总量约束条件下城市更新项目空间增量分配方法探析.docx
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总量约束条件下城市更新项目空间增量分配方法探析
总量约束条件下城市更新项目空间增量分配方法探析
——以深圳市华强北地区城市更新实践为例
郭立德王嘉
【摘要】城市规划一直以来沿用的从总体规划逐层分解细化确定容积率的方法在理论上和可操作性方面存在一些问题，尤其在目前开展的大量旧城更新项目中，由于涉及到原居民利益、开发商利润、城市环境改善、政府发展意愿等多重因素影响，如何科学确定每一个改造项目的开发强度成为城市规划亟需解答的问题，迫切需要一种系统的、可操作性强的确定容积率的方法。
有鉴于此，本文以深圳市华强北地区城市更新实践为例，在地区整体更新规划完成对空间发展权初次分配的基础上，通过对宗地的“三类属性评价”与“二次交融取值”，探索一条科学合理分配单元空间增量的有效途径。
【关键词】城市更新；总量约束；增量分配
1问题的提出
1.1城市更新背景下的华强北地区
1.1.1“城市更新”成为深圳城市建设的主导模式
随着经济的高速发展，深圳城市建设开始受到土地和空间、能源和水资源、人口和劳动力以及环境承载力“四个难以为继”的制约，城市空间增长方式由过去的“增量扩张”转向“存量优化”，“城市更新”成为城市建设的主导模式。
同时，为规范城市更新活动，《深圳市城市更新办法》于2009年12月1日正式颁布实施，对城市更新的定义、参与主体、利益分配等内容做了明确规定，确定了以“更新单元”为基本单位的运作模式，并提出了“拆除重建”、“功能置换”、“综合整治”三种类型更新方式。
《城市更新办法》的出台为深圳市城市更新活动提供了必要的制度框架和法律保障。
1.1.2“华强北地区”是深圳推进城市更新的试点
“华强北地区”作为深圳最大规模的市级商圈，占地面积1.5平方公里，日客流量50万人次，已经形成电子产品批发零售、商业、办公、酒店、文化娱乐、居住等多业态混合的综合性商业区。
由于是从传统工业区转型而来，地区内存在大量转型为商场、办公楼的工业厂房，带来功能落后、设施短缺、形象破旧、安全隐患等诸多问题；同时，现状低密度的开发方式与高额的物业租金之间巨大的落差，带来自下而上的改造需求，需要政府作出有效引导。
（图1：
华强北地区现状卫片）
在此背景下，为规范华强北地区的城市更新活动，并检验《城市更新办法》的控制绩效，市政府确定华强北作为推进城市更新的试点地区。
1.2核心问题：
空间发展权的合理分配
1.2.1维持城市结构均衡，依据地区环境容量，对空间发展权进行初次分配
深圳市政府组织编制了《上步片区城市更新规划》，将华强北地区划分为16个城市更新单元，并从城市整体均衡发展和地区环境容量承载力两方面入手，将地区的总体空间增量控制在144万平方米之内；进而依据每个单元的发展条件和目标诉求差异，将空间增量进行分解，明确了每个更新单元的空间增量范围，实现了空间发展权益的初次分配。
（图2：
《上步更新规划》单元划分及增量分配图）
1.2.2保障公众利益，兼顾公平和效率，对空间发展权进行二次分配
然而，在将单元空间增量分配给单元内需要改造宗地的过程中却遇到了诸多问题。
以华强北地区“第三更新单元”为例，单元总体空间增量16万平方米，具备改造意愿的宗地有3家，均提出了拆除重建的构想，并希望分得尽可能多的空间增量。
由于《城市更新办法》与《上步片区城市更新规划》均未明确提出空间增量分配方法，导致单元更新规划编制过程中出现问题：
一是开发商在利益驱使下对空间发展权无限追求，城市公共利益无法保障；二是分配过程中开发商之间存在扯皮现象，公平和效率无法保障。
导致上述问题的直接原因在于缺乏一套系统、科学的增量分配机制，既能够保障公众利益不受侵害，又能以统一的准则公平高效的解决单元发展问题。
