanning,guidance,inspectionanddecision-making,ensurethesafetystatus,andunifytheoverallplanobjectives
编制：
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审核：
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时间：
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社区应急管理模式
简介：
该安全管理资料适用于安全管理工作中组织实施企业安全管理规划、指导、检查和决策等事项，保证生产中的人、物、环境因素处于最佳安全状态，从而使整体计划目标统一，行动协调，过程有条不紊。
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一、国外社区应急管理实践与借鉴
美国社区应急管理
在应急理念上，FEMA推广“防灾社区”建设，以社区为基本单位，促进政府、企业、非政府组织以及普通市民的通力合作，开展防灾减灾工作，减轻各类灾害带来的生命财产损失，缩短恢复重建的时间。
队伍建设方面，社区应急反应小组，强调CERT要以社区为基础，通过公共教育、培训和志愿者服务等内容，引导市民发挥主动性。
宣传教育方面，为了提高市民对突发事件的应对能力，培养公众的危机识，美国政府高度重视对市民的应急知识培训。
应急保障方面，有效配置和运行避难所，提供水以及食物等基础设施，社区居民仍然要提前准备应急物资。
澳大利亚社区应急管理
应急保障:
红十字会在多数地区开设了应急避难场所，帮助灾民顺利避难，鼓励志愿者参与到应急避难场所的管理工作之中
应急理念:
把社区看成是国家应急的基本力量。
将“以群众为主，群众、集体和国家力量相结合”作为减灾战略思想。
宣传教育:
通过各种宣传渠道，建立防灾教育基地、应急救援学校等，实施公共教育，同时，重视社区居民的防灾、救灾、自护、自救培训教育。
队伍建设:
以志愿者为主体的抗灾队伍是社区备灾建设的核心组成。
州应急服务中心是众多志愿者抗灾组织较为普遍的一种形式
日本应急管理
应急理念:
“自己的生命自己保护”、“自己的城市和社区自己保护”。
强调居民参与防灾活动，鼓励居民为防灾减灾工作做出自己的贡献。
明确规定市民在灾害发生时的职责以及必须采取的措施，要求市民自觉配合政府的应急管理工作。
宣传教育:
利用各种宣传时机开展宣传活动，此外，日本注重对中小学的教育及公众教育。
同时，通过媒体为公众提供各种灾害管理教育。
队伍建设:
各地社区成立了许多“灾害管理志愿者”组织，这些志愿者组织准备有物料和药品，经常进行抢修救灾演练。
除此之外，各地区还成立了许多群众自发组织的防灾贩灾组织。
应急保障:
建有地下应急供水池，简易厕所，设在学校的救灾物资储备仓库，设在社区的防灾储备仓库，在城市社区建设了很多避难所在学校操场、绿地、小区广场等指定场所建立了临时避难所，要求公立中小学的室内避难所提供储备食品和药品等应急物资。
国外社区应急管理对我国的启示:
第一，社区应急管理工作是一项系统工程，不仅包括应急理念的树立，更强调应急宣传和队伍的建设以及应急资源保障体系的完善。
在社区中，基层民众在应急管理中的作用尤为突出，只有依靠社区民众，才能实现准备充分，应对及时，恢复高效的社区治理体系。
第二，各国不仅有完善的应急法律体系，而且及时整理和修订法律，确保应急管理法律体系的实效性和可行性。
同时，通过应急法律的不断修订和完善，增强公众的应急管理意识，明确公众在应对突发公共事件中的责任和义务，培养公众的自救互救的责任心，提升公众对突发公共事件的应对能力。
第三，在加强公共沟通和提高国民公共安全教育方面，有很多先进的理念和模式值得借鉴，即:
将应急管理工作深入到社区层面，通过预案演练等形式，强化居民的责任意识和应急应对能力，同时，充分利用媒体和网站等动态机制弥补静态预案的不足;对灾害弱势群体、对农村、对落后地区，提倡灾害互助关爱精神。
第四，广泛动员社会力量，重视社区在应急管理中的基础性作用，同时，要完善各类基层防灾应急组织，加强应急物资储备，鼓励和发展志愿者活动。
政府要帮助提高社区的抗御灾害和灾后自我恢复的能力，考虑如何制订扶持政策，如何建立伙伴合作机制，如何提供宽松的志愿者活动平台。
二、我国社区应急管理存在的问题
1.社区应急管理存在行政化倾向
