第十一讲行政复议.docx
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第十一讲行政复议
第十一讲行政复议
【学习目的与要求】
掌握：
行政复议的范围、管辖和程序
理解：
行政复议的含义、特征及基本原则
了解：
行政复议参加人的种类及其特征
【教学方法和课时】
以课堂讲授为主，辅之以课堂讨论、案例分析。
教学课时：
4课时。
【教学内容】
第一学习单元行政复议概述
【引例】
某市A区公民赵某因赌博被区公安局处以10日拘留，并被罚款5000元，赵某认为区公安局处理不当，处罚过重。
问：
赵某该采取什么方式维护权益？
行政主体及其工作人员在行政管理活动中，因行使行政管理权，不可避免地会引起与行政管理相对人之间的争议，这种争议通常被称为“行政争议”。
随着改革的的深入，行政争议数量在我国日益增多，涉及城市建设、资源环境、教育、劳动和社会保障等多个方面。
发生了行政争议，作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织，必然要寻求解决争议的途径，国家为了维护公民、法人和其他组织的合法权益，保证国家行政权的顺利实施，也必须及时、有效地解决行政争议。
在我国，目前解决行政争议的途径主要有行政复议和行政诉讼两种，当事人可以选择进行行政复议或者进行行政诉讼，但是法律规定复议前置的则必须先进行复议。
一、行政复议的概念
行政复议是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵害其合法权益，依法向特定行政机关提出复议申请，由受理机关通过法定程序对该行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决的一种法律制度。
从这一概念出发，可以发现行政复议制度具有下列本质和特征：
1.行政复议是一种具体行政行为
行政复议是行政主体运用行政权做出的能够引起行政法上权利义务关系变动的行为，具备了具体行政行为最基本的要素，在性质上属于具体行政行为的一种。
2.行政复议是一种依申请的行政行为
行政复议的启动必须以行政相对方的申请为前提。
3. 行政复议权只能由法定机关行使
行政复议是行政机关内部解决行政争议，出于司法公正的考虑，行政复议原则上所采取由上一级复议的原则，只有在某种特殊情况下才由原行为机关复议。
4.行政复议的审查对象是行政主体作出的具体行政行为，同时附带审查部分抽象行政行为
行政相对人对行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件不服，只能在对具体行政行为提起行政复议申请时一并提出，而不能单独对抽象行政行为提起行政复议。
而且，对抽象行政行为附带要求审查，也只能是针对某种特定的规范性文件，而不是全部抽象行政行为。
二、行政复议的目的与性质
（一）行政复议的目的
根据《行政复议法》第一条的规定，行政复议的目的有以下三个方面：
1.保护公民、法人和其他组织的合法权益。
我国的行政管理机关是受人民的委托行使管理权的，其宗旨是为人民服务。
但无论是行政机关的作为或者不作为，如果不严格按法律规定办事或者滥用职权、以权谋私，也就必然会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
因此。
建立行政复议制度，就是要给与行政相对人通过复议寻求法律救济的权利，从而达到保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。
2.防止和纠正违法或不当的行政行为。
通过行政复议，行政复议机关对被申请的具体行政行为进行审查，发现下级被申请的具体行政行为违法或者不当的，做出相应的纠正决定。
3.监督和保障行政主体依法行使行政职权。
对于行政主体行使行政职权，一方面要充分保障，另一方面也要进行监督和制约，两者不可偏废。
通过行政复议，纠正违法或不当的行政行为，监督行政职权的行使；维持合法的适当的行政行为，保障行政权的行使。
（二）行政复议的性质
1.具有司法性的行政行为。
行政复议从其实质看，是一种性质行为，但其裁判性、严格的程序性等有事其具有司法的特点，所以行政复议是一种具有司法性或者说准司法性的行政行为。
2.行政主体内部监督和纠错机制。
对于行政主体依法行使职权的监督，可以是来自行政系统外度，但行政系统内的监督应当是首先的和最基本的监督形式，行政复议是内部监督和纠错的最有效的法律方式。
3.国家行政救济机制的重要环节。
“有侵权必有救济”。
行政争议发生的不可避免性决定了为解决行政争议须预先设立一定的解决争议的法律机制，这就是行政救济制度，它主要包括了行政复议、行政诉讼和行政赔偿。
行政复议是其中的重要环节。
三、行政复议的基本原则与基本制度
（一）行政复议的基本原则
行政复议的基本原则是指行政复议机关和所有参加行政复议的参加人在行政复议的过程中都必须遵守的行为准则。
依照我国行政复议法的规定，行政复议的基本原则主要包括合法原则、公正原则、公开原则、及时原则和便民的原则。
1.合法原则
