MPA考前辅导2.docx

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MPA考前辅导2

公共管理基础

（2）

浙江师范大学公共管理系主任

斯亚平教授

总体分析

■一、选择题（单选、多选）

■来源于课本内容及相应的知识点转换

■基本上看过之后有印象就可以了，不用去死记硬背。

■二、简答题

■1、解释重要名词（题干中如果出现重要名词的话）

■2、列框架，分条写，改卷是按条（知识点）来给分的，要写入关键词，改卷老师改卷时间有限，一般只看关键词给分。

另外，如果按条写写不全的话，就把前面的知识点拆开来写，凑足条数。

（如：

知识点五条，在只会三条的情况下，把三条拆成五条写）

■3、每条知识点后加上一点解释，解释不用过多，一两句话就可以。

■三、论述题（答题要求与简答题一样）

■论述题是考考生的思维逻辑性和严密性。

■答题关键：

三个因素（是什么？

为什么？

怎么办？

）

■2、理论联系实际。

■四、案例分析

■一般题型为：

给出一段材料，出选择题。

■给出一段材料，分析材料。

■案例分析主要是考考生如何联系课本知识的能力。

公共管理学的五个方面

1、主体（谁）：

第二章，公共组织；第四章，行政领导

■2、管理对象（管什么）：

第六章，公共组织的人力资源管理；第八章，公共财政管理

■3、管理依据（依靠什么管）：

第七章，公共管理的法律基础；第九章，公共组织的文化与伦理；第十章，政府工具

■4、管理手段（干什么）：

第三章，公共决策；第五章，沟通与协调

■5、管理目的（为什么管）：

第十一章，公共组织的变革与发展

第六章公共组织的人力资源管理

第一节公共组织人力资源管理概述

人力资源是能够推动社会和经济发展的具有智力和体力的人的总称，它是一种特殊的资源。

■1、人事与人力资源管理

人事是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。

人事行政（或政府人事管理）是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。

其核心为“关系”。

■公共组织人力资源是指在公共组织（或公共部门）就业的人员，主要包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员（在我国指党政机关、群众团体、中介组织和某些事业单位的工作人员），尤其是指那些在国家政府部门从事公共事务管理的人员（公务员）。

公共组织人力资源管理则是指对公共组织（或公共部门）就业人员特别是政府公务员进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和方法的总称，涉及招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退以及人力资源的需求预测、规划和开发等管理活动环节，其目标是调动公共组织就业人员的积极性和创造性，改善公共服务质量。

■2、人事与人力资源管理的重要性

■人事行政的具体作用：

■

（1）保证统治阶级意志得以贯彻和实现，并巩固国家政权；

■

（2）保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定；

■（3）对公务员实施有效管理，调动其积极性、创造性，并发现、培养和选拔人才。

■二、公共组织人力资源管理的兴起

■1、企业管理中的人力资源管理变革

■传统的企业人事管理模式发端于19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代，而两次世界大战之间，人事管理模式已基本成型。

■20世纪70年代末80年代初，人力资源管理新潮兴起，人事管理的性质发生了根本性变化。

■进入20世纪90年代，人力资源管理模式仍在不断演进和发展。

■人力资源管理来源于传统的人事管理，但又超越并取代了后者，人力资源管理在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上，与传统的人事管理有着质的区别：

■

（1）传统的人事管理属于一种业务管理，认为人力资源仅仅在企业需要时才发挥作用；而人力资源管理将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。

■

（2）传统的人事管理关心的是当下，很少作长期的人力资源的预测；人力资源管理不但考虑目前的人才需要和人员配备，而且着眼于未来，重视人力资源的规划与开发。

■（3）传统的人事管理的范围较为狭窄，主要关注人员招聘、上岗培训、工时记录、工资管理、劳资关系处理等业务；而人力资源管理的范围更加广泛，增加了人力资源的规划、预测、开发、培训、业绩评估与奖励、雇员的沟通与参与等新的内容。

■（4）传统的人事管理体制僵化，缺乏应变能力，将人当做物来管理，对员工的严格监督和控制，员工很少有机会参加企业的决策及管理事务；而人力资源管理的体制及方式更加灵活，重视员工参与企业决策，培养其职业认同感、责任感和自我管理能力。

