在华外国商会及其政治参与.docx

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在华外国商会及其政治参与

在华外国商会及其政治参与

摘要：

在华外国商会建立了广泛的国际国内社会网络，它们参与了中国立法机关、行政机关、司法机关的一些活动。

它们的政治参与表现在：

对中国政府的政策施加影响、监督政府、为中国利益游说母国政府、增大法院的压力，等等。

在这些外国商会的政治参与中，展现出中国政府过程“压力政治国际化”的一面。

关键词：

在华外国商会；政治参与；利益集团；压力政治国际化一、在华外国商会概况中国经济的变革，不仅带来了经济的增长，而且导致了经济结构和社会结构的变化。

民间商会、外国在华商会正是在这一背景下出现并不断发展的。

民政部2004年公布的数据显示，“外国商会16个”①，中国国际贸易促进委员会2007年发布的数字显示，外国商会至少有19个。

1989年国务院颁布外国商会管理的有关条例，该条例仅准许每个国家注册一个商会，所以有的商会并没有列入统计中，比如上海美国商会。

根据相关商会网站的介绍，截止2009年11月底，中国美国商会（后文简称美商会）有1200多家企业会员，中国欧盟商会（后文简称欧商会）有1300多名会员，中国澳大利亚商会有250多家企业会员，中国新加坡商会有1000多名会员。

汤蕴懿等考察了上海的外国商会，截至2004年6月底，上海美国商会有1000多家企业会员,2600多名个人会员，上海德国工商大会有1800多家企业会员（包括300多家周边地区企业会员）等②。

在华外国商会内部的组织分工严密。

商会设有得到中国有关部委批准的明确章程，会员包括企业会员和个人会员。

全体会员有权利出席年度大会和商会组织的活动。

全体大会选举商会会长、副会长、财务总监，这些人再加上商会成员代表或顾问构成商会主席团。

以欧盟商会为例，商会主席团的职责是检查会员资格、决定工作小组的工作范围、提交商会年度报告、督促会员缴纳会费、保障商会日常工作的运行，等等。

会员向商会主席团提交申请后可以成为专门小组的成员，小组成员选举小组主席，经由商会主席团任命的人员有权利和义务参加小组的会议，工作小组的主席向商会主席团提交本小组的年度报告。

外国商会在中国活动的时间有些已经有二十多年的历史，其内部的分工也相当专业化。

一些商会设立一二十个专门的行业工作小组，以产业或企业所要解决的问题为划分依据，当中国某一产业有重大变化时，还会设立新的工作小组为会员企业服务。

每个小组有商会的专职工作人员，配合商会会员选举的小组主席，把同一产业的企业组织起来。

它们根据自己的事务范围，与中国的相关部委、媒体等建立良好的关系。

商会设有专门的政府关系小组、立法小组，小组之间还会针对具体问题，以项目为中心联合行动，表明商会的内部组织不是简单地采用科层制的组织结构。

跨部门的联合以及以某项目为基础的组织形式，表明商会的组织结构呈现网络化、灵活性的一面，作到了“为灵活性和变革而加以组织”②④⑤李维安：

《非营利组织管理学》，高等教育出版社2005年版，第245、252、273、249页。

。

纵向和横向的沟通渠道多，纵向与横向相交织，这样的组织结构“有利于组织内资源的共享和整合；有利于组织内信息与知识的沟通和共享；有利于组织新项目的快速展开”②。

它一方面保证了商会可以关注大量有关会员利益的问题，组织众多为会员服务的项目；另一方面保证了开展某一项目的服务质量，可以在一定时间内用比较小的组织成本追踪项目的进行过程。

有些商会的组织分化尚不复杂，如中国新加坡商会的专职人员就很少。

在华外国商会建立了广泛的外部网络。

以上海外国商会为例，上海外国商会网络体系结构可分为当地网络体系、区域网络体系和全球网络体系三个层次,从而构成了由局部到整体、相互交错的多层面外部组织网络汤蕴懿、唐兴霖：

