08年调研报告 深圳与香港新加坡环境卫生管理主要差距对比分析.docx

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08年调研报告深圳与香港新加坡环境卫生管理主要差距对比分析

解放思想改革创新

向国际一流环卫管理水平看齐

——深圳与香港、新加坡环境卫生管理主要差距对比分析

改革开放30年来，在中央和省委的正确领导下，在深圳历届党政班子的带领下，深圳广大干部群众发扬“敢为天下先”、“杀出一条血路”的精神，解放思想，开拓创新，把一个边陲小镇建设成为欣欣向荣的现代化城市，创造了举世瞩目的辉煌成就，先后荣获“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“国家环保模范城市”、“国家文明城市”等称号，在城市环卫规划、建设和管理方面取得了巨大成绩，为深圳的经济社会发展创造了良好环境。

如今深圳正处于以新的起点、更高的视角，掀起新一轮大发展的关键时期，省委书记汪洋同志对深圳发展前途寄予厚望，指出“要以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”，“深圳要敢于叫板国际一流城市”。

解放思想，就是要求我们审时度势，顺应时代发展潮流，及时调整发展思路，努力转变发展方式，为实践科学发展观进行大胆的探索。

具体于我市环卫管理工作之中，就是要克服狭隘视野，以国际先进城市为标杆，创新工作思路和方法。

一、建立健全环卫机构，加大环卫投入，满足现代都市环境卫生管理的实际需要

（一）香港、新加坡、深圳环境卫生投入现状

1、香港主管环境卫生工作的食物环境卫生署（以下简称食环署）公务员加各类雇员约有1.2万人，其中负责环境卫生清洁工作的约有8000人，食环署每年各项开支合计达40多亿港币，其中环境卫生方面的投入约占50％，达到近20亿港币。

香港在环境卫生基础设施及硬件设施投入力度也很大，在全港设置了20000多个废屑箱、1000多个狗粪收集箱和777个一套3个的分类废物回收箱；香港共设置了160个永久离街垃圾收集站、746个乡村式垃圾站、2000多个垃圾桶置放处及8个大型垃圾转运站用于转运垃圾；全港共有256辆现代化垃圾车用于收集垃圾，其他特种车辆包括机械化扫街车7辆、洗街车92辆、吸渠车7辆以及清粪车、自动卸斗货车、抓斗货车等；垃圾处理方面，有3座大型垃圾填埋场及2座特殊垃圾处理设施；全港共有429间公厕。

2、新加坡主管环境卫生工作的具体部门是国家环境局下属的环境公共卫生署，该署下设小贩处、环境卫生处、环境卫生研究所，现有1000名全职雇员，外聘执法人员500名，环境卫生处负责宏观管理、政策制定、项目策划和培训工作，具体检查、协调、督导、执法、考核等工作由外设5个执行机构分区办事处负责。

新加坡每年在环境卫生方面的经费投入也不遗余力，近年来，仅建设4座垃圾焚烧厂就投入了达到了17.9亿新元（约合89.5亿人民币）。

新加坡由于国土狭小，生活垃圾收集和运输结合在一起进行，目前较为普及的垃圾收集方式是集中-废物-泻槽系统，自从1989年此系统已在全新加坡新式公寓楼中得到广泛推荐和使用，几乎每栋新式公寓楼都已安装此系统，与之配套建设了1座大型海运垃圾转运站、4座垃圾焚烧厂和1座垃圾填埋场。

3、与香港、新加坡相比，深圳环境卫生管理的人、财、物投入均有较大差距。

从管理人员管理机构来看，香港、新加坡均为直线管理，一杆到底，管理效能较强，而深圳管理层级多，部门协调多，深圳的环境卫生管理层级分市、区、街、社区四个阶层，市级环卫主管部门仅有78个人员编制，部分区级环卫管理部门仅有几个人员编制，个别街道和社区甚至没有专门的环卫管理人员，全市环境卫生管理机构不健全，专业管理人员偏少，环境卫生管理不到位，直接影响环境卫生管理水平的提高。

从条来分，市政道路的环境卫生由环卫专业部门负责，而绿化带、河道、水域、公路、高速公路、海滩、海域、铁路沿线等的环境卫生又由其他相关部门负责。

整个职能分工条块纵横交错，环卫专业部门要对全市环境卫生负总责，所承担责任大但赋予的管理权限却相对不足，职权的不统一，往往是环卫部门有责任，但没有相对权威的管理权，导致部门之间协调难度大。