有鉴于此，本文的目的在于结合华强北单元更新的实践，探索科学合理分配单元空间增量的有效途径，为类似地区的城市更新项目提供经验借鉴。
2构建空间增量分配模型
2.1基础条件
对单元空间增量进行科学合理分配，首先需要掌握与更新单元相关的信息，并作出取舍与判断，具体而言，可以从如下三个方面入手：
一是对上位规划发展需求的清晰判断。
通过对城市总体规划、“六线”规划、地区更新规划以及城市设计、公共空间等专项规划的解读，判断城市及地区对本单元的发展诉求，如改善城市环境、提供基础设施、挖掘空间价值等，这些都需要在单元更新规划中予以落实。
二是对更新单元发展条件的合理评估。
摸清单元周边重要影响要素，如单元周边的道路等级、周边重要的公共服务设施、是否临近地铁口等，以及单元内部各宗地的现状情况，如宗地内现状建筑情况、权属情况、经营状况等，这些要素对于评估宗地的价值具有重大影响。
三是对单元内宗地发展意愿的准确采集。
我们以“改造意愿调查表”的形式对宗地更新诉求进行采集，采集的信息包括拟建设的主导功能、拟引进的重大项目、需要的空间增量、能否提供基础设施等，这些要素对于评估宗地改造对地区的贡献有参考价值，同时也作为企业实现更新后必须承担的责任予以明确。
2.2技术路线
2.2.1依据核心发展诉求划分单元类型
在对上位规划发展需求清晰判断的基础上，明确单元更新的主要目标与核心诉求，对更新单元的主导类型进行甄别，以便制定相应的评价因子与权重。
通过对华强北地区各更新单元核心诉求的总结，可以概括为如下四种类型：
功能完善型单元——核心诉求是通过产业升级提升单元主导功能，满足城市对地区的发展需要；或落实上位规划基础设施要求，提升单元服务能力。
如旧工业区升级，旧居住区改造等。
价值提升型单元——核心诉求是通过功能置换或大幅度提升开发强度，以充分挖掘用地潜在价值，以求单元内部效益与外部效益的最大化。
如旧商业街区的振兴，老旧工厂宿舍区的改造等。
环境优化型单元——核心诉求是通过立面改造、街道整治、营造公共空间等系列环境改善措施，提升地区整体形象和生活体验，优化城市环境。
如城中村综合整治等。
消除隐患型单元——核心诉求是通过打通消防通道、拆除违规加建设施等手段，杜绝火灾、坍塌等安全隐患。
如棚户区改造等。
2.2.2对单元内宗地进行“三类属性评价”
在明确更新单元的类型后，还需要针对单元内具有更新意愿的宗地进行属性评价，作为分配空间增量的依据。
我们将之概括为宗地的“区位价值属性”、“更新紧迫属性”以及“综合贡献属性”，任何宗地均具有这三类属性，并且它们都是客观存在的。
区位价值属性评价——由每一宗地所处的空间环境决定，主要评判宗地周边重要因素对宗地的影响程度，以此确定宗地更新价值的高低。
更新紧迫属性评价——由每一宗地现状建设条件决定，主要评判宗地内现状存在问题的严重程度，以此确定宗地改造需求的强弱。
综合贡献属性评价——由每一宗地承诺改造方案决定，主要评判宗地更新后对片区及单元内部其他宗地的服务能力，以此确定宗地改造贡献的大小。
同时，在上述三类属性评价过程中，为避免评判陷入主观臆断或自由裁量的困境，我们首先构建评价的因子体系，辅之以适当的权重标准，并以适当的方法进行量化，最终形成一套严密的评分机制，使评价的结论公平、准确、清晰。
2.2.3基于属性评价进行“二次交融取值”
分配单元空间增量需要分“两步走”：
第一步首先判别宗地的更新方式，即拆除重建、功能置换或综合整治，明确需要采取“拆除重建”的宗地；第二步就“拆除重建”的宗地进一步论证，将空间增量分配给这些宗地。
为实现上述两个目标，对宗地的三类属性评价结果进行二次交融取值：
第一次交融取值——判别宗地能否拆除重建，需要考量两方面的因素，一是宗地改造的价值高低，升值潜力越大、更新后价值越高的土地，越应该全面更新；二是宗地改造的必要性强弱，现状问题越严重、需要在用地内落实基础设施的土地，越应该全面更新。