2、人力资源管理理念与模式在公共组织的引入

1993年后，美国文官制度改革的取向不仅在于调整公务员管理机构和削减管理人员，更重要的在于引入公共组织人力资源管理模式。

■公共组织人力资源管理体现了企业人力资源管理的基本精神：

它同样把人当做第一资源，“投资于人力资源并使之优先发展”

3、公共组织人力资源管理的特征（可与前述四个区别相套用）重点理解

■

（1）在关于人的假定上，传统人事管理视人为成本，把人事管理工作看做行政工作，属日常人事行政事务；而人力资源管理则把人看做资源，而且是第一资源、最宝贵的资源，把对人的管理置于重要地位。

■

（2）在管理原则上，传统人事管理注重以事为中心，恪守“进、管、出”的管理模式；而人力资源管理则奉行以人为中心，人的因素是第一位的，重视采用各种激励手段调动人的积极性。

■（3）在管理方法上，传统人事管理靠纪律和监督，是强制性、被动型的“管家式”管理；而人力资源管理则实行主动开发型、有预见性的管理方式，它既是严密的科学，也注重艺术性，强调定性与定量的结合。

■（4）在管理内容上，传统人事管理的主要任务是为组织招募新人，填补空缺，监督执行“进、管、出”各个环节的有关规定；而人力资源管理注重全社会人力资源的开发利用，着眼于人力资源的规划与生产，重视人与事、人与环境的协调配合。

■（5）在管理部门的地位上，传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门，地位较低，且管理者进不了决策层；而人力资源管理部门除了落实具体人事管理事务外，还协调管理系统、提供决策预案，人力资源管理者成为决策层的核心成员之一。

■（6）在公务员的管理上，传统人事管理采用与其他行业人事管理一样的管理模式和手段；而人力管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立与完善，重视公共组织人力资源的预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理。

三、公共组织人力资源管理的过程

■

（1）公共组织的人力资源规划；

■

（2）公共组织的公共工作职位和职责的分配；

■（3）公共组织人力资源的获取；

■（4）公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；

■（5）公共组织人力资源的开发；

■（6）公共组织人力资源的流动和流出管理；

■（7）公共组织人力资源管理中的雇员关系。

四、我国公共组织人事管理模式的转变

■1、（试述我国）传统的政府人事管理模式的局限性

■我国传统的政府人事管理制度及模式是在几十年计划经济体制下形成的，它典型地体现了传统人事管理的基本特点：

无论是党政机关工作人员，还是企事来单位的管理人员、技术人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。

■其局限性在于：

“国家干部”概念模糊，缺乏科学分类；管理权限过分集中；管理方式陈旧单一，缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于各类优秀人才的多样化发展等。

由此，带来一系列不良后果：

■

（1）高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，分门别类、灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，管人与管事相脱节，进而导致人与事的脱节、人事矛盾的激化。

■

（2）管理权限过分集中的结果是强化了“人治”，而忽视了法治，把人事简单化，人事关系简单化，似乎纷繁复杂的人事管理、人事关系，只要一句话、一个号令、一个指示、一纸公文就能解决。

■（3）高度集中的单一的管理体制，阻碍了竞争机制发挥作用。

一方面，“铁饭碗”、“大锅饭”等从根本上阻碍竞争和个人才能的发挥、个人利益的实现；另一方面，计划经济强化了个人对国家、社会的人身依附，个人的自主性、独立性被极大地扭曲和压抑。

■（4）陈旧单一的管理模式，不利于优秀人才的脱颖而出，严重阻碍各类人才的成长。

由于“国家干部”一词模糊不清，人们习惯于用管理党政干部的单一模式来管理所有的人员，使人事管理方式落后、僵化、缺乏活动。

在阻碍人才成长的同时，还强化了全社会的“官本位”意识，形成千军万马奔“官道”的局面。

■总之，传统的政府人事管理离开了对人这一因素的研究和科学管理，严重浪费了社会资源，扼杀了人的积极性与创造性，束缚了生产力的发展。

随着市场经济的深入发展，现代人力资源管理的发展顺理成章。

2、人力资源管理模式在我国政府管理中的应用与推广

■首先，有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。

■其次，可以加快我国人事管理方式的变革，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。

■再次，能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公务人员的能力及素质，并进而提高政府的工作效率。

