社会保险法制定原则.docx

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社会保险法制定原则

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社会保险法》立法背景、基本原则、审议过程

    立法背景

  “广覆盖、保基本、多层次、可持续”被草案确定为社会保险制度的方针，以适应我国经济社会发展水平。

　　目前我国社保体系已初步建立，但各项社会保险分别通过单项法规或政策进行规范，缺乏综合性统一法律；社会保险强制性偏弱，一些用人单位拒不参加法定社保，或长期拖欠保费；城乡之间，地区之间，机关、事业单位、企业之间社保制度缺乏衔接。

社会保险制度是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度，社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。

   意义

   社会保险法是一部事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的极为重要的法律。

在此之前，尽管各种社会保险制度已在中国实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。

综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确的价值取向。

社会保险法的出台，对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。

   民生大法的出台唤回了以民为本的重要理念。

1889年，公共养老保险制度首次在德国建立，标志着社会保险制度逐渐成为现代国家的重要组成部分，也是一个国家强大、稳定不可或缺的安全保障网。

一个负责任的政府有义务建立健全社会保障体系，给国民提供最基本的安全保障。

《社会保险法》的出台，预示着中国现代公民社会建设迈出了一大步，也彰显了经济发展基本价值观念的回归。

和平发展时期，经济发展的终极目标是民有、民享、民生。

改革开放3O多年后，我们真正意识到并正视这个问题，还不算太晚。

　　民生大法的出台结束了社保领域各自为政的乱象。

在此之前，尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一的基础性法律。

基本法律的缺位，各种规定层级无序、规范分散，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、稳定性，全国各地的制度也不统一。

《社会保险法》的出台结束了这一乱象，体现了政府在社会保障领域的责任和担当，让社会保险制度有了起码的指导原则和基本框架。

  《社会保险法》制定应遵循的六大原则

   全面性原则。

法的最大特点就是其权威性，短期内不会随意更改。

我国制定《社会保险法》的目的是化解劳资矛盾，处理好各方面利益关系，从而有利于社会和谐，促进社会稳定。

因此，制定《社会保险法》要尽可能全面，避免挂一漏万。

如目前我国机关事业单位人员实行同城镇职工不同的社会保险制度，农民工社会保险各地执行五花八门的政策，农村实施个人完全积累的养老保险制度。

由于不同的人群实行待遇不同的社保制度，致使其相互间差距逐年拉大，不但没有促进社会和谐，相反却激化了社会矛盾。

随着城市（镇）化进程加快，大批农民转变为城镇居民，城乡不同的养老保险模式如何衔接？

如果对农转非人员实行“社会统筹与个人账户”相结合的养老保险模式，无疑会给政府财政“兜底”无限的压力，未来城乡统筹的社会保险制度如何改革等等问题？

在新的《社会保险法》要有所体现。

   公平性原则。

世界上没有绝对的公平，只有相对的公平。

这不仅表现在不同人群之间的公平，而且体现在政府、企业与个人所承担责任的公平。

应当清醒地看到，目前城镇职工社会保险制度是上世纪90年代为国有企业改革所设计的，没有考虑到其他所有制企业职工的情况，因而缺陷很明显。

其中，最致命的缺点是政府回避相应责任，当初试图通过提高社保费率来解决城镇职工基本养老保险“转制成本”问题，而高缴费率制对就业具有排斥作用。

按照国家相关规定，由企业缴纳的基本养老保险费率为20%，医疗保险费率为6%，失业保险费率为2%，工伤保险和生育保险费率各按1%。

上述各险种费率相加，由企业缴纳的社会保险综合费率将达到工资总额的近30%，若再加上住房公积金和企业员工自己所缴纳的份额，大约相当于工资成本的50%。

如此高的缴费率，不仅会抬升劳动力人工成本，削弱企业竞争力，而且迫使劳动密集型企业向资本、技术密集型升级，对扩大就业产生不利后果。

同时，社会保险高缴费率会让一些投保企业想方设法降低企业职工总工资基数，达到漏缴、少缴社保费的目的。

这些是部分企业拒缴、拖欠、少缴、漏缴社会保险费的深层次原因。

另外，不同人群享受的社会保险待遇如何逐步缩小等等问题？

在新的《社会保险法》要有明确的意见。

   安全性原则。

社会保险基金是维持社保制度正常运转的”血液“。

目前我国包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险在内的五大保险基金收支总规模逾2万亿元，基金累计结余超过8000亿元。