而环卫经费投入方面，深圳每年环卫财政投入约占地方财政收入的0.5％，与国内外新加坡、香港、上海、北京等城市相比均偏低，环卫投入年均增长率不足5％，建市以来，深圳累计环卫投入不足20亿人民币，而香港同期投入已逾百亿，相距甚远；从微观来看，深圳道路清扫保洁单价较低，全市平均单价不到上海、广州、珠海等国内大中城市同类价格的一半，更无法与香港、新加坡等国际城市相比。

环卫基础设施和硬件设备方面，由于大型垃圾处理设施数量不足，生活垃圾无害化处理率一直无法达到100％，因无害化处理能力不够，特区外尚有10多座垃圾简易堆放场不能关闭，对周边环境造成了极大的污染；全市无1座垃圾无害化处理厂、至今全市粪渣排放仍无出路，市余泥渣土受纳场已饱和，但一直无法落实新场址；公厕、垃圾转运站工具房等中小型设施数量不足，扫街车、垃圾运输车、洒水车、果皮箱、垃圾桶等设施设备大多存在老化严重，更新不及时、数量不足等问题。

（二）关于深圳环卫机构、财政投入的建议

1、完善环卫管理机构，落实辖区管理责任制。

深圳要进一步理顺环卫管理体制，大力协调和督促各区建立完善区、街环卫管理机构，配置社区环卫管理专干，充实基层环卫管理力量。

切实落实辖区管理责任制，进一步完善重点关键场所环境卫生联动网络，强化与公路、高速公路、河道、绿化等行业的环卫协同机制，确保随时联系的上，协调得了，解决得了问题，建成全覆盖式环卫管理网络。

2、完善经费投入机制，加强市场运营监管。

深圳要进一步加大环卫经费投入，继续协调建立健全环卫清扫保洁经费投入保障体系。

根据科学测算的市政道路清扫保洁价格标准，报请市政府提升清扫保洁外包单价；努力提高城市道路机械化清扫率。

在坚持“特区内外一体化、市、区统一政策、统一标准，将市政道路及可实施机扫的街道全部纳入机扫范围”原则的基础上，增加机扫成本与效益的测算内容，完善机械化清扫调研成果，报请市政府延长清扫保洁业务外包合同期限，提高市政道路清扫保洁招投标“门槛”，将机扫能力作为参加投标的重要前提，提升机械化作业水平；要采取公益性事业投入和市场融资互为补充的形式，建立和完善政府、企业、社会等多元投融资体系，运用市场机制优化资源配置；继续推进环卫作业专业化和企业化。

进一步规范环卫业务公开招投标行为，引进优质清洁服务企业，加强环卫市场监管，完善竞争激励机制，完善并落实市政道路清扫保洁检查考核办法，实行经费按质核拨，完善不合格淘汰和末位淘汰制度。

3、完善环卫基础设施，加大循环经济投入。

一是2008年底前完成全部规划的新型垃圾转运站建设任务，建立国际先进水准的垃圾收集与运输系统；二是继续做好市政设施综合整治工作，按规范设置果皮箱和环卫工具房，完善环卫工人休息室；三是按照查漏补缺建设一批，改造升级一批，设置流动公厕一批，开放社会公厕一批的办法，完善我市公厕供给系统，解决入厕难问题；四是按照2010年全市垃圾无害化处理率100%的目标，加大力度推进焚烧厂、填埋场工程建设，同时建设规模要超前，确保垃圾处理规模超过实际需求30％，使我市垃圾处理设施具有检修调配、高峰值分流和应急理能力；五是抓紧全市受纳场规划选址工作，解决余泥渣土出路问题，推进余泥渣土综合利用项目，建立全市余泥渣土可持续受纳系统；六是加大循环经济投入，推动垃圾回收综合利用工作。

完成塘朗山建筑垃圾综合利用设施一期工程建设，实现建筑垃圾综合利用；引进社会资本，在全市推广建筑垃圾综合利用工作；扩大下坪场填埋气体发电和提纯制作车用燃料使用规模；推进综合厂炉渣综合利用项目；推进市粪渣处理厂综合利用项目；推进餐厨垃圾综合利用工作，加快各个餐厨垃圾综合利用设施的建设，初步建立餐厨垃圾收集、运输、处理体系；推动宝安老虎坑垃圾填埋气体发电上网工程建成投产，推进宝安CDM项目合作工作。

