霸权与制度美国如何操控地区开发银行.docx
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霸权与制度美国如何操控地区开发银行
霸权与制度：
美国如何操控地区开发银行
霸权与制度：
美国如何操控地区开发银行
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为什么有的多边援助机构在很大程度上沦为大国实现其利益的工具，而另一些机构则保持了较高的相对自主性?
作者选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个地区援助机构，考察并解释美国对这些地区开发银行操控程度的差异及其原因，并以统计方法研究地区开发银行在选择受援方以及决定援助额度分配等重要决策上与美国政策偏好和利益的契合程度，从而对美国在四个地区开发银行中的操控进行程度排序。
在此基础上，根据委托一代理、制度理论和政治联盟理，提出影响操控程度差异的四个解释因素，即地区开发机构所属地缘区域和业务范围与美国利益的攸关性、美国是否主导机构创立、机构的决策权力分散程度和行政官僚机构复杂程度以及美国在机构中是否有足够多的可靠盟友来建立获胜联盟。
作者通过比较案例分析，逐一对理论假设进行检验。
这一研究对建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定政策启发意义。
一、引言
国际组织到底是相对独立的国际关系行为体，还是大国权力的延伸和实现大国利益的工具?
这一问题是国际关系研究中长期而重要的争论之一。
具体到国际发展援助领域，多边援助机构是否能够保持自主性、在援助发放中以受援方的发展和利益为标准或是服务于特定援助方的政策目标是学者们讨论的主要问题。
虽然多边援助的根本原则之一就是援助决策和执行要避免受到任何捐资成员方的控制，而且已有大量研究也认为，通过国际开发银行发放的多边援助要比双边援助政治色彩少、更独立于大国利益，然而，一些国际开发机构，尤其是国际货币基金组织和世界银行，却持续受到来自学界和政策界的强烈批评，认为它们的援助发放和执行过程受到美国的操控，实际已经沦为美国的对外政策工具。
事实上，无论是普遍性国际组织，还是多边援助机构，它们各自在成立背景、目的、功能、运营方式、成员构成等方面都有显著差异，很难一概而论所有的国际组织在相同意义或同等程度上为大国利益服务。
更具理论和政策意义的问题应该是，为什么有的多边援助机构更多沦为大国实现其利益的工具，而另一些机构则保持了相对较高程度的自主性?
为回答这一问题，本文选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个多边国际援助机构进行分析，考察并解释美国对这些机构操控程度的差异及其原因。
“操控”一词在本文的使用中兼有“操纵”和“控制”的含义，指美国通过使用操纵的手段达到控制银行重要决策结果的目的。
操控程度将通过结果而非过程或手段来进行观察和判断，而对操控程度的解释将包括机制、过程和策略等。
本文的研究发现可以概括为：
在地缘和业务领域上与美国利益直接攸关的地区开发银行，很难保持其独立性。
在外交资源一定的情况下，美国更有意愿运用更多资源来对这些银行进行操控。
机构创始阶段是大国保证其将来对地区开发银行实行有效操控最为关键的时期。
如果美国在多边开发机构创立过程中占据主导，则该机构在之后的运营中很难摆脱或降低美国的操控。
机构制度对美国的操控程度也具有重要影响决策机构权力的分散性和行政官僚机构的复杂性和专业性，都可在一定程度上抵抗美国操控。
在多边开发机构中是否有较为忠实的同盟国掌握相当份额的投票权，决定了美国建立获胜联盟的难易程度，从而影响到美国对银行的操控程度。
美国操控程度在地区银行之间具有差异的深层和长期原因还涉及国家权力消长以及国际制度与规范的演进逻辑和嵌入程度等，对这些原因的探讨具有不可否定的重要性，也是未来研究应该关注的重点。