随着社保覆盖面的不断扩大，基金的规模将越来越大，如何管理好老百姓的“保命钱”显得极为紧迫。

目前预算外社会保险管理模式是造成各地社保案频频发生的重要原因，因此，必须加快建立在公共财政体制下的社会保险预算，积极探索符合中国国情的社保预算模式，为社保基金的安全性系上“保险”。

   效率性原则。

这涉及许多方面，最重要的方面是积累的大量社保基金如何实现保值增值，以应对迅猛而至的人口老龄化？

存银行、买国债看似安全性极强，但面临着极大的贬值风险，从而影响到基金的投资效率，可考虑把部分基金投资于安全性高且投资回报率较高的领域，如投资于经济适用房、垄断性经营行业和社会经济效益显著的国家基础设施项目、重点建设项目。

   可操作性原则。

一部好的法律重要特点就是其可操作性，如果制定的《社会保险法》仅是些原则性话语，不能解决实际具体问题，倒不如不制定出台或暂缓制定出台。

制定《社会保险法》要明确提出解决诸如养老保险个人账户“空账”、历史债务、基金保值增值难、统筹层次低、基金监管难、社会保险覆盖面应有多大等问题的具体建议。

要把我国在社会保险制度改革实践当中一些行之有效的成功经验，加以吸收上升到法律层面，如“收支两条线管理”方法，建立“政府领导，税务征收，财政管理，社保支付，审计监督”的各职能部门分工协作机制。

   可持续性原则。

制定《社会保险法》不应是权宜之计，更不是部门的法律，而应是有利于社会保险制度的可持续发展，通过立法来解决障碍此项制度可持续发展的不利因素。

在我国人口老龄化加速，城市（镇）进程加快，就业形式多样化、经济全球化加深的大环境下，社会保险制度不仅要应对人口老化所带来的养老、医疗基金支出快速增长的压力，还要面对大量农民变市民，以及被征地农民、灵活就业人员如何参加城镇社会保险的问题。

同时，也要考虑我国社会保险制度如何与国际接轨的问题。

在新的《社会保险法》对这些要有应对措施。

一审：

社会保险法草案一审明确社会群体多种社保框架

   历时13载的社会保险立法正式破题。

2007年12月23日至29日召开的十届全国人大常委会第三十一次会议上，《社会保险法》草案首次提交审议。

确定所有社会群体多种社保框架

强化社保资金监管

诸多问题留有窨   

   尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一基础性立法。

  基本法律的缺位，各种规定层级无序、规范分散，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、稳定性，全国各地的制度也不统一。

   由此，中国人民大学中国社会保障研究中心杨思斌等一些专家认为，目前的《社会保险法》草案更像是一个社会保险制度的指导原则框架。

   确定所有社会群体的多种社保框架

   2003年，由劳动和社会保障部牵头，新一轮社会保险法起草工作启动，几经争议、论证，最终形成目前提交审议的草案。

   关于立法模式，曾有过很大的争论。

中国社科院法学所研究员邹海林就认为，如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则，必然要制定诸多的实施条例和细则，他认为目前已经具备分别立法的条件。

   但是，立法机关还是采取了综合立法的模式。

各社会保险项目的具体操作，还需要相关单项立法和实施规则来细化。

草案在附则中规定，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法，由国务院规定。

   草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，明确了我国社会保险制度的基本框架，对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。

   在适用范围上，由于目前的养老保险、医疗保险主要限于城镇职工和居民，草案明确规定，国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度，具体办法由国务院规定。

   在养老和失业保险上，并没有纳入公务员群体。

只是规定企业、民办非企业单位及其职工，有雇工的个体工商户及其雇工，机关、团体、事业单位及其不适用公务员法管理的人员应缴纳基本养老保险费和失业保险费；城镇自雇人员、非全日制从业人员可以参加基本养老保险。

   工伤保险和生育保险也仅适用于企业、民办非企业单位和个体工商户的职工和雇工，以及机关、团体、事业单位不适用公务员法管理的人员。

   目前，适用公务员法管理人员的社会保障，主要还是采取国家和单位包办的形式。

   基本医疗保险则涵盖了机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位的职工，个体工商户的雇工、城镇自雇人员、非全日制从业人员以及其他城镇居民。