行政化倾向是指政府对于本属于社区内部自治的事务采用大包大揽的形式，从而在一定程度上导致了社区本身的自我管理、自我服务的功能空心化，与此同时也使社区自治组织身上显示出了较为浓厚的行政化色彩，因而形成了具有中国特色的行政性社区。
社区居委会是社区自治单位，其目的在于实现社区居民自治。
然而，在社区应急管理过程中，社区居民自发地组织起来以预防、应对公共突发事件的动力不足，思想上存在着单纯依赖政府救灾的倾向，社区日常安全活动以及安全事件则基本是由政府强制性安排与处理，社区居委会只能按照政府要求办理。
社区自身的自治功能没有得到相应发挥，居民的安全意识无法得到培养与提高，政府承担了过于繁重的应急管理任务。
社区应急管理存在行政化倾向的主要原因是受传统行政文化的影响，政府对于行政权力的垄断特点突出。
在社区应急管理过程中，政府发挥着主导作用。
社区体制改革更多使整个行政体制内权力重心下移，这种改革并没有减少政府在社区管理中过大权力和包揽过多公共事务，而是增加了街道的权力，把对社区自治组织的指导关系变成了事实上的领导关系。
政府超越了本来的职能、权限，包揽了过多应由非政府组织承担的职能。
2.社区居民应急意识淡薄
社区居民应急意识淡薄的原因:
一是社区居民依赖性强。
二是居民对公共安全认识不到位。
三是城市生活的流动性强。
四是社会转型期。
3.社区志愿者队伍实效性匮乏
社区应急志愿者存在的问题：
缺乏资金、社区应急志愿者缺乏应急相关的知识和技能、社区志愿者流失率高
成因分析：
缺乏保障机制
自身筹集资金和财务管理的能力有限，其经费主要来自于政府资助和社会捐赠。
应急志愿者参与抢险救灾，人身安全存在一定程度的威胁，政府未能给应急志愿者提供相应的保险，难以保证应急志愿者的权益。
缺乏培训机制
应急救援是一项危险性、专业性极强的工作。
要掌握必备的专业技能。
但社区应急志愿者大多数都未接受培训
缺少激励机制
激励机制的缺乏导致人们往往把志愿者当成免费劳动力使用，易导致很多志愿者感觉到自己的努力得不到他人的认可和承认，就会影响实际工作的效率和效果。
长此以往势必导致志愿者成员参与应急管理的低效与懈怠。
社区应急资源整合不足
社区应急资源没有得到有效整合，社区的人、财、物资源尚未纳入统一的平台进行指挥协调，各类人力资源、救援队伍和应急物资等方面的储备，未有进行合理配置，社区应急资源难以综合管理和统一调配。
社区应急资源整合不足的原因分析：
一方面，社区具有种类多样，管理主体多元化的特点。
社区的类别和管理主体很难清楚地划分。
突发事件往往成为各社区组织的管理盲区。
另一方面，长期单位制的惯性。
个人对单位的认同意识和参与意识很强，但社区归属意识和参与意识较弱。
社区应急管理机构缺乏足够权威，无法实现安全事务的统一管理。
导致很多社区协调不力，资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高。
社区应急信息系统不尽完善
社区应急信息系统不完善的原因：
由于技术水平及资金不足，更重要的原因则是在社区应急管理中，由于分工协作，许多可以被大家共享的信息基本上散落在各科室、个人手中，平时又缺乏交流，使得社区应急信息无法共享，从而导致信息采集、处理和传递的能力不强，不能及时、准确地向外界公布信息，并且与公众缺乏有效的沟通，从而影响突发事件解决的效率。
三、我国社区应急管理的新路径--协同模式
1.社区应急管理的新路径--协同模式
社区应急管理的全主体（主要包括政府部门、NPO、企业部门与社区家庭及居民）按照法律法规以及具体的应急规划与预案参与应急管理的全过程，并利用现代科技手段协同作战，在这一联合行动的持续过程中针对潜在的或者已显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处置和消除突发事件。
在该模式中，各主体在既定的法律框架内，按照法律法规的规定各司其职，上级政府与下级政府在应急管理上是监督、指导的关系，政府部门与其他主体主要是协调与协同的关系，而非简单的行政指挥；而各主体的应急参与途径和方式应该在社区应急规划（预案）中有明确而具体的说明，并通过多次演练熟悉各自的职责与行动方式，从而提高社区的整体应急能力。
另外，值得注意的是充分发挥智库的作用以及媒体机构在宣传教育、尤其是应急处置过程中的积极作用。
社区应急管理协同模式的特征：
立足并依托于基层力量
符合法治原则的要求
适宜的社区应急规划
总体规划主要任务是进行社区灾害的调查分析，确定社区存在的风险因素，提出应急目标，确定相应的重大措施。
详细规划是分灾种的并详细说明如何采取和实现具体的防灾抗灾措施，减少社区居民的生命财产损失。