《商会网络体系构建及分析——以上海外国商会为研究对象》，《上海经济研究》2007年第3期。

。

其他在华外国商会外部网络都体现了上述特点。

各国商会之间有时展开一些合作，比如联合举办活动、联合就同一议题开展游说等活动。

这些合作增加了商会的外部社会资本的积累，“组织间长期的相对稳定的关系容易产生信任，杜绝合作中的投机行为，从而降低了交易成本。

同时，在良好合作关系的基础上，知识与信息可以畅通地在组织间流动”④。

在华外国商会与母国商会间的关系上，在华外国商会往往是母国商会的分支。

如中国美国商会是美国商会的海外分支，美国商会有遍布全球的海外分支商会，如日本美国商会、台湾美国商会。

在中国活动的外国商会发挥影响的最重要的因素，是纳入了母国的联系网络，借助母国商会的影响。

需要注意的是，美国商会是国际性的非营利组织，总部与分支机构之间构成了网络化的结构。

美国商会与中国美国商会、日本美国商会等之间的结构可以用地区分部结构模式来概括，即“各地区分部组织往往是总部的翻版，即分部组织也是一个结构健全的非营利组织，拥有一个非营利组织所应该拥有的所有资源和能力，具有自己的筹资渠道，自己的发展战略，并且专注于本国或本地区相关领域的项目”⑤。

这一特点有利于商会开展活动，发挥灵活性，激励各分部扩张发展。

此外还要注意，中国政府、商会母国政府均是商会外部网络的节点，商会为两者提供了关于商会企业会员的大量信息。

外国商会的筹资网络包括企业会员和个人会员。

商会的收入一般来自于会员会费，商会举办培训、酒会等活动时也会收取一定的费用。

对于在华外国商会是否纳税的问题，国税总局2005年曾经规定，“对在京外国商会按财政部门或民政部门规定标准收取的会费，不征收营业税。

对其会费以外各种名目的收入，凡属于营业税应税范围的，一律照章征收营业税”国家税务总局：

《国家税务总局关于在京外国商会征免营业税的批复国税函》〔2005〕370号，http:

//20210890146/guoshui/action/getarticleview1do?

id=816&flag=1。

。

这就将外国商会与本土的社团同等看待。

也要看到，不同国别的商会规模、活动范围、营利能力是不同的。

有些商会活动比较多，有些在华外国商会目前的运营出现了亏损状态，比如中国新加坡商会吴菲菲：

《新加坡人在北京——记中国新加坡商会执行总监许振义》，《中国贸易报》2008年4月24日。

。

为了更好地开展活动，商会还有自己的志愿者网络。

本文前面已经提到，一些大的商会小组主席一般由会员企业选举产生，这些小组主席就属于志愿者网络。

当然，在商会中兼职的企业会员会有潜在的收益，商会专职人士会利用自己的外部网络帮助企业会员开展业务。

在华外国商会承担了多种功能。

商会对自己功能的定位是通过对会员企业的宣传、给企业提供信息、帮助企业建立社会网络、提供商业上的支持服务，帮助母国企业在中国取得业绩。

而商会实际承担的具体的功能范围广泛，如帮助会员维护合法权益、监督中国对国际社会商业承约的执行情况——对wto的承约和其它的国际商业承约（如知识产权保护）的执行情况、为企业争取税收优惠、提供行业信息咨询、提供地区招商环境的信息、举办各类培训活动、提供母国商界与中国官方、商界、媒体的有效的沟通渠道。

在华外国商会的服务功能，相比较中国国内的行业协会、商会而言，具有很多特点与优势：

服务常规性、专业性、服务及时、范围广泛、效果良好。

这些商会除了具有本文还会进一步证实的游说政府的功能外，还具有多种其它功能；并且在提供一些服务时，尽管与非会员相比，会员可以得到收费上的优惠，但是仍然需要在缴纳会费之外购买服务。