第二节公共组织的人力资源开发

■一、公共组织人力资源的性质

■1、基本性质

■

（1）人力资源的生物性；

（2）人力资源生成过程的时代性与时间性；（3）人力资源的能动性；（4）人力资源使用过程的时效性；（5）人力资源内在的知识性；（6）人力资源开发具有连续性；（7）人力资源的高增值性；（8）人力资源闲置过程的消耗性；（9）人力资源的可再生性。

■2、特殊性质

■表现在他们应具有较强的法律观念，较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟，具有从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。

二、公共组织人力资源开发的含义

■公共组织人力资源开发是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等一系列活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和能力，使他们在行使国家行政权力、管理公共事务和促进经济社会发展中发挥更大的作用。

■公共组织人力资源开发的特点：

■

（1）战略性；

（2）系统性；（3）社会性；（4）前瞻性；（5）动态性

三、公共组织人力资源开发的主要内容（法约尔五个职能可套用）

■1、预测与规划

■2、教育与培训

■3、选拔与使用

■4、配置与管理

■四、（如何促进）我国公共组织人力资源开发（重点理解）

■1、公共组织人力资源开发的新观念

■

（1）确立人力资源是第一资源的新观念。

■

（2）确立人力资本的观念。

■（3）确立人才商品化的观念。

■（4）明确人力资源开发的特殊性。

2、我国公共组织人力资源开发的任务

■

（1）完善国家公务员制度；

（2）建立健全公共组织人力资源市场体系；（3）建立健全公共组织人办资源管理的宏观调控体系；（4）建立健全公共组织人力资源管理的法律体系；（5）通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节，实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发。

3、加快我国公共组织人力资源开发的措施（答上四五条就可以了）

■

（1）提高对公共组织人力资源开发重要性的认识。

■

（2）加大公共组织人力资源开发的力度。

■（3）科学配置、合理调整公共组织人力资源结构。

■（4）增强教育与培训的力度。

■（5）提供公共组织人力资源开发的制度保障。

■（6）加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作。

■（7）建立与完善人才市场。

■（8）拓展公共组织人力资源开发的途径。

第三节公务员制度

■一、西方文官制度的形成与特点

■文官制度是主义生产方式发展的必然产物，是在资产阶级反对封建君主的“恩赐官职制”和总结资产阶级早期的“政党分肥制”经验教训的基础上逐步建立和发展起来的。

■19世纪，以政务官与事务官相分离和考试择优录用为两大基石的现代文官制度。

■英国：

1853年加拿大：

1882年美国：

1883年

各国建立公务员制度的共同特征

■

（1）文官制度的法律化；

■

（2）严格区分政务官与事务官：

政务官选举产生，有任期；事务官择优录用，常任制

■（3）强调“政治中立”：

避免公务员受到党派政治斗争的影响及“与内阁共进退”

■（4）以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度

■（5）实行功绩晋升制，强调权责一致、奖惩结合、公平对待。

■（6）严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化。

■（7）较为科学的管理体系。

■（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。

■（9）合理优厚的公务员福利保障制度。

二、我国公务员制度的形成和发展

■1、我国公务员制度的建立

■我国公务员制度从酝酿到提出，从后台到前台，历经理论准备、试点实验、全面实施三个阶段。

■

（1）理论准备阶段（1985—1989）

■

（2）试点实验阶段（1989—1993）

■（3）全面实施阶段（1993年开始）

■1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国公务员制度的正式建立。

2、我国公务员制度的发展

■第一，行政机关的生机和活力得到了明显增强；

■促进了勤政廉政建设；

■初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制；

■促进了社会资源特别是人力资源的优化配置。

■2005年4月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员制度开始走向成熟。

■《中华人民共和国公务员法》共18章107条，对我国公务员的“进、管、出”各个环节都作出了明确而具体的规定，在保证制度的连续性和稳定性的同时，有较大的发展与突破：