合法原则就是要求行政复议机关及其工作人员必须依法行使行政复议权，严格按照法律规定的权限和程序来办理行政复议事务，并依法作出行政复议的决定。
其具体包括以下内容：
行政复议机关必须合法、行政复议的程序必须合法、行政复议的依据必须合法以及行政复议的决定必须合法。
2.公正原则
公正原则就是要求行政复议机关在办理行政复议的过程中要严格依照法律的规定审理，不偏不倚，不徇私偏袒，作出的行政复议决定及决定的执行不仅应合法而且应合理。
3.公开原则
公开原则就是要求行政复议机关审理行政争议案件以及作出复议决定都应当向社会公开，将复议置于公众的监督之下。
具体内容包括：
行政复议的材料要公开、行政复议的过程要公开以及行政复议的决定内容要公开。
4.及时原则
及时原则就是要求行政复议机关应当严格遵守《行政复议法》所规定的复议期限，及时受理复议申请，及时进行复议，及时作出复议决定，不能久拖不办、久拖不决。
5.便民原则
便民原则就是要求行政复议机关在复议过程中，要方便于民，尽量使复议申请人感到快捷、简便，以节省申请人和其他利害关系人的费用、时间、精力等。
（二）行政复议的基本制度
1.一级复议制度
一级复议制度是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的其他机关申请复议，对复议决定不服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议的制度。
即不服从行政主体的具体行政行为的公民、法人或者其他组织，可以向法定的复议机关申请复议一次，复议机关作出的复议决定是行政终级决定，行政相对人不服不能再向上级国家行政机关申请复议。
2.书面审理制度
所谓书面审理制度，是指行政复议机关一般只根据全部案卷材料进行审查，并作出复议决定。
其特点就是不需要通知当事人、证人，不需要经过辩论，不需要当面询问案情和质证各方面的证据。
【引例分析】
根据法律规定，赵某对公安机关的处罚不服，认为公安机关的处罚侵犯了自己的合法权益，可以采取行政复议、行政诉讼等多种救济途径。
第二学习单元行政复议的范围
【引导案例】
为维护城市秩序，某市政府下发《关于禁止在人民广场放风筝的通知》，住在人民广场附近的居民李某认为市政府的通知影响了自己的活动自由，欲对市政府的通知提起行政复议。
问：
行政复议机关可否受理李某的复议请求？
行政复议的范围即行政复议机关受理复议案件的权限，它决定着哪些行政行为可以成为行政复议的对象，因而关系到行政监督和行政救济的深度和广度。
我国行政复议的范围与行政诉讼的范围大致相同，但也存在区别。
一、我国行政复议范围的确定标准
（一）具体行政行为标准具体行政行为作为标准，并不意味着把抽象行政行为一概排除。
新的《行政复议法》将抽象行政行为部分地、有限地纳入到复议范围。
只能在对具体行政行为不服申请复议时，可以一并对作出该具体行政行为所依据的法规、规章以外的规范性文件要求审查。
（二）违法和不当标准违法和不当标准是指行政复议机关只受理公民、法人或其他组织认为违法或不当行政行为侵犯其合法权益的行政争议案件。
（三）合法权益标准《行政复议法》规定，行政复议机关只受理侵犯公民、法人或其他组织合法权益引发的行政争议，不受法律保护的其他权益被剥夺或限制，则不属于行政复议范围。
二、行政复议范围
行政复议法明确列举行政复议受案范围包括下列几类具体行政行为：
（一）行政处罚案件
行政处罚案件是指对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证，暂扣或吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服而提起的行政复议。
（二）行政强制措施案件
行政强制措施案件是指对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服而提起的行政复议。
（三）许可证管理案件
许可证管理案件是指对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服而提起的行政复议。
（四）行政确权案件
行政确权案件是指对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的决定不服而提起的行政复议。
（五）侵犯法定经营自主权案件
侵犯法定经营自主权案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯合法的经营自主权而提起的行政复议。
实践中，行政机关侵犯经营自主权的形式有多种，如强行要求企业或经济组织上缴利润，强制变更企业名称、改变企业性质等。
各种企业经济组织认为行政机关侵犯其法定经营自主权范围内的权利，都可以提起行政复议。
（六）农业承包合同案件
农业承包合同案件是指认为行政机关变更或废止农业承包合同，侵犯其合法权益而提起的行政复议。
如果行政机关非经农民同意，随意变更、废止或中止原承包合同，侵犯农民依法合同享有的合法权益，农民有权依法申请行政复议。
此类案件是行政复议法新增的，其目的在于维护农业承包合同的长期性、稳定性，保护承包方的合法权益。
（七）违法要求履行义务案件