二、完善法制建设，确保环卫管理工作的顺利开展

（一）香港、新加坡、深圳环境卫生法制现状

香港环境卫生方面的法律相当完备，主要有《公众卫生和市政条例》、《废物处置条例》、《公众洁净及防止妨扰附例》、《废物处理（废物转运站）规例》、《废物处置（指定废物处理设施）规例》、《废物处置（禽畜废物）规例》、《定额罚款（公众地方洁净罪行）条例》等。

这些法规涉及面很广，规定非常具体，操作性很强。

香港执法有力有序，为确保执法到位，依据各部门的管辖范围和职责，香港授予了食环署、康文署、房屋署、渔农署、环保署、海事处、警务处等7个政府部门环境卫生方面的执法权。

香港对涉及环境卫生的行政处罚严、金额高、力度大、威慑力强，香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道最低定额罚款为1500港元，对情节严重的罚款数万港元，还可以判处违法人做义务社会服务工作甚至监禁高达6个月。

2007年，香港因违法清洁条例而遭检控的个案数目逾27000宗，罚款总额超过3600万元。

新加坡环境卫生政策法规体系完备，覆盖环境卫生管理每一项内容，条文内容详尽且具体。

法律制度的设计注重有效性、可操作性、执法程序环环相扣，少有疏漏和不周到之处。

对违法处罚严厉，大量采用重犯时累进处罚组合，如对乱扔垃圾者，初犯时罚款200新元，重犯时，罚劳役3-12小时；又如1994年，美国少年费伊因涂鸦做出鞭刑判决，美国时任总统克林顿出面求情，也无法改变新加坡法院做出的鞭刑判决。

而且新加坡的顾客违法受罚，连带经营场所的业主也要处罚。

新加坡执法过程中建立了良好的警察协同机制，环卫管理人员在执法时如遇到不配合者，可传呼警察来强制执行，警察随呼随到，同时，警察对违反环境卫生法规的行为人，也有义务进行处罚或予以逮捕，移送法庭进行判决。

而在深圳，虽然法制建设进程较快，近年来出台了《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》、《深圳经济特区余泥渣土管理办法》、《深圳市餐厨垃圾管理暂行办法》、《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》等法规，但整个环卫法规体系仍不完善，而且原则性条文多，没有实施细则，操作性不强。

此外，处罚力度也不够，虽然《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》修订后，加大了处罚力度，但还远远达不到威慑的程度，且处罚手段主要限于警告和罚款，同时，对自然人拒法行为执法部门往往束手无策，缺乏类似香港、新加坡监禁等有效手段，权威性小。

（二）关于深圳完善环卫法制建设的建议

一是进一步完善《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，细化有关处罚条款，提高可操作性；二是联合市质量技术监督局力争将市城管局发布的《深圳市环境卫生质量标准》修订为深圳市技术规范；三是配合市法制办完成《深圳市建筑垃圾处置和综合利用办法》修订并组织实施；四是配合市人大制订《深圳市建筑垃圾综合利用管理条例》；五是出台并组织实施“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务”行政许可实施办法，建立市场准入和退出机制；六是建立基层城管执法队环卫执法量化考核制度和不作为问责制度，从根本上扭转目前《执法快报》环卫执法栏目长期为“零”的局面；七是组织开展全市性的环卫执法联合行动，对一些典型案例进行宣传曝光，惩一儆百，营造“违法必究”的环卫执法氛围；八是督促公安部门履行《深圳经济特区人民警察巡察条例》，解决当前环卫执法对拒不接受处罚的违法人证件查验、留置和向法院检控问题；九是探索外包执行或委托执法机制。

三、强化宣传教育，营造良好的环境卫生管理社会氛围

（一）香港、新加坡、深圳环境卫生宣传教育现状

香港在环卫宣传方面，采用各种方法，如电视和电台的宣传短片及声带、海报和横幅、公共交通工具的广告、传媒访问、巡回展览和大型宣传活动，向市民宣扬清洁香港的信息。

在教育方面，香港在九龙公园内建造了一座卫生教育展览及资料中心，该中心设有一个展览厅，占地1100平方米，还有一个占地400平方米的户外卫生教育花园，一个藏有6000多本刊物的参考图书馆，常年免费向公众开放，举办各类环卫宣传教育展览和讲座。