因此我们选取宗地的“区位价值度”与“更新紧迫度”进行交融取值，通过设定适当的取值方法与分数线，筛选出适合拆除重建的宗地。
第二次交融取值——判别宗地分得空间增量的多寡，也需要考量两方面的因素，一个仍然是宗地改造的价值高低，依据“竞租理论”观点，升值潜力越大、更新后价值越高的土地，应当获得更多的空间增量以使效益最大化；第二个便是宗地改造的贡献大小，改造后对所在片区或者单元内其他宗地贡献越多的土地，应当获得更多的空间增量以作为其所作贡献的酬劳。
因此我们选取宗地的“区位价值度”与“综合贡献度”进行交融取值，通过将空间增量进行分类，并与宗地得分进行换算，从而有效的将增量分解。
2.2.4可操作性评估与退出机制
利用上述方法将空间增量分解至宗地后，还需对分得空间增量的每一宗地进行可操作性评估，评估的主要依据便是更新项目的“拆建比”。
首先需要通过基础分析，获得某一特定地区、特定功能、特定权属状况下，满足基本经济可行度的最大拆建比（如华强北地区工改商为1：
1.8，工改居为1：
2.0）；进而将宗地规划拆建比与这一最大拆建比进行比较，只有当宗地规划拆建比小于等于最大拆建比时，拆除重建才具有可操作性。
对于评估不合格，即不具备拆除重建条件的宗地，规定其退出单元增量的分配，并根据需要采取“功能转换”或“综合整治”的更新方式；单元增量由剩余“拆除重建”宗地再次按照上述方法进行分配。
需要特别说明的是，这里的“拆建比”是“项目拆建比”而不是“宗地拆建比”。
由于一宗地上可能会有多栋建筑，开发商可以只对其中的某一栋或某几栋建筑物进行拆除重建，只要符合规划控制的要求，那么允许其以拆除重建部分的面积计算拆建比。
3相关技术方法探索
3.1因子选取方法
3.1.1方法概述
对单元内具有改造诉求的宗地进行“三类属性评价”，首要的任务便是针对每一类属性评价要求，确定适合的评价因子。
取因子的方法，我们将其概括为“在个性中寻找共性”。
首先，邀请具有丰富旧改项目经验的院内外专家与相关技术人员，逐一列举各自接触到的旧改项目中所有与这三类属性相关的因子，这些因子涉及的因素可大可小，相互之间存在互相交叠甚至冲突，充分体现不同项目的“个性”，最终形成一个个可供选择的因子菜单。
其次，由项目组人员对这些因子进行筛选，这一过程中注意如下三个原则：
第一，选取的因子要具有代表性，能够反映某一类型项目中存在的普遍问题；第二，选取的因子要具有排他性，避免与其他因子考量的因素重叠导致重复计算；第三，选取的指标要具有同向性，所有的因子在相同的价值取向下具有相同的变化趋势。
最终将会选取出适合每一类属性的因子列表。
最后，针对选择的因子进行分类，一是便于表述与管理，二是为后面的权重判别打好基础。
3.1.2成果简介
借助上述方法，在总结深圳多年来旧改经验基础上，初步形成适合于深圳的三类属性评价因子体系：
——区位价值属性评价因子：
包括功能发育度因子（如毗邻商业中心、商务中心、行政中心）、设施完善度因子（如毗邻教育设施、医疗设施、文化设施、体育设施）、交通便捷度因子（如毗邻道路、交通枢纽、轨道站点）、环境舒适度因子（如毗邻大型公共绿地、水系、历史街区）以及外部负效应因子（毗邻电厂、高压走廊、垃圾填埋场、污水处理厂）。
——更新紧迫属性评价因子：
包括功能提升紧迫度因子（如功能需要转型、设施服务水平需要提升）、经济增长紧迫度因子（如就业、税收等外部效应需要提升，物业状况、租金水平、开发强度等内部效应需要提升）、环境改善紧迫度因子（如改善廊道、节点、界面、区域等城市景观，提供广场、街道等公共活动场所，提高绿化覆盖、防治污染等生态改善）、消除隐患紧迫度因子（如消防安全类隐患，建筑结构类隐患，地质灾害类隐患）以及其他因子（宗地内具有政府明确需要推进的项目、片区必须的基础设施，宗地位于政府重点收购或整备的区域，宗地所在区域必须发展政府鼓励引入的功能）。
——综合贡献属性评价因子：