违法要求履行义务案件是指行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或违法要求履行其他义务而提起的行政复议。
行政机关违法要求履行义务表现形式有以下几种：
第一，在法律规定之外，行政机关自行制定规范性文件或口头为相对人设定某种义务；第二，行政机关超出法律规定的种类、幅度和方式要求相对人履行义务；第三，重复要求相对人履行义务；第四，违反法定程序要求相对人履行义务。
对于上述类似的违法要求履行义务的行为，相对人均有权申请复议。
（八）行政许可案件
行政许可案件是指公民法人或其他组织认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证等证书，行政机关没有依法办理而提起的行政复议。
在此类案件中，行政机关的行为表现有两种：
其一是不予答复，其二是拒绝颁发，前者称之为默示的拒绝，后者称之为明示的拒绝。
其行为后果是相对人不能从事所申请的活动。
针对这两类行为，相对人均有权申请行政复议。
（九）不履行法定职责案件
不履行法定职责案件是指公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权的法定职责，行政机关没有依法履行而提起的行政复议。
对于这类案件需要注意的是法定职责，它是指法律、法规规定的应当履行的职责和义务，而不是其他规范性文件规定的职责，也不是相对人认为行政机关应当履行的义务。
不履行法定职责的行为表现包括拒绝履行或不予答复。
（十）行政给付案件
行政给付案件是指公民申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或最低生活保障费，行政机关没有依法发放而提起的行政复议。
在行政法上，抚恤金等费用的发放属于行政给付行为，依法发放抚恤金等有关费用是行政机关的法定职责，享受社会保障是公民的一项权利，因此，行政机关没有依法发放抚恤金等构成对公民合法权益的侵害，公民有权提起行政复议。
（十一）行政机关其他具体行政行为侵权引发的争议。
行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议。
这是一项概括性条款，在立法技术上，这一条款意味着，所有其他未列举但符合这一条件的都可以申请复议。
这里实际上包含着两条标准，一是可申请复议的必须是具体行政行为；二是合法权益即除上述10项以外的其他合法权益，相对人也有权利申请行政复议。
上述11项具体行政行为不过是列举式规定，其用意是告诉我们具体行政行为主要有哪些种类和表现，实际上所有的具体行政行为都是行政复议的对象。
行政复议的申请人，在申请对具体行政行为进行复议的同时，可以附带地对该具体行政行为所依据的规定，提出进行审查的请求。
《行政复议法》第7条规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出该规定的审查申请：
国务院部门的规定；县级以上地方人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。
可见，对于两类抽象行政行为，申请人不得向复议机关申请复议：
（1）国务院的所有抽象行政行为，包括行政法规和行政法规以外的其他文件。
（2）部门规章和地方政府规定。
有权制定规章的机关所制定的规章以外的文件是可以作为申请复议的对象的，这一点应当特别注意。
三、行政复议的排除范围
行政复议的排除范围，即不在行政复议范围、复议机关不能受理的行政争议。
对于这些事项，申请人不得提出复议申请。
行政复议的排除事项有以下几种类型：
（一）不服行政处分及其他人事处理决定的
行政复议法规定，不服行政机关作出行政处分或者其他人事处理决定
的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。
对于行政处分不服的，可以向行政监察机关申诉，对于人事处理决定不服的，可以在接到处理决定后向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉。
（二）不服行政机关对民事纠纷作出的调解和其他处理的
按照我国现行法律规定，某些行政机关享有处理民事纠纷的权利。
行政机关在处理民事纠纷时除行政裁决处理权外，还经常采用调解的方式，即在行政机关的主持下，通过说服教育的方法，促使当事人友好协商达成协议，从而解决纠纷。
这类行政机关针对平等主体之间的民事纠纷居间作出的调解处理行为不能申请复议，而只能依法向人民法院提起诉讼或向仲裁机关要求仲裁。
【引例分析】
市政府下发禁止放风筝的通知的行为为抽象行政行为，根据行政复议法规定，行政相对人不能单独就抽象行政行为提起行政复议。
第三学习单元行政复议机关与管辖
【引导案例】
公民王某因打架斗殴被派出所罚款500元，王某认为派出所处理不公，欲对派出所提起行政复议。
问：
王某该向那个机关提起行政复议？
一、行政复议机关
行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议的申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查被作出决定的行政机关。