但本文集中探讨影响大国操控意愿和能力的直接因素，意在对在多边开发机构中防范大国操控提供具有操作性的建议。
地区开发银行在地区发展问题上扮演着日益重要的角色，而多边援助机构的独立性是其能否有效发挥作用的重要保障。
中国积极倡导建立金砖国家开发银行、上海合作组织、开发银行、亚洲基础设施投资银行等次区域或跨地区开发银行，正是希望通过这些多边机构营造一个公平、合理的合作环境，帮助其他发展中国家共同应对发展进程中的挑战。
本文的研究对如何建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定的政策启发意义。
二、文献回顾：
美国操控与地区开发机构的独立性
强调多边机构具有独立性的研究成果，大多接受制度主义的基本假设和逻辑分析框架。
国际组织虽由国家建立，但它们是国家间互动和妥协的产物。
国际组织一旦得以建立，便拥有了相异于任何单个成员国的偏好和利益。
尽管大国有操控地区开发银行的意图，但其他成员国和机构在自身不同的利益和偏好基础上，会对大国操控进行抵制，从而使得多边机构的政策输出不能反映任何单一的政策偏好，而是各种政策偏好的综合和妥协。
在委托一代理分析框架下对多边开发机构的研究认为，多边援助机构作为捐资成员方的代理人，在专业技术、实地知识和项目运行等方面都具有其成员国无法比拟的优势，从而出现“代理人丢失”现象，即成员国对机构失去控制。
尤其是在援助领域，因为援助本身的道义性质、政策目标的长期性和模糊性、委托人自身要通过多边援助机构来实现利益的宽泛性，作为委托人的成员国很难对多边援助机构的执行成果进行事后监控和惩罚，更是让作为委托人的大国失去对多边开发机构的控制，从而面临“代理人丢失”问题。
官僚政治的研究视角从另一个角度支持了大国在地区开发银行中很难实现操控的观点。
多边机构自身的官僚政治利益和特点，让大国意图很难贯彻到具体的决策过程中，而官僚政治的自我利益实现机制，则让官僚机构具有抗拒大国操纵的强烈动机。
例如，罗兰·沃贝尔对世界银行和国际货币基金组织内不同类型项目所需要的银行工作人员人数、银行行政开销数额和该类型项目被批准的概率进行分析，发现这些多边机构的官僚无视任何成员国利益，而以扩大部门规模及其所负责的项目为政策目标和行为逻辑。
遵循现实主义范式的研究者大都认为，多边机构多由大国创立，其出现和存在的理由便是能够服务于大国的利益。
国际组织的游戏规则由大国制定、大国主导，制度与机构设置不但不是国际组织具有独立性的佐证，而是实现大国操纵的方式和途径。
总之，多边机构不过是国家的衍生物，是实力强大的委托人的代理人而已。
一些对美国在地区开发银行内进行操控的实证研究，支持了国际组织是大国利益代理人的观察和判断。
美国在世界银行和美洲开发银行都实现了较高程度的操控。
例如，美国拥有美洲开发银行的主要投票权，反映了美国对银行的操控能力，其他成员很难在银行中成功推进有违美国意志的议程和决策。
表面上看，发银行在政治上是中立的，然而美国总是能够或多或少地影响开发银行的贷款发放给一些特定国家。
罗兰·斯特兰德对投票权和大国操纵之间的关系的实证分析发现，美国对美洲开发银行具有绝对的霸权掌控，美国通过30%左右的投票权重达到了投票总影响力的70%。
而亚洲开发银行自成立起就一直广受垢病，美国和日本被认为在亚洲开发银行内进行长期的主导和操控。
日本在亚行中着重商业利益的实现，而美国在操控受援方选择和援助分配时更注重地缘战略考暈。
日美操纵银行重大决策以实现自身国家利益，在很大程度上无视其他银行小股东的诉求，如加拿大、荷兰、丹麦、挪威和瑞典等国对人道主义和发展问题的关怀。
对美洲开发银行和亚洲开发银行的研究虽然显示了美国较强的操控能力，但由于多边援助机构的情况各异，很难笼统地判断它们是否“沦为”了大国外交政策的工具。
大国在不同的地区开发银行的影响和控制能力是否具有程度上的差异?
如果有，进一步的问题是，大国对国际援助机构的操控手段为什么在有的地区银行中更为有效，而另外一些地区银行则较为成功地抵制了霸权国的操控?