综合贡献分为外部贡献与内部贡献两大类，其中外部贡献指宗地所作贡献能够惠及单元以外的城市地区，包括功能贡献因子（如引入先进功能或重大项目）、设施贡献因子（如引入区域性的公共服务设施或市政公用设施）、环境贡献因子（如改善节点、界面等城市景观或提供广场、街道等城市公共空间）；内部贡献指宗地所作贡献仅能够惠及单元自身，包括设施贡献因子（如引入仅供单元自身使用的公共服务设施或市政公用设施）、环境贡献因子（如提供小广场、绿地等开敞空间或提供连廊、天桥、地下通道等步行系统）。
3.2权重判别方法
3.2.1方法概述
选取适当的因子后，需要对选择的因子进行排序，针对关注重点的差异制定相应的权重。
判别权重的方法，我们将其概括为“层次分析法”与“专家打分法”。
将选择好的因子系统提交给专家，在全市范围内选取功能完善型单元、价值提升型单元、环境优化型单元和消除隐患型单元各三个案例，针对每个案例由专家判断各类因子的权重，最后汇集全部专家关于同一类型单元所有案例的评价结论，取其平均值，最终得到每一类型单元各因子的权重值。
在明确某一类型因子的权重后，还需要对其包含下一层次因子再进行专家打分以确定各自的权重比例关系。
如在评价交通便捷度因子所包含的毗邻道路、交通枢纽或轨道站点三者的权重时，专家给出三者的比例为2:
2:
1，则意味着如果一宗地同时具备上述因素的两项或三项，可用这一比例关系判别权重。
3.2.2成果简介
借助上述方法，我们形成一套适合于深圳的指标权重体系。
囿于作者的笔力，仅对第一层级因子的部分研究成果进行简述。
——区位价值属性因子权重：
由于区位价值与单元的主导功能密切相关，因此针对以商业办公、居住、产业三种类型的单元就各类因子的权重作了评判，具体内容如下表所示。
表1：
区位价值属性因子权重评判一览表
评价因子
指标权重
商业为主导功能的单元
居住为主导功能的单元
产业为主导功能的单元
功能发育度
36%
12%
8%
交通便捷度
33%
32%
44%
环境舒适度
16%
28%
18%
设施完善度
15%
28%
30%
外部负效应
-20%
-30%
-10%
——更新紧迫属性因子权重：
由于更新紧迫程度与单元更新的核心诉求密切相关，因此针对以功能完善、价值提升、环境优化与消除隐患四种类型的单元就各类因子的权重作了评判，具体内容如下表所示。
表2：
更新紧迫属性因子权重评判一览表
评价因子
指标权重
功能完善型单元
价值提升型单元
环境优化型单元
消除隐患型单元
功能提升紧迫度
62%
21%
12%
-
经济增长紧迫度
18%
59%
11%
-
环境改善紧迫度
11%
12%
55%
-
隐患消除紧迫度
9%
8%
22%
100%
其他因子
绝对优势
绝对优势
绝对优势
绝对优势
注：
表中“绝对优势”指某一宗地一旦具备该种类型的因子，则无论其他因子权重如何，该宗地的更新紧迫度评价为满分。
——综合贡献属性因子权重：
在评价综合贡献程度的时候，专家们更加强调规划对公众利益的维护，导致其整体权重更偏向于外部贡献，具体内容如下表所示。
表3：
综合贡献属性属性因子权重评判一览表
评价因子
指标权重
功能完善型单元
价值提升型单元
环境优化型单元
外部贡献度
功能贡献度
55%
38%
12%
设施贡献度
23%
18%
22%
环境贡献度
12%
24%
46%
内部贡献度
设施贡献度
-
15%
-
环境贡献度
10%
5%
20%
3.3指标量化方法
3.3.1区位价值度的量化
量化方法：
函数法
参照区位论关于空间作用随距离而呈线性衰减的论断，利用正比例函数y=ax+b计算因子得分，再乘以相应的权重然后求和，最终计算出每一宗地的综合得分。
例如：
以地铁站因子为例，设定当地块距离地铁站小于100米时，地块得分为100分；当地块距离地铁站距离大于500米时，地块得分为0分；则这一因子的函数为y=125-x/4。
如果距离地铁站点300米，则得分为50分。