较高的社会参与度
较高的社会资本存量
社区应急管理协同模式的参与主体分析
非营利组织
非营利组织是社区应急管理的重要主体。
非营利组织具有非营利性、公益性以及志愿精神等特点，因此在贴近公众、整合民间资源，发挥公众的志愿精神以及提高公众的参与意识方面有着得天独厚的优势。
非营利组织一般在灾害发生的初期作用比较大，随着时间的推移，随着政府体制逐渐恢复功能并发挥作用，非营利组织往往要让位于政府。
营利组织（企业）
1）在一定区域的突发事件往往会给该地区的企业带来直接威胁，或因为生产链的造成间接的损失。
2）企业可以通过参与应急得到媒体的宣传报道，这可以在消费者心中树立起积极正面的形象，进而提升自身的影响力。
3）企业是专业救援的技术载体，如化学品、核泄露等高技术含量的应急救援中，相关企业的专业技术不可替代。
救灾行动中，需要私营通讯、电信运营商等相关企业的充分参与。
4）公共服务部门私营化浪潮，也决定了社区应急管理中必须重视企业的作用。
公众
灾难中，自我救助是第一位，互助是第二位，公助是第三位。
自救非常重要，政府组织的救援往往滞后于居民的自救和互救，大量救助生命的活动，在专业救援队到来之前就展开了。
成立社区自救志愿队积极开展防灾训练、防灾知识普及、防灾演习活动，在突发事件发生后第一时间展开救援，大大减轻人员伤亡损失。
动员社区公众参与应急救援，可以提高社区的救治能力，降低救治成本。
公众参与应急管理是一种自发性行为，而不是政府的强制行为。
政府的作用就在于为公众参与危机救治搭建平台或者说是拓展渠道。
3．社区应急管理协同模式的组织框架分析
（1）组织框架的设计
最核心的问题就是：
以政府为核心的、各个参与主体的权力-责任分配问题。
组织框架的特点
首先，在组织结构上，以扁平化、弹性化的结构替代传统官僚制组织中机械、僵化的层级，并且将原先社区应急管理主体由单一的政府组织扩展为包括多元治理主体在内的协同系统。
其次，在权力组成结构上，政府、非营利组织、企业以及社区居民都同时拥有权力、能力和责任，即一种权力与责任对等的多元治理结构。
在以政府为主导的前提下，政府部门常规化、制度化地主动协同企业、非营利组织、居民共同形成应急管理的上下联动、协同应对的格局。
另外，在决策机制上，采用民主与集权相结合的方式。
在社区防灾的规划决策阶段，以民主参与为主，强制为辅。
而应急管理指挥中心的决策一定是集权的。
而且权力行使还必须具有强制性。
最后，在技术支持上，它利用现代网络与信息技术，超越传统的面对面的沟通合作方式，极大地提高多元主体在时间上和空间上以多种灵活方式相互配合的可能性。
社区应急管理协同模式的运行机制分析
协同模式运行机制中政府的角色定位
在社区应急管理系统中，应在明确构建政府、私人企业、公众和非营利组织多元主体参与社区应急管理的同时，充分重视政府的主导作用，引导其他主体的有序参与。
政府的主导作用：
一方面，由于社区安全作为公共产品存在非排他性和非竞争性，政府作为公共利益的代表，理应成为社区安全的天然供给者，发挥核心作用。
另一方面，社区居民、企业和非营利组织在参与社区应急管理过程中作用的发挥需要政府的引导、扶持和监管。
首先是制度供给，即通过制定法律、法规和规章制度为社区居民、企业和非营利组织参与社区应急管理提供合法性和参与规范。
其次是鼓励与扶持。
政府可以通过财政补贴等手段鼓励、支持市场力量和社会力量参与社区应急管理。
第三，社区应急管理协同机制还应注意子系统的协同。
其方式是致力于法规制度的完善。
（2）协同模式运行机制的动态性
社区应急管理系统必须重视与环境的动态关系。
在构建社区应急管理的协同模式，应当重视资源与信息的共享，可以利用GIS、GPS、以及其他计算机网络技术搭建信息指挥平台，实现信息有效、快速的传递与物资装备以及人员的适时调配。
社区应急管理协同模式的运行环境分析
内部环境：
文化环境信任环境
外部环境：
法制环境舆论环境
应急管理协同模式的运行环境
文化环境
主要是指社区安全文化和组织文化。
指通过加强安全知识教育，培养公众的危机意识，促进参与者尤其是政府官员和社区居民的文化认同，提高危机的参与程度和志愿精神；
其次是通过组织文化的发展提高社区应急管理组织的效率。
信任环境
社区应急管理中的协同过程，各主体对应急决策的信任构成了组织以及组织成员之间合作的主客观基础；
在此基础之上，社区应急管理才能信息交流顺畅、知识共享充分、相互合作默契、集体行动高效。
法制环境
需要基本的法律来强制约束以及舆论监督，来促进社区应急管理向着公开、透明、高效的方向发展。