现有文献的一个重要缺陷是“选择偏差”研究大量集中于美国较大程度上操控决策的美洲和亚洲开发银行，而对美国同样作为成员的非洲开发银行和欧洲复兴开发银行很少涉及。
下文对美国作为成员的所有四个地区开发银行进行分析，深人探讨美国操控程度的差异及其主要原因。
三、对地区开发银行操控的程度差异
现有研究大都以对美国批评的强度和频率以及一些典型事件来判断地区开发银行中美国的操控程度。
这些分析或许大致反映了现实情况，但将美国霸权操控程度作为待解释变量进行分析，我们需对其变化情况进行基于实证信息的系统分析，从而为进一步解释差异性提供更为可靠的依据。
考察援助分配是否和在多大程度上反映了某一援助方（机构）的利益，一个常用的实证策略就是根据援助发放给了什么样的受援方及其得到的额度，来判断援助实际决策和某一国家的利益诉求之间的契合程度。
关于美国对地区开发银行的操控程度问题，我们也可以观察地区开发银行在受援方选择、援助发放金额大小等显性的决策结果与美国的政治、经济和军事利益之间的契合程度，从而在实证上判断美国在不同地区开发银行中的操控程度差异。
由于“国家利益”不可直接观测，本文将采用美国的双边经济援助发放、军事援助发放、在联合国大会投票中跟从美国立场的程度、双边贸易关系作为反映美国的安全、政治和经济利益的代理变量。
选择的控制变量是那些与美国特殊利益并无直接关联的其他援助动因的变量，如扶贫、发展、奖励积极发展的政府等双边援助和多边援助均认可的援助基本衡量标准。
本文选取赫克曼样本选择模型进行检验。
模型分为两个模型（步骤）。
第一步是“选择模型”，分析具备地区开发银行贷款资格的国家在特定年份成为银行受援国的概率及其影响因素。
第二步是“结果模型”，分析当年的受援国得到银行援助量的差异及其原因。
如果两个模型的残差项相关，即表1中参数在统计上不等于〇，就表明有样本选择的问题，也即是赫克曼模型控制了那些无法观察的、同时影响到“选择”和“结果”选择模型考察四个地区银行对特定成员援助发放“与否”反映了美国政策偏好的程度，而结果模型考察四个银行对受援方援助发放的“力度”大小，来测量其与美国的政治、经济、战略利益相关程度。
表1报告了选择模型和结果模型中参数的估计结果。
在受援方的选择是否体现了美国的国家利益这一问题上来看，选择模型反映了美国操控程度在四个银行中的显著差异。
各开发银行模型的统计估计数值由于样本不同，无法就操控程度在数值上进行精确比较，只能基于统计显著与否对美国对银行的操控程度进行大致比较。
首先，较多接受美国经济和军事援助的成员更易成为美洲开发银行的受援方，这反映了银行在选择援助对象时较多考虑那些美国更为重视的国家。
更多接受美国经济和军事援助的国家/地区在亚洲开发银行中也更易成为当年的受援方，但是其他条件一定的情况下，在国际事务上跟从美国立场的国家（反映为在联大投票与美国的一致程度）反而在成为银行受援方的决定中处于不利地位，这或许反映了银行其他成员对美国操控的一定抵制。
在非洲开发银行中，受援方的选择与美国经援和军援的数量在统计上没有稳定关系，美国的重要贸易伙伴相对于与美国贸易关系不紧密的国家，更不容易成为非洲开发银行的受援方，这与美国的经济利益相悖;但是，在国际事务上跟从美国立场的国家得到了比其他国家更多成为银行受援方的机会，反映出对美国战略利益的一定妥协。
欧洲复兴开发银行的情况比较特殊，美国给予的军援数量、美国重要贸易伙伴和联大投票一致性这三个相互关联的因素均具有统计显著性，但作用方向却相反。
在其他条件一定时，得到的美国军援越多、越是美国的重要贸易伙伴，成为欧洲复兴开发银行受援方的概率却越小。
但是，结果也显示，与美国政治立场接近的国家得到银行在选择受援方方面更多的考虑，这一点需要仔细考量—数据显示，欧洲复兴开发银行的捐资大国在联大投票上与美国的立场非常接近，因此这一变量可以代替“与银行主要大国的国际政治立场接近”，却不一定反映的是美国的政治利益。
当受援方确定后，下一个重要的决策就是关于援助在这些受援方之间的数量分配。