如何解释这一现象，奥尔森认为，“除为某个大集团通过游说疏通争得集体利益之外无任何其它职能的组织，不会具有它可向潜在会员提供报酬或积极的选择性激励的源泉。

只有也出售私人或非集体性产品或向各成员提供社会或娱乐性收益的组织才会拥有这些积极诱导因素的源泉”曼瑟尔·奥尔森：

《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社2007年版，第166页。

。

在华外国商会多种目的、多种功能的存在，一方面增强了对企业的吸引力、增强了组织的凝聚力，另一方面也说明了商会发展的成熟与稳定。

此外，商会间的合作、外部网络的发展也为企业会员提供了更丰富的服务产品。

由于服务对象的增多，企业会员享受服务所需要花费的费用就会下降；而且商会间的合作、外部网络的发展能够增加商会的影响力，提供单个商会无法满足会员要求的服务。

二、在华外国商会政治参与的表现

（一）与立法机关的关系在华外国商会可以归入阿尔蒙德所说的社团性利益集团，即“从事利益表达的专门结构，它们是为了表达某些特定集团的目标而专门建立起来的。

这种利益集团的组织有一批专职工作人员集中致力于利益表达目标的专业化内部角色，还有制定利益和要求的有条理的程序”阿尔蒙德：

《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1988年版，第206页。

。

从利益表达来看，商会对会员的意见进行收集，综合出最能反映本团体所代表的外资企业利益群体利益的意见，商会的目的是实现所代表的外资企业利益群体的利益最大化。

如中国劳动部起草的《劳动合同法》草案进入人大审议程序后，全国人大常委会决定，2006年3月20日全文公布《劳动合同法（草案）》（以下简称草案），广泛征求意见。

其中收到中国欧盟商会（下文简称欧商会）、中国美国商会（下文简称美商会）、上海美国商会等各自的修改建议和意见。

欧商会等对草案提出了尖锐批评。

3月20日，美商会许多会员公司的代表参加了全国人大常委会召开的关于草案的研讨会。

4月21日，在全国人大常委会的新闻发布会上，人大有关官员提到了各外国商会的具体修改意见，指出其超出人大官员“原来所能想象到的范围”人民网：

《劳动合同法草案征求民意情况发布会（实录）》，2006年4月21日，转引自中国经济网。

有关《劳动合同法》立法过程还参见以下资料：

杨军《〈劳动合同法〉进入三审博弈》，《南风窗》2007年第5期；佚名《在华美企利润高于原则被美刊指责为“伪君子”》，新华网，转引自人民网，2007年5月23日；程刚、崔丽《立法校正强资本弱劳工》，《中国青年报》2007年6月30日；李北方《商会的声音：

孤独的博弈者》，《南风窗》2007年第18期；阿计《社会立法的n条“军规”》，《民主与法制》2007年第15期；张立伟、陈欢《外商强硬拒绝草案》，《21世纪经济报道》2006年5月12日；jimboyceaworkinprogressamchamchinabrieffebruary2007美商会网站http:

//wwwamchamchinaorg；labormovementamchamchinabriefjuly/august2006美商会网站；workinggroupshumanresources、legal小组报道，欧商会网站http:

//wwweuccccomcn；陈磊、安库、陈小瑾《最受关注的法律》，《南方人物周刊》2007年第29期；王毕强《员工经济补偿设定天花板劳动合同法渗入国际因素》，《经济观察报》2007年5月7日，经济观察网；《劳动合同法草案首次审议：

为了让劳动者绽放微笑》，中国人大网，转引自人民网，2006年3月30日；《劳动合同法专题》中全国人大常委会历次审议的官方文件，中国人大网。

后文除特别注明外，关于该法立法过程的情况均可参见上述材料。

商会有专门的工作小组进行意见的收集，对于涉及到有关外资企业利益群体的重大利益的立法活动，还会有小组间的联合行动；再加上专门的咨询公司与法律专家的帮助，商会的意见具有了反映外资企业利益群体利益的权威性。

中国立法过程的实际格局是“部门立法”比重很大。

在华外国商会参与到提交全国人大（常委会）之前的草案的制订过程中，对于商会实现所代表的利益群体的利益是很有意义的。

这可以说是间接地影响立法机关的立法。

比如，商务部负责制定《反垄断法（草案）》，2004年商务部和工商总局提交的草案送审稿中，只规定“参与企业集中的经营者市场份额超过国务院规定最低限额的，应该向国务院反垄断主管部门申请批准”，最低限额由国务院另行规定。

2005年7月国务院定下明确标准，2005年8月，国务院法制办组织研讨会，收集一些跨国公司、美商会、欧商会的意见，2006年对此标准作了放宽，参与立法的专家向媒体表示，修改意见与此次研讨会上的外资意见有关叶逗逗：

《反垄断法上会一波三折》，《财经》2006年第13期；何忠洲：

《反垄断立法背后的利益战》，《中国新闻周刊》2006年第25期。

。

如欧商会与国家发改委有关部门就《能源法》草案曾几次进行磋商submissionofcommentsondraftenergylaw，http:

//wwweuropeanchambercomcn/view/media/fullview?

cid=1301在有关立法草案每次审议后，商会重新收集会员对修订稿的意见以准备与立法机关再协商，一方面表明商会具有较强的动员能力，形成了商会“组织方面的资本”诺曼·杰·奥恩斯坦：

《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文等译，世界知识出版社1981年版，第；另一方面使其意见表达具有了持续性。