（一）行政复议机关的特征
1.行政复议机关是行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关。
2.行政复议机关是拥有行政复议权的行政机关。
3.行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。
（二）行政复议机关的种类
根据我国现行法律、法规的规定，行政复议机关的种类主要有：
1.作出被申请行政行为的行政主体。
2.作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关。
3.作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。
（三）行政复议机构
行政复议机构是行政复议机关中具体办理行政复议事项的机构。
行政复议机关没有作出行政复议决定的职权，有权作出行政复议决定的还是行政复议机关。
按照行政复议法的规定，行政复议机关中负责法制工作的机构一般是行政复议机构，例如，国务院法制办公室就是国务院的行政复议机构。
二、行政复议管辖
行政复议管辖，是指行政复议机关受理复议申请的权限和分工，即某一行政争议发生后，应由哪一个行政机关来行使复议权。
管辖是行政复议机关复议活动发生的基础，也是其复议活动合法化的前提。
行政复议管辖的划分与行政诉讼管辖有所不同，因为行政机关的设置不同于且远复杂于法院的设置，如行政系统中的条条、块块管理体制，派出机构与派出机关等特殊行政机关的设置等，行政复议管辖的确立更多地考虑了行政管理体制的具体情况。
（一）一般管辖
行政复议的一般管辖，是指对于一般行政案件，复议机关按照一般机构
设置确定案件受理的权限分工。
行政组织系统虽然复杂，但仍有其机关的
基本设置，如各级政府、政府的工作部门等，它们在全国普遍设置，据此
而确定的管辖称为一般管辖。
它主要包括以下三种：
1.不服县级以上各级人民政府工作部门具体行政行为的复议申请管辖
行政机关是按照层级隶属设置的，各级政府分别设立若干工作部门，这是行政机关设置的一般情况。
对此，行政复议法是根据行政管理体制来确定管辖的。
对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，既可以向工作部门所属的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；但对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请复议。
对国务院部门的具体行政行为不服的，考虑到其上级是国务院，而国务院不适宜承担复议职能，故采取由原行政机关复议的方式，即向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。
行政复议法的这一规定，既体现了国务院部门在复议申请管辖上的例外，即由作出原具体行政行为的机关管辖，又体现了最终由人民法院或国务院审查其具体行政行为合法性的原则。
2.不服地方各级人民政府具体行政行为的复议管辖
行政复议法第13条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议，采取的是“政府对政府”的管辖确定方式。
因为凡是应由政府复议的案件，往往具有综合性、复杂性，难度大。
办理这类复议案件，要协调诸多关系，有时还往往与制定规范性文件的行为联系在一起，因此，由下级人民政府所作的具体行政行为引起相对人复议的请求，上一级人民政府依法当然拥有复议管辖的权限，这是行政机关层级隶属性的必然结果，也是解决此类复议案件的必然要求。
但是，对于省级人民政府的具体行政行为不服申请复议的管辖，则有例外，即采取原机关管辖的办法，向作出该具体行政行为的省级人民政府申请复议；对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼或向国务院
申请裁决，但如果选择了向国务院申请裁决，则国务院作出的裁决为终局处理。
3.不服省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为的复议管辖
按照我国的行政体制，省、自治区人民政府下设有派出机关，派出机关事实上具有一级政府的职能，如地区行政公署。
往往一个行政公署辖有若干县，对于省、自治区人民政府所辖的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
这是因为省、自治区人民政府依法设立的派出机关在法律上具有行政主体地位，按照上一级管辖的复议原则，其所属的县级人民政府的具体行政行为当然应由其管辖。
（二）特殊管辖
行政复议的特殊管辖，是指除一般管辖之外的适用于特殊案件的管辖。
根据行政复议法的规定，特殊管辖主要有以下五种：
1.不服地方人民政府派出机关具体行政行为的复议管辖
派出机关代表设立它的人民政府履行行政职能，对其作出的具体行政行为不服，只能向设立这些派出机关的人民政府申请复议。