相对于援助方选择这一决策结果，援助数量分配的模型估计结果反映的美国在各银行中进行成功操控的程度差异更为清晰。
在非洲开发银行中，得到美国双边经济援助越多的国家，接受到的非开行援助在数量上越少。
在亚洲开发银行，一旦成为受援方，援助金额数量多少的问题上明显反映出美国利益，表现为美国重要的贸易伙伴和与美国在国际事务立场上更接近的国家得到更多援助。
在美洲开发银行，得到美国军援越多、与美国在国际事务上立场越接近的受援方，得到的援助越多。
欧洲复兴开发银行援助金额的大小与美国没有明显的关系。
表1中参数P的估计值在统计上显著，且符号为负，表明模型的确存在样本选择问题—国家成为受援国和国家得到援助的数量并非同一决策过程，也并非出于相同的考量，而且那些没有观察到的因素，在增加一个国家成为援助国的概率的同时，却降低该国获得援助的数量，反之亦然。
从选择模型和结果模型可以看出，美国在美洲开发银行实现了较高程度的霸权控制;在亚洲开发银行中，美国的霸权控制获得较大成功，但似乎也遭到了机构成员的一些抵制和反抗，呈现斗争和妥协相结合的特征，但总体上较忠实地反映了美国的利益;在非洲开发银行中，美国的霸权操控不能说完全失败，在援助方的选择方面仍然部分考虑了美国的利益和偏好，但这种妥协非常有限，美国不重视的国家或许更有可能成为受援方并获得更多的援助。
相对于非洲开发银行，欧洲复兴开发银行独立于美国操控的程度显得更高。
在援助数量分配上，决策结果几乎和美国的直接利益偏好没有关系，而在受援方选择上，决策甚至与美国的军事和政治利益相悖。
基于统计显著与否，我们可以给美国对四个银行的操控程度进行大致赋值。
根据四个代表美国利益的解释变量的参数回归结果，统计显著且估计值为正的项记为1（美国操控成功），显著且为负的项记为-1（美国操控遭到反对和惩罚），不显著的项记为〇（美国未能操控）。
假定关于国家是否能够人选受援国的决策是国家的重要程度大于国家得到援助量的决策，因为前者是后一个决策的前提条件，而且援助额度的决策受到预算和银行运行状况和融资能力的影响。
因此在加总的时候，赋予选择模型0.6的权重，赋予结果模型0.4的权重。
美国操控程度的大体估计和比较如表2所示。
赋值（包括权重）具有主观性，表中的数值不能用以精确测量美国对银行操控程度的数值差异，主要目的是提供关于操控程度的直观比较。
模型回归结果和大致赋值情况清晰地体现出美国对四个地区银行的操控程度大小关系的排序应为：
美洲开发银行>亚洲开发银行>非洲开发银行欧洲复兴开发银行
四、对地区开发银行受美国操控程度差异的理论解释
为什么美国在四个地区开发银行中的操控在程度上会有如此显著不同?
美国对美洲开发银行的操控非常明显，亚洲开发银行也较好反映了美国的利益和偏好;而在非洲开发银行，美国的意图没有得到很好的贯彻，虽然在某些时候反映了美国的偏好，但在另一些领域却与美国利益相悖，体现出一种霸权控制一组织抵抗的互动形态;而在欧洲复兴开发银行，援助发放几乎和美国利益无明显相关。
本文此部分对上述差异行理论分析，并提出待检验的假设。
捐资成员方和地区开发银行之间的关系，可以被贴切地看作一种“委托一代理”关系—捐资成员方将部分援助资金委托给地区开发银行进行分配，同时也将关于援助分配对象和金额的决策权委托给银行，地区开发银行负责援助的发放、执行、效果评估等一系列具体事务。
委托一代理模型被广泛运用于多边援助的政治经济学研究，尤其是分析国家选择以多边形式提供外援的动机以及多边外援机构在外援的分配决策中是否更有效等问题。
在委托一代理模型的分析框架下，对美国在地区开发银行内的控制程度的研究，实际上可以看作是委托人对利益和偏好有别于自己的代理人的控制问题。
委托人对代理人进行控制，无论是签订事前协议、进行过程监督，还是实行事后评估和奖惩机制，都要付出一定的成本。
在资源（包括时间、信息、人力和技术等）稀缺的假定下，委托人对代理人的控制程度首先取决于代理人所代理事务对委托人的重要程度当委托人授权给代理人的事务关乎委托人的重大利益时，委托人更愿意承担较高的成本来保证代理人对其利益的忠实执行。