■

（1）公务员的定义更加准确。

明确规定公务员需同时具备三个条件：

依法履行公职；纳入国家行政编制；由国家财政负担工资福利。

■

（2）完善了公务员的分类管理制度。

按照性质划分为：

综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。

■（3）增加了我国公务员的“入口”渠道，特别是建立起职位聘用制。

■（4）明确规范了公务员的“出口”。

列明了公务员“不得辞去公职”、“予以辞退”、“不得予以辞退”的具体条件或情形，既确立和彰显了公务员管理的严明纪律，又保护了公务员的个人权益不受侵犯。

■（5）《公务员法》对公务员的嘉勉、晋职、升级、工资、福利待遇等一系列权利的规定更为明确、具体；细化了公务员的责任与义务，列举了33个小项、15个大项必须受到相应惩戒或处罚的行为。

■（6）《公务员法》把公务员的交流与培训提升到了突出的位置，规定了对公务员的分级分类培训，并将公务员的培训情况和学习成绩与公务员的考核、任职、晋升挂钩。

■公务员制度的优越性：

■一是具有新陈代谢机制，切实做到人员能进能出，能上能下；

■二是具有竞争激励机制，能够公平、公开地选拔人才，促进优秀人才脱颖而出并充分发挥作用；

■三是具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用，保证公务员廉洁奉公，尽职尽责；

■四是具有健全的法规体系，对公务员依法管理，实现人事管理法制化、科学化、规范化。

3、我国公务员制度与西方文官制度的区别（重点理解）

■我国公务员制度具有西方国家文官制度相同的某些特点：

■职位分类、统一管理；择优录用，知识和专业并重；强调法制，依法管理；实行功绩制，消除腐败；讲求职业道德，规范服务等。

■但也有着某些原则性的区别，主要表现在：

■

（1）动因不同。

西方：

为保持政府工作的连续性和效能而建立的，其最终目的是为了促进酱主义社会的发展；我国：

为实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义经济的发展。

■

（2）基本原则不同。

西方：

强调“政治中立”，并将对公务员政治行为的限制置于一系列行为规则之首；我国：

公务员必须坚持四项基本原则，在政治上与党中央保持一致，积极参加与国家的政治生活，公务员中的赏要起模范带头作用；

■（3）管理方式不同。

西方：

文官制度独立于党派之外，由专门机构进行管理；我国：

按党的干部路线、方针、政策制定的，坚持党管干部原则；

■（4）服务宗旨和利益关系不同。

西方：

公务员是一独立的利益集团，其与政府的关系是雇员与雇主的关系；我国：

全心全意为人民服务，并随时接受人民监督。

三、我国公务员制度的基本内容

■《中华人民共和国公务员法》共18章107条。

■第一章：

总则

■第二章：

公务员的条件、义务与权利

■第三章：

职务与级别

■第四章：

录用

■第五章：

考核。

考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。

■第六章：

职务任免

■第七章：

职务升降

■第八章：

奖励。

坚持以精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则；奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功及授予荣誉称号。

■第九章：

惩戒。

处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除

■第十章：

培训

■第十一章：

交流与回避。

交流包括调任、转任、挂职锻炼

■第十二章：

工资福利保险。

实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度；工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金

■第十三章：

辞职辞退。

■第十四章：

退休

■第十五章：

申诉控告

■第十六章：

职位聘任

■第十七章：

法律责任

■第十八章：

附则。

指出本法自2006年1月1日起施行以及《国家公务员暂行条例》的同时废止。

四、我国公务员制度的完善

■1、营造良好的社会生态环境

■一是必须建立起较为完善的社会主义市场经济体制；

■二是必须深化政治体制改革；

■三是大力加强思想文化建设，发展文化教育事业。

2、健全法制，建立机制，改进管理，加强监督

■

（1）加强法制建设。

《中华人民共和国公务员法》出台，必须加以贯彻实施；还有大量的下位配套法规需要制定

■

（2）完善运行机制。

竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政廉政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系、互相渗透、互相依存。