法律规定着应急管理系统各子系统的行为方式和关联方式，约束着应急管理系统各子系统无规则的独立运动，使应急管理系统各子系统协同运作，从而形成应急的有序结构。
舆论环境
舆论表现在两个方面：
一是公众对突发事件本身的认知和态度；二是公众对于政府应急管理行动的理解和态度。
构建社区应急管理良好舆论环境
首先需要重视媒体在社区应急管理中的作用。
其次，与媒体建立良好的沟通机制。
6．社区应急管理协同模式的实现途径
（1）建立健全应急法制
目前我国应急法制在协调性以及实效性上存在着不足。
应急法制的协调性体现为该体系各部分的相容性、一致性和无矛盾性。
我国应急法制在协调性上主要存在的不足是应急单行法和应急行政法规、规章与应急基本法之间不协调。
应急法制的实效性是指应急法律制度效力和对应急机制保障效能的实现状态。
主要通过应急法律、法规的合法性、法律规范的可操作性、立法目标实现程度、法律责任设定的适当性来考量和评估，以期通过较小的法制资源投入取得较大的应急效益。
我国应急法制的实效性还存在的问题
一是应急立法在内容上较为原则，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强。
二是立法上因缺乏严密性和前瞻性而使应急法制的针对性不强。
三是已经出台的应急预案，大多比较简单，量化要求不足，预案本身不够细化，应急立法和应急预案的有效衔接不够，可操性不够强。
四是应急制度支撑乏力。
如捐赠制度、信息评估制度、巨灾风险保险制度、征用制度以及救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等制度，仅是在应急立法中予以明确，上述制度的真正建立和完善仍然有许多工作要做。
营造社区应急管理协同模式运行的法制环境
首先，继续完善基本法，为社区应急管理协同模式提供稳定的制度背景和制度激励。
其次，通过部门法的修订强化社区应急管理协同模式各主体间的协同效应。
用法律的形式确保危机状态下权责调适机制的正常运行，明确各相关组织乃至个人在应急中的权力与职责，明确对他们的监督与制约。
（2）组建核心的协调机构
建立社区应急管理核心协调机构应积极吸纳社区志愿者、企事业单位和民间组织，群防群治。
设立“社区应急管理委员会”作为社区应急管理的核心指导机构
（3）实现全过程的循环式管理
减除阶段：
应急管理的最高境界就是使风险消除。
社区严格遵守国家的建筑标准和土地使用条例，配合政府相关部门进行监管，尤其是对生命线工程（水、电、煤气管道等建设）。
企事业单位则要严格按照国家的标准生产建设，遵守国家的安全法规。
家庭和个人应当积极参与危机宣传教育，努力提高自己的应急知识和能力，必要的时候购买人身财产保险，使风险分散化。
准备阶段：
发展应对各种突发事件的能力.
准备工作
制定社区应急预案--进行风险评估--应急救援培训--应急演练
响应阶段：
指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失。
社区应急管理的核心机构应当迅速启动应急预案，同时向上级政府报告。
并且指挥协调其他全主体协同应对，向受害人提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等。
另外，要及时地向外界公开应急处置的进展情况。
恢复阶段：
按照最低运行标准将重要生存支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等
（4）加强宣传教育：
塑造应急文化
学校教育、家庭教育、社区教育和自我教育
（5）积累社会资本
它是指社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面。
社区应急管理协同模式的运行需要进行一系列深层次的系统性创新，建构与之相适应的各种体制安排与机制设计。
最为根本的是其整合机制的设计与重构。
要构建一个体现并促进效率、合作、参与的社区应急管理协同模式，应该充分利用三种规范与整合机制。
社区应急管理协同模式中的规范与整合机制
首先，社会资本的积累可以提高社区应急管理多元主体的自主参与度。
其次，社会资本有着自我增值的特性。
另外，社会资本的积累可以强化社区应急管理多元主体间的协同关系
最后，各主体把遵守共有的规范作为一种内在的行为表现，这无疑会降低应急协同的成本，从而可以提高社区应急管理的绩效水平。
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