而当所委托的事务仅涉及委托人较边缘的利益时，委托人则会更愿意向其他更重要的委托人倾斜资源，而容忍次要委托人拥有更大的自主权。
在国家尤其是大国参与国际组织的主要动因是为了实现本国利益的前提假定下，美国对地区银行操控的程度首先取决于其对不同地区银行的重视程度，银行所在的地缘区域、业务对象和业务内容等都影响到其对美国利益的重要性。
目前全球范围内规模较大的地区开发银行和次区域开发银行数量繁多，但美国真正投人资金并积极参与的只有本文提及的四个地区开发银行和北美开发银行，在这四个地区开发银行中，美国能够实现的利益在重要性上也各有不同。
由此，本文得出关于解释美国在地区开发银行操控程度差异性的第一个假设：
假设1（H1）：
在其他条件不变的情况下，地区开发银行所属的地缘区域和业务领域与美国越是利益攸关，美国在银行中的操控程度越高。
根据委托一代理的经典模型，委托人对代理人的限制和操纵，最为重要的步骤是在最初“合同订立”的阶段，由此委托一代理关系中又常被看作最后通牒博弈。
委托人在博弈中先行，制定协议草案意在限制基于信息优势、技术专长和制度屏障的代理人优势。
接着，代理人采取行动，面临两个非此即彼的选择，即要么全盘接受委托人制定的协议而建立“委托一代理关系”，要么不接受协议而终止此种关系的建立过程。
从经典模型的设定中可以看出，代理关系成立之初是委托人保证对代理人进行充分控制的关键时刻委托人制定代理合同，并对委托一代理关系进行初始设计，是确保对代理人有效控制的最重要手段。
当存在多个委托人时，委托一代理关系立之初的强势委托人主导关系设计，在“合同”中更充分地加人对代理人进行控制的条款，而在创建过程中无法影响制度设计或之后加人进来的委托人，则很难防止代理人偏离自己的利益偏好。
地区开发银行的强大创始成员，往往能够在制定最初的章程时推动符合本国利益的议题。
以股权和投票权为例，地区开发银行一直强调所在地区的属性，重视地区内成员，并对地区内成员投票权所应占据的最低比例进行了规定（一般高于50%）。
一旦确定初始股权和投票权分配后，地区开发银行各成员的股权和投票权的比例往往只在一定范围内波动，这意味着在地区开发银行的发展中，创始成员能够长期保持创建初期的优势。
美国以非地区成员的身份在亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行实现了远远高于地区成员的高投票权，而这种优势形成于地区开发银行的创建时期。
对比在非洲开发银行，美国经过反复的努力才获得了成员资格，施加同样的影响力需要耗费更多的资源。
由此，本文提出解释美国在地区开发银行中控制程度差异解释的第二个假设：
假设2（H2）：
在其他条件不变的情况下，美国为主导创始成员的地区开发银行，容易受到美国更高程度的操控。
作为代理人的国际组织，并非一个简单的行为体，而是由一系列机构、规则和制度所定义并保证其运转。
规则和制度则既可以作为大国控制的手段和途径，又能够被运用为抵制霸权控制的屏障。
机构、规则和制度设计及其改变不但反映了大国操控的企图，同时也渗透着其他委托人防止单个委托人对代理机构控制的种种努力。
制度的创立可能出于大国操控的目的，但制度的运行未必能够总是实现其创立者预定的初始目的，也能经常被其他行为体用于反对和抵制制度创立者实现其预定目的。
此外，制度创立后并非一成不变，制度可以改变、修正和不断创立，尤其是官僚机构具有很强的自我繁衍和扩张逻辑。
因此，当我们将美国对地区银行的操控定义为对决策结果的控制时（与上文对操控程度的测量和比较相一致，制度设置虽与决策结果相关联，但两者并不等同。
作为地区开发银行最核心的权力和行政机构，董事会权力的分散程度和行政机构项目审批的专业性或复杂程度，都有可能对大国操控进行有效抵制。
首先，权力分散可以防止出现一票否决权拥有者或者实际上的一票否决权持有者，在这两种情况下，没有任何单一国家能够独自控制结果，推行完全根据自身偏好制定的政策。