同时，香港食环署还设立了一个流动教育中心，设于一辆宣传车辆内，车身有漫画介绍各类环卫知识，内部有电脑游戏、展板、书刊等，都以环卫知识为主题，同样免费向公众开放。

香港食环署还联合教育统筹局将清洁香港的知识纳入中小学课程，同时经常举办各类课外活动及讲座，向中小学生灌输爱护环境卫生的知识。

新加坡环境卫生宣传教育和公众参与形式多样。

一是搭建市民参与平台，采用“3P”模式开展宣传教育活动。

通过公众教育、社会志愿者、全国性清洁运动、绿色团体等方式加强与市民沟通对话，适时检讨、修正，确保政策法规的适用性、可操作性和人本性。

二是教育“从娃娃抓起”。

新加坡将环境卫生教育纳入中小学课程，针对幼儿园、小学、中学的不同特点编制了不同的教材。

三是针对不同人群以及不同区域，采取不同的方式进行全方位宣传。

四是利用传媒开展宣传工作。

制作公益广告、“绿色侦探”等电视节目系列宣传环境卫生知识。

五是结合新法规颁布实施，开展广泛的宣传活动。

六是经常开展各种由政治领袖发起的全国性清洁运动。

七是重视专业技术培训及科技研究。

国家环境局设置新加坡环境学院和环境卫生学院，定期对环境卫生管理人员进行业务培训，设立了环境卫生监督资格考核和注册制度。

清洁企业的员工须经授权培训机构进行上岗培训，考试合格领取资格证书后才允许上岗。

反观深圳，环境卫生宣传教育方面形式单调，深度不够，实效也不理想。

市民的环境意识普遍不高，良好的卫生习惯尚未养成，社会各界参与不够。

特别是深圳作为移民城市，外来人员多，大部分都是来自农村的劳务工，卫生意识更为薄弱，对青少年的环境卫生教育也不够，发动他们参与环境卫生工作做得不够。

此外，对环境卫生管理专业人员培训教育也不足。

（二）关于深圳强化环卫宣传教育的建议

1、通过定期举办业务培训班，举行专题讲座、论坛、考察等活动，培训各级环境卫生管理人员，要求其转变观念，更新理念，学习香港、新加坡的先进管理理念。

要树立以人为本的理念。

主动听取市民对环境卫生管理的意见和建议，接受舆论参与和监督，努力改进工作以满足市民日益增长的、对良好居住生活环境的需要；树立系统管理的理念。

现代化城市是由政府、市场、社会等要素相互影响，相互制约形成的复杂系统，应充分发挥系统内各要素的积极能动性，限制其消极因素，协调三者之间的关系。

应在明确政府公共管理的职责和管理边界的前提下，推行环卫管理市场化运作，以法律管理、标准管理约束市场行为主体，确保市场正常运营，满足社会对公共服务的需要并接受社会监督；树立管治的理念。

寻找计划与市场、集权与分权、正式组织和非正式组织的最佳合作方式，最大限度地调动和利用社会资源参与环卫管理，消除管理上的“政府失灵”和“市场失灵”双陷阱，实现管理效果最大化。

2、加大宣传教育力度，提高市民环境卫生素质。

一是把对青少年的环卫宣传教育工作作为一项重要而长期的工作来抓。

如联合市教育局针对幼儿园、小学、中学学生编制不同的环境卫生宣传手册，定期开展相关课程，组织学生参观环卫设施，走上街头，开展一些力所能及的环境卫生公益性活动。

二是加强对市民，特别是外来游客和求职人员的环境卫生宣传教育，如联合市文明办、市交通局、市口岸办等部门在车站、码头、机场、口岸等场所设置环境卫生公益广告，在地铁、火车上滚动播放环境卫生宣传标语。

又如联合市旅游局，通过导游、景点解说员宣传深圳的环境卫生法规政策。

同时，广播、电视、报刊等媒体应定期向公众发布有关环境卫生的公益广告，提高全民环境卫生意识。

三是扩大“清洁深圳月”活动影响力，要达到动员全体市民齐动手搞卫生清洁深圳的效果。

四是建立市民参与的互动机制，广开新闻媒体、城管12319热线、网络、信函等投诉渠道，重视市民投诉，真诚解答，及时办理。

五是公示清扫保洁、垃圾收运、环卫设施标准规范和服务承诺，公布责任人和投诉电话，接受社会各界人士检查监督。

二〇〇八年四月二十日