政府对生活困难人员和城镇非从业人员的医保给予补助。

   草案还明确，失地农民（土地已被全部征用）应参加基本养老保险和基本医疗保险，应缴纳的保险费从安置补助费中支出，不足部分由当地政府从土地出让收入中支出。

   对进城务工的农民工，草案规定按照国家有关规定参加社会保险。

   草案还规定，所有参保人员以公民身份证号码为其社会保障号码，参保单位要办理社会保险登记，单位欠缴社保费的，社保费征收机关可以通知银行从其账户划扣，或者申请法院采取强制措施。

   强化社保资金监管

   草案一个关键内容涉及对社保基金的运营管理和监管。

   草案规定，社保基金实行专款专用，任何组织和个人不得挤占或者挪用。

养老、医疗、工伤、失业和生育保险基金按险种分别建帐、分账核算，不得相互挤占或者调剂。

   草案还规定了社保基金预算制度，通过预算实现社保基金的收支平衡，对社保改革成本、社保基金缺口，由政府给予补助。

   社保预算由统筹地区的社保行政部门和财政部门共同编制，报本级政府批准。

在保证安全的前提下，可以通过投资运营实现保值增值。

而社保基金的财政专户管理制度的具体办法和投资运营具体办法，由国务院规定。

在监督机制上，首先是社会保险行政部门的监督检查，其次是财政部门、审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。

   除此之外，草案还规定统筹地区可以成立由参保单位和个人代表、工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会进行社会监督，并提出咨询意见。

   在法律责任方面，草案明确了参保单位在社保登记、缴费等方面的法律责任。

对骗保行为，以及与社保相关机构的违规违法行为，规定了相应的行政处罚和刑事责任。

   诸多问题留有空间

   由于在诸多问题上争议巨大，草案没有给出确定的解决办法，而是通过授权条款，为未来的解决留有空间。

   比如，关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，草案规定按照国家有关规定办理。

劳动和社会保障部副部长胡晓义曾表示，由于各地保障费用和筹资水平差异很大，完全实现全国各地统一标准、统一报销还有难度，保费报销问题有待通过两地管理机构相互的联系以及将来信息网络的建设来缓解。

   另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次。

目前，我国社会保险各险种的基金统筹层次，大多为市县一级。

截至2006年底，全国只有北京、吉林、新疆等13个省份实现了养老保险基金的省级统筹，辽宁、广西等7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主，其他省份仍以县级统筹为主。

   目前的草案规定，“基本养老保险基金实行省级统筹。

其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定”。

   同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。

   不久前，财政部和税务总局在探讨统一社保费征管体制，并考虑将社保费改为社保税，认为应该统一由税务机关进行征收，而劳动和社会保障部门有不同意见。

由于争议巨大，此次草案对这个问题并没有明确，只是规定社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。

二审：

社会保险立法细化五大保险规定构筑社会“安全网”

   全国人大常委会2008年12月22日二审的社会保险法草案，设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保险。

养老保险逐步全国统筹 

养老保险随本人转移

广东试水省级养老统筹

   社会保险法事关保护劳动者权益和保障人民生活，受到中国各界高度关注。

草案一年前首次提请审议时，仅对五大社会保险的缴费规范和待遇作了原则的规定，有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这既显得分散，又难以掌握。

   全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，这次对草案结构作适当调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。

   现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，在二审的草案中，有了明确的“说法”。

草案明确，个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。

个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

   关于社会保险的统筹层次问题，这次也提出了明确的方向。

目前，中国部分省市基本养老保险已经做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势。

草案规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。

   “新农合”写进了社会保险法草案医疗保险专章。

草案规定，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。

   省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。

   为更好保护职工合法权益，草案在工伤保险方面规定，用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响职工享受工伤保险待遇。

用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生工伤事故，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还的，社会保险经办机构可按程序追偿。

   失业保险方面，草案对领取失业保险的最长期限作了明确规定。

失业人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二十四个月。

   在生育保险方面，草案明确由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。

用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。

生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。

   草案对政府支持社会保险事业作了具体规定。

例如，县级以上人民政府在社会保险基金不敷支出时，应当给予补助；多渠道筹集社会保险资金，通过税收优惠政策支持社会保险事业等。

关于社会保险法草案征求意见的情况

（一）

——社会保险法（草案）收到意见47511件,主要集中9个方面

   自2008年12月28日全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法（草案）征求意见以来，社会反响热烈，各界群众纷纷通过网络、报刊等媒体和来信提出意见和建议。