■（3）改进管理。

研究解决管理中出现的新情况新问题，探索不同层次的公务员在管理上的不同要求。

■（4）加强监督。

研究拟定监督检查制度，强化制度落实和执法监督，加强对《公务员法》及配套法规实施工作的监督检查，发现问题，及时改进，巩固成果。

3、建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍

■制度建设是手段，队伍建设是根本，是制度建设的落脚点，是公务员制度建设的一个基本目标。

推行制度建设完善的目的就是建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍。

强化四个观念：

服务观念、竞争观念、成本观念、创新观念。

培养四种能力：

政治鉴别能力、驾驭社会主义市场经济的能力、科学管理和依法行政的能力、廉政勤政和抵御腐朽思想侵袭的能力。

第七章公共管理的法律基础

■第一节公共管理与法律

■一、公共管理的法律逻辑

■公共管理以公共权力为手段，公共权力在行使的过程中可能会侵犯公民的合法权利，为了防止这些现象的发生，需要用法律对公共管理进行约束。

公共管理研究的法律途径

■1、什么是公共管理研究的途径

■三种主要途径：

管理途径、政治途径、法律途径

■2、公共管理法律途径的兴起

■首先，宪法和行政法对公共管理调节和规范的力度不断加大；其次，司法机制对公共管理的裁判作用越来越明显，以致出现了“公共行政司法化”的趋势；再次，现代公共管理改革的一个重要特点，就是“政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者。

”

3、公共管理法律途径的核心价值

■法律途径的公共行政强调法治，重视对个体权利的保护，而不是保护这些权力的社会成本。

它包含着以下核心价值：

■首先，“正当法律程序”。

这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。

■其次，个人应享有的实质权利和法律的平等保护。

■再次，维护社会公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律的权利遭受行政官员侵害的人进行救济。

4、公共管理法律途径的内容

■

（1）强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值

■

（2）把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；

■（3）注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制

■（4）把公共管理的对象看做完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；

■（5）重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的个体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率。

二、公共管理与宪法、行政法、组织法

■1、公共管理与宪法

■宪法的作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。

在某种程度上，公共管理的根本目的就是追求宪政所确立的价值，实现宪政理念与公共管理的有机整合。

■从本质上说，宪法与公共管理两者之间的关系问题，就是关于政府的“多数决定”的权力如何走向自我约束，近现代法治主义如何在公共管理领域适用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共利益的问题。

2、公共管理与行政法

■行政法在任何时候都与当时流行的国家主导理论直接相关，是特定时期的国家观念反映到政府活动中的产物。

■

（1）无法律即无行政；

■

（2）行政国家与行政法；

■（3）行政法治与行政法；

■一方面，现代化行政管理异常复杂，作为社会管理者的国家行政机关必须有高度的权威性和能动性；另一方面，在行政裁量权扩大进而威胁到公民权益的现代社会，行政机关行使职权必须严格遵守行政法所限定的行政实体规范和行政程序规范

3、公共管理与组织法

■

（1）国外行政组织立法

■行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法律。

■

（2）国内行政组织立法

■我国现行的：

《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

■建立完备的行政组织法律体系，既是对我国以往行政管理体制和机构改革成果的总结与法律确认，又是今后推进行政管理改革的必要基础。

三、公共管理与私法

■私法方式在政府领域的运用，是政府干预手段的变化，而不是取消政府干预。

以下方面的变革扩大了私法的作用空间：

■

（1）将公共职能委托给私人部门；

（2）日益倾向于以市场约束方式代替命令—控制规则；（3）市场结构模式如联邦公司的应用；（4）协商立法等程序规则的应用。

■私法之于公共管理的重要意义在于，它把平等对立、谈判协商、造价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整范畴的公共管理领域中。

试述私法在公共管理中的作用？

■公共管理是致力于实现公共利益的，应受公法的约束；

■政府使越来越多的私企通过合同进入公共管理，私法也开始进入公共管理；

■随着公共管理改革的进一步发展，可以预料私法在公共管理中的作用越来越大；

■但私法永远不可能取代公法。

第二节行政立法、执法和司法

■一、行政立法

■1、行政立法的含义和特征

■行政立法是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。

■特定行政机关：

■国务院：

行政法规

■国务院各部委：

行政规章（部门规章）

■有权的地方人民政府（直辖市、副省级、省会所在地、国务院批准的较大的市）：

地方规章

■行政立法有以下特征：

■

（1）行政立法的主体是行政机关。

■

（2）行政立法必须严格限定在法