3.3.2更新紧迫度的量化
量化方法：
分段评分赋值法
对每一宗地更新的紧迫程度进行判别，以50分作为是否需要更新的分界线，分数越高更新需求越强烈，分数越低更新需求越微弱。
具体赋值标准如下表所示。
按照因子得分，再乘以相应的权重然后求和，最终计算出每一宗地的综合得分。
表4：
改造紧迫度得分判别标准一览表
标准分段
禁止
不需要
可选择
需要
紧迫
十分紧迫
评分
0
20
40
60
80
100
例如：
以街道界面为例，当地块所在的街道界面十分破旧，严重影响城市景观时，则可认为该宗地改造十分紧迫，相应该因子得分为100分。
3.3.3综合贡献度的量化
量化方法：
奖励系数法、当量比例法
由于综合贡献度的量化指标直接用来指导增量的分配，因此需要针对宗地具体情况的差异，制定更加实际的量化方法，而不是以一个抽象的总分一言蔽之。
具体分为两种类型：
第一类是宗地做出的贡献能够直接进行度量的，如贡献出的土地规模、建筑规模等，采用奖励系数的量化方法，直接转化为空间增量。
同时这里还需要用到“容积率转移”与“容积率奖励”两个基本原则。
例如：
某一功能完善型单元，提供公共设施的奖励系数为1.05，总的空间增量15万平米，需要拆除重建的宗地面积5万平米，单元增量容积率为3.0。
单元内需要提供一处占地1万平米的小学和一处建筑面积3000平米的社康中心，假设A宗地承担小学，B宗地承担社康中心，则A宗地自动获得1万*3.0*1.05=3.15万平方米的增量；B宗地自动获得3000*1.05=3150万平方米的增量。
第二类是宗地做出的贡献无法直接进行度量的，需要将这些贡献换算成可比较的当量贡献，进而计算各宗地所做贡献的比例，套用这一比例计算得分。
例如：
某一环境优化型更新单元，有两宗地参与了“拆除重建”，其中A宗地更新了一段长度100米的主干路城市界面，B宗地更新了一段长度150米的次干路城市界面，主次干路的当量系数分别为1.0与0.5，则两宗地的贡献当量比例为（100*1.0）：
（150*0.5）=4：
3，换算成百分制A宗地得分4/7*100=57.1分，B宗地得分42.9分。
3.4交融取值方法
3.4.1第一次交融取值
将“区位价制度”评分与“更新紧迫度”评分进行交融取值，其目的在于综合考虑这两方面的影响因素，并从中取得平衡，以筛选出“拆除重建”之单元。
取值的方法有两条：
——总分控制法：
任何一宗地，只要其“区位价制度”得分与“更新紧迫度”得分之代数和超过120分，则允许其拆除重建。
——单项控制法：
任何一宗地，只要其“区位价制度”或“更新紧迫度”中的任何一项得分超过80分，则允许其拆除重建。
当然，分数线的划定也需要针对地区的实际情况，以及城市发展的阶段与政策导向灵活制定，以上数值仅供参考。
3.4.2第二次交融取值
将“区位价制度”评分与“综合贡献度”评分进行交融取值，其目的在于综合考虑这两方面的影响因素，并从中取得平衡，合理分配单元空间增量。
但又不能仅以得分多少换算成空间增量，还需要考虑宗地的建设条件等因素，我们采用了“划类分配”的方法，将单元总的空间增量先行划分为“奖励增量”、“调剂增量”以及“基础增量”三个部分，针对每一类增量提出适合的分配方法。
——奖励增量：
指用于体现宗地做出的外部贡献的增量部分。
根据我们在华强北地区经验，奖励增量通常占到单元总增量的15%~20%。
奖励增量的分配需要将“奖励系数法”的量化结果与“当量比例法”的量化结果进行交融，以总的奖励增量扣除掉奖励系数确定的增量后，再按照当量比例进行分配，最终宗地得到的奖励增量为其按照“奖励系数法”分得的空间增量与“当量比例法”分的空间增量之和。
——调剂增量：
指用于体现宗地做出的内部贡献的增量部分。
由于内部贡献的多寡是相对而言，即两宗地相互提供相等的便利等同于均未提供便利，因此这部分增量的分配可认为是“零和游戏”，即一宗地分得越多，另一宗地分的越少。