截至2009年1月12日16时，共收到意见47511件。

其中，通过中国人大网提出的意见47324件，通过人民日报、法制日报等主要报刊刊登的意见21件，来信166件。

此外，新浪、搜狐、腾讯、网易等网站有网民跟帖2万多条，相关博客文章200多篇。

各界群众对这部法律充满了期待，认为制定社会保险法是一项民心工程，有助于完善国家的社会保险制度，解决社会公众的后顾之忧，刺激消费，促进经济增长，是一件大好事。

社会保险法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的法律，对于保证社会和谐稳定、国家长治久安具有重要意义。

应当抓住这一有利时机，早日出台。

同时提出了许多修改意见和建议，也反映了一些现行制度存在的问题。

意见主要集中在以下几个方面：

　　一、建议社会保险范围全覆盖。

许多意见提出，国家应当实行全民强制社会保险，不分公务员还是企事业单位职工，农民及自由职业者。

公民只要年满18周岁，不论从事何种职业都必须参加各项社会保险。

有的意见建议，增加有关服兵役人员在服役期参加社会保险的内容，将服役期视同缴费期。

　　二、缴费负担偏重，建议适当减轻。

一些意见提出，近年来各地社会保险费增幅偏快，职工和企业的负担很重，一些收入较低者缴费后工资已所剩无几，影响了正常生活。

缴费负担偏重有两个原因：

一是费率偏高。

二是缴费基数核定不合理。

很多地方规定，工资收入低于当地平均工资60%的参保人员以及个体工商户从业人员，以当地平均工资的60%为缴费基数，低收入要按高基数缴费。

有的意见提出，当地平均工资的统计和计算不透明，普遍偏高。

建议缴费基数以劳动者实际收入为准，与当地平均工资脱钩，明确社会保险费的提高必须慎重，须经法定程序，接受各方监督。

　　三、取消或者降低养老保险最低缴费年限。

不少意见提出，养老保险要做到广覆盖，同时却规定十五年的最低缴费年限，达不到最低缴费年限的不能领取养老金，等于将已经纳入保险的职工再排除出去，这让人不能理解，建议取消最低缴费年限的规定，确立“多缴多得、少缴少得”的待遇计算原则。

一些意见提出，有些地方滥用最低缴费年限的规定，要求必须是15年连续缴费，一旦中断，之前的缴费年限作废。

这使得很多下岗失业人员处于两难，要么放弃已有的缴费年限，要么在丧失收入来源的同时，承担原本由用人单位承担的缴费以及个人缴费之和。

还有的意见提出，很多40、50岁的人以前由于种种原因没有缴纳社会保险费，如果从现在开始缴，到退休时也不够15年的缴费年限，建议降低最低缴费年限。

　　四、对社会保险关系异地转移接续作进一步规定。

很多意见赞同社会保险关系异地转移接续的规定，认为这将解决目前因为异地不能转移接续所带来的退保、同时在两地缴纳养老保险费、报销医药费来回奔波等不合理现象，必将提高劳动者参保积极性，促进劳动力合理流动，方便参保者享受保险待遇，希望该规定能尽快执行。

一些意见认为，草案中有关异地转移接续的规定过于简单，可解释的空间太大，操作性不强，到了实践中难免又会“好经念歪”，建议把好事做到底，对个人权益记录的准确、完整，对社会保险关系转移的内容、程序，作进一步的具体规定，不要给各地社保部门留有过大的空间。

　　五、应当提高医疗保险待遇水平。

一些意见提出，目前城镇职工基本医疗保险基金累计结余超过2400亿元，但保险待遇水平却偏低，报销起点高、报销比例低、封顶线也低，个人医疗费用负担仍较重。

这已经成为制约社会医疗保险可持续发展的关键问题之一。

有的意见认为，医疗保险应当大病、小病都管，建立医疗保险个人账户用于支付感冒、发烧等普通门诊的医疗费用，提高报销比例解决大病花费大的问题。

有的意见提出，现在医疗保险报销，门槛高、手续复杂，成为参保人享受医疗保险待遇的一个障碍。

建议社会保险法对医药费报销制度进行改革，真正做到以人为本，方便参保人