其次，权力分散意味着某成员国为了推行特定政策，需要面临更大的集体行动问题。
因为权力分散的制度下，影响决策能力的行为体数量增大，要影响决策政策结果朝特定方向发展，需要更多的行为体参与，不可避免地具有更大的集体行动障碍，有效地阻止了机构决策被单一行为体所控制。
除权力机构外，行政机构的官僚政治逻辑同样能够成为对抗成员国对机构进行控制的屏障。
委托一代理理论和实证研究表明，官僚系统的复杂性和专业性让国际机构中的官僚机构具有了相对于成员国的信息优势，从而拥有更多的自主裁量权。
比如，在开发银行中，援助项目在送交到董事会进行最终审批之前，都需要经历包括审委员会在内的行政机构的层层评分与审核。
行政机构的专业化程度越高、审批程序越复杂的行政机构，能够更多地主导最终的决策结果，而较少地为某一个国家所操控。
由此，本文提出第三个关于美国为何在不同地区开发银行操控制度不同的解释性假设：
假设3（H3）：
在其他条件不变的情况下，地区开发银行决策权力越分散、官僚机构越复杂，美国在银行中遭遇的制度抵抗越大、对银行的操控程度越低。
简单的投票权计算不足以衡量权力的分配。
政治是行为体互动的结果，投票行为之所以复杂，并非投票规则本身的复杂，难点在于投票者根据投票规则对投票进行引导和控制。
政治家在国内政治中、国家在国际政治中都在寻求“获胜联盟”拥有加总投票权（决策权）超过了现有规则的获胜门檻值的政治联盟。
当然，获胜联盟的构成会根据不同的议题和决议草案而动态变化，当议题不同时，国家会进人或退出某个联盟，从而改变获胜联盟的存在状态和组成情况。
当对普遍的情况进行分析时，我们只能依赖对具有较高“忠诚度”的联盟成员进行分析，从而大致推知美国是否在地区银行中较为容易地建立起获胜联盟。
美国的盟国比非盟国在总体上和长期上更具对美的忠诚度。
具有军事联盟关系的国家可能在具体议题上和美国有所分歧，单从议题所涉及的利益，这些盟国未必会坚定地留在美国的投票联盟中。
美国的军事盟国与美国在地区开发锒行之外拥有更为重要的关系，在高政治领域具有更高的利益相关性，而且美国可以通过其他更为重要的关系和组织完成补偿支付和进行惩罚，这些国家在权衡长期和全面利弊得失后，可能在显然不符合自身利益的议案中跟从美国投赞成票。
因此，尽管军事盟国不一定在地区开发银行事务中与美国总是利益一致，但却是美国在银行中形成获胜联盟的基本依靠。
忠实盟国的加总投票权越髙的地区开发银行，美国越有可能获得充分的支持，以使得相关项目的决策结果更加契合美国的利益。
由此，我们提出解释美国在不同地区银行的操控程度差异的第四个理论假设：
假设4（H4）：
在其他条件不变的情况下，美国在地区开发银行中的忠实盟国拥有的加总投票权越接近投票规则所要求的获胜门槛，美国对银行事务的操纵程度越髙。
本文提出的四个理论假设均是或然性假设，即利益攸关程度、主导创始过程、制度中权力分散和官僚系统的复杂特性以及建立获胜联盟的难易程度的变化所带来的是美国对机构操控程度增大或减小的概率变化。
同时，第一个假设，即关于利益攸关程度的假设，是关于美国对机构操控意愿的假设，而其他三个假设均是关于能力的假设。
图1表达了解释变量之间的关系，利益的攸关性影响到美国是否主导银行创立，但其他国家对银行创立的主导意愿和能力以及与美国的互动等也影响到美国是否能够主导这一创立过程。
美国是否主导银行创立影响到银行的制度设置，而其他成员对原有制度进行修正和创立新制度的努力等因素，也影响到了银行制度和机构。
银行制度和获胜联盟之间相互影响—除了盟友忠诚度等因素外，制度影响到获胜联盟建立的难易程度，而获胜联盟建立的重要目标之一就是维持或改变现有制度。
美国的操控是意愿和能力的结合，意愿和能力缺一不可，如果美国缺乏操控意愿（美国判断机构对其利益攸关程度低），即使具有较强的操控能力（主导创始、渗透制度和建立获胜联盟），美
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