调剂增量数量的确定可以根据某一类型更新单元“内部贡献”与“外部贡献”的权重比（参见表3），参照奖励增量的数值确定。
调剂增量的分配可依据“当量比例法”确定的内部贡献比例进行分配。
——基础增量：
指用于体现宗地更新公平与效率的增量部分。
基础增量为单元总的空间增量扣除奖励增量与调剂增量后的剩余部分，通常占到单元总增量的75%~80%。
基础增量的分配需要将“区位价值度”的量化结果与宗地面积比例进行交融，将基础增量中的8成按照宗地面积比例分配，体现发展权益的公平，剩余的2成按照区位价值得分的比例分配，体现对效率的尊重。
当然，公平与效率如何分成，还需要视地区的发展情况与发展阶段而定。
（图3：
二次交融取值流程示意图）
4华强北更新单元实证分析
4.1“华强北第三城市更新单元”概况
区域概况：
华强北片区第三城市更新单元东起华强北路，西至中航路，北临振兴路，南界振华路，总占地面积6.96公顷。
华强北路是片区商业主轴，振兴路与振华路是片区商业次轴，单元南侧紧邻地铁二号线华强路站，并在单元内设有出口。
现状权属：
单元内共有6宗地，分属六家不同业主所有。
（图4：
单元三权属状况示意图）
现状功能：
宗地A为变电站及其配套宿舍，质量一般；宗地B为新建的高层商住楼，质量良好；宗地C为临时搭建的小商品市场及老旧宿舍，存在较大的安全隐患；宗地D为商业、公寓综合体，规模较大，质量良好，是华强北地区的商业旗舰；宗地E为由厂房改造而成的办公楼，质量较差，存在结构隐患；宗地F为商业、办公综合体，质量一般。
（图5：
单元三现状建设示意图）
上位规划要求：
单元总的空间增量16万平方米；位于“城市大型商业综合功能区”内，要求进一步提升商业功能的集聚度，挖掘用地的潜在价值；在单元内部建设城市支路系统。
改造意向：
宗地C、宗地E以及宗地F提出“拆除重建”的改造申请，并都提出了较多的空间需求。
4.2第一次交融取值，确定改造方式
首先，单元更新的核心诉求为提升土地价值，挖掘空间潜力，因此可以确定本单元属于典型的“价值提升型单元”。
其次，对提出改造申请的三宗地进行“区位价值属性”与“更新紧迫属性”的评价。
在区位价值属性的评价中，由于各类外部要素对三宗地的影响程度差别不大，故得分相近；而在更新紧迫属性的评价中，宗地C由于现状开发强度明显低于其他两宗地，且存在大面积的消防隐患，故得分最高。
具体评价结果如下表所示：
表5：
三单元宗地“区位价值度”评分一览表
因子
宗地
功能发育度
交通便捷度
环境舒适度
设施完善度
外部负效应
区位价值度综合得分
36%
33%
16%
15%
-20%
宗地C
90分
80分
85分
0分
0分
72.4分
宗地E
90分
95分
60分
0分
0分
73.35分
宗地F
100分
100分
55分
0分
0分
77.8分
表6：
三单元宗地“更新紧迫度”评分一览表
因子
宗地
功能提升紧迫度
经济增长紧迫度
环境改善紧迫度
隐患消除紧迫度
更新紧迫度得分
21%
59%
12%
8%
宗地C
60分
100分
100分
100分
91.6分
宗地E
40分
80分
60分
100分
70.8分
宗地F
20分
40分
60分
0分
35.0分
最后，按照前文所述方法将“区位价值度”评分与“更新紧迫度”评分进行交融取值，得到如下结论：
宗地C“更新紧迫度”得分超过80分，可以采取“拆除重建”的更新方式；
宗地E“更新紧迫度”与“区位价值度”得分之和超过120分，可以采取“拆除重建”的更新方式；
宗地F无论总分抑或单项得分均未达标，因此不允许其采取“拆除重建”的更新方式。
4.3第二次交融取值，分配空间增量
首先对宗地C与宗地E进行“综合贡献属性”评价。
外部贡献度方面：
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