2.不服政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为的复议管辖
如果这些派出机构是以设立它的行政机关名义作出的具体行政行为，则应视为行政委托，按一般管辖的规定确定管辖机关：
既可选择设立派出机构的政府工作部门的上一级主管部门，也可选择向该工作部门所属的本级地方人民政府申请
行政复议；如果派出机构是依法以自己的名义作出的具体行政行为，则向设立它的政府工作部门或者该部门的本级地方人民政府申请复议。
3.不服法律、法规授权的组织的具体行政行为的复议管辖
行政复议法规定，对法律、法规授权的组织所作的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府的工作部门或者国务院部门申请行政复议。
法律、法规授权的组织，虽然不是行政机关，但由于法律、法规授予的行政权力，负有对特定领域实施管理和监督的职责，具有行政主体地位，不服该组织作出的具体行政行为的复议申请，只能由直接管理该组织的行政机关管辖。
4.共同行为的复议管辖
两个或两个以上的行政机关以共同名义作出的具体行为称为共同行为，共同行为是两个以上的行政机关共同的意思表示。
因此，为共同被申请人，由其共同上一级行政机关管辖。
5.行政机关被撤销的复议管辖
不服被撤销的行政机关在被撤销前作出的具体行政行为，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
因为继续行使其职权的行政机关为该具体行政行为的被申请人，按照上一级管辖的原则，应由其上级行政机关管辖。
（三）移送管辖和指定管辖
移送管辖指接受行政复议案件的县级地方人民政府，对不属于自己受理范围的行政复议申请，应当在收到该复议申请之日起7日类转送有关复议机关，并告知申请人。
指定管辖是指某一行政复议案件，上级行政机关或同级人民政府指定某行政机关管辖。
指定管辖往往是因为管辖发生争议，且协商不成时，由它们的上级行政机关指定管辖。
【引例分析】
根据行政复议法规定，派出所是依法以自己的名义作出的具体行政行为，则向设立它的公安局或者该公安局的本级地方人民政府申请复议。
第四学习单元行政复议参加人
【引导案例】
陕西农民周正龙拍摄了多张“华南虎”照片，陕西省林业厅认定照片真实，并由此认定陕西存在野生华南虎。
郝劲松向国家林业局发出行政复议申请，要求国家林业局对陕西省林业厅的失职行为以及周正龙的造假欺骗行为进行查处。
问：
郝劲松是否具有行政复议申请人资格？
一、行政复议申请人
行政复议申请人是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法以自己名义向行政复议机关申请复议，要求对该具体行政行为进行审查并作出裁决的公民、法人或其他组织。
（一）申请人应该当具备的条件
⒈申请人必须是作为行政相对人的公民、法人或其他组织，包括外国人、无国籍人和外国组织。
⒉申请人必须是认为具体行政行为侵害了其合法权益的行政相对人。
⒊申请人必须以自己的名义申请复议，目的是保护自己的合法权益，而不是为保护他人权益申请复议。
另外《行政复议法实施条例》对行政复议申请人作了以下两点补充规定：
1.合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。
合伙企业之外不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。
2.对于股份制企业，并非只有法定代表人有权以企业名义申请复议。
股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。
（二）行政复议申请权的转移与承受
公民死亡引起的申请权转移，由其近亲属承受；法人或者其他组织终止引起的申请权转移，由承受其权利的法人或者其他组织承受。
（三）行政复议代理制度。
1.有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为申请行政复议。
2.申请人、第三人可以委托代理人参加行政复议。
委托代理人的人数不得超过2名，委托形式原则上必须是授权委托书；但公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。
申请人、第三人解除或者变更委托的，应向行政复议机构报告。
二、行政复议被申请人
行政复议被申请人，是作出被申请复议的具体行政行为的行政机关。
（一）行政复议被申请人的特征
1.被申请人必须是行政主体，即行政机关或法律法规授权的组织；
2.被申请人必须实施了具体行政行为；
3.被申请人必须是其相应具体行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知参加行政复议的行政主体。
（二）行政复议被申请人的具体情形
1.独立被申请人。
做出具体行政行为的一级人民政府和它的工作部门是独立被申请人。
2.共同被申请人。
以共同名义作出具体行政行为的若干行政机关是共同被申请
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