如2007年2月，美商会与上海美国商会各自收集了企业会员对《劳动合同法》二审后草案的意见，联合向全国人大法工委提交对二审稿的意见。

欧商会直到三审后还在听取会员公司对草案修订稿的意见。

相比国内其他利益群体的利益表达，外资企业利益群体通过商会进行的利益表达具有较大的独立性，在利益表达阶段不会受到政府的影响。

在接近立法机关、影响立法的渠道上，商会采取了制度化与非制度化的方式，综合运用“内部”战略与“外部”战略④。

商会通过提交意见、通过大众媒体的传播、制造设计争端、主动与参与立法的重要官员面对面的接触、几个商会间联合行动，使立法人员能够清楚地了解其意见，完成了交流的任务，也强化了向立法机关施加的压力。

这种压力持续在整个立法过程中，最终压力体现在了立法的修改中。

如在《劳动合同法》制订过程中，2006年4月23日，全国人大法工委、劳动部等有关部委、国内高校劳动法专家在上海召开研讨会。

上海美国商会的某些企业成员，来自美资企业的人力资源经理冲进了正在进行中的研讨会，表达对草案的不满，并以撤资相威胁，引起了国内各媒体的关注。

5月，美商会的代表主动找到全程参与《劳动合同法》制定的全国总工会法律部副部长郭军。

郭军与参与该法制定的其他几个部门成员，与商会的企业代表们召开座谈会，双方就草案的具体条款进行了深度沟通。

那次沟通的结果在一定程度上体现在了最后通过的《劳动合同法》中李国华：

《〈劳动合同法〉倾向劳方?

条款中未见“农民工”》，《中国经营报》2007年7月2日。

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从该法的一审到通过，美商会邀请全总的人士与企业进行对话交流等表达诉求的相关活动举行了约十次。

立法过程中的争端反映了商会游说的能力。

因为政府会对商会要求作出各种调节，而商会意识到“许多不能转化成争端的要求，永远到不了输出阶段”戴维·伊斯顿：

《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第89页。

，所以采取了一些相对强硬的手段。

外国商会的压力确实对立法产生了作用。

如《劳动合同法》制订过程中，二审从原定的2006年8月推迟到12月，对一审稿规定的解约时向员工追索培训费时限缩短到1个月。

裁员上也作了调整，这些都有利于大企业《中国美国商会致：

全国人民代表大会常务委员会、法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会关于的修改意见》，第30页，2006年4月19日，美商会网站。

。

美商会对这些问题都提出过自己的意见。

2007年4月，全国人大常委会三审，明确了经济补偿的标准。

该规定可能参考了外国商会和外资企业的意见。

至此，草案修订稿在涉及诸如试用期、非竞争协议、下岗和集体谈判等较为技术性的条款的用词上作出了很多改动。

6月29日，全国人大常委会表决通过《劳动合同法》。

全国人大一官员称，直到法律通过前几天，还有一些大企业、行业协会不断打电话以撤资相威胁。

全国人大法工委一位官员承认，在草案修改过程中，的确考虑到了用人单位的权益，并作出了有限度的让步。

经比较发现，草案由一审到表决通过，甚至对立法宗旨的表述都发生了一些变化。

美商会表示，其在2006年4月草案征求意见时提出的意见，有四分之三都在修订稿中得到了解决。

在接受记者采访时，谈到美商会在中国立法中发挥作用的成功案例，其会长认为首推《劳动合同法》。

相比一稿、二稿，他评价最后通过的《劳动合同法》是“一部更好的法律”。

压力产生效果还有其他原因，立法精英的不同偏好会给外国商会留下产生影响的空间。

如《劳动合同法》立法仍是政界、学界精英起主导作用，比如全总充当了工人的代言人。

立法机关、参与立法的部委制定本法的宗旨，是保护劳动者的合法权益，解决近年来劳资争议激增带来的不和谐现象，也是为了贯彻以人为本、落实科学发展观的新政策理念，保护弱势群体利益《劳动合同法草案首次审议：

为了让劳动者绽放微笑》，中国人大网，转引自人民网，2006年3月30日。

。

而对外开放、吸引外资也是长期以来的政策。

这些表现在参与立法咨询的学界专家分裂为两个派别，参与立法的精英对立法内容有不同的偏好，争论对劳动者的权益保护究竟在何种标准上才是合理的，如何对待外资资方的利益赵小剑：

《劳动合同法：

更理想，还是更现实？

》，《南方周末》2006年6月15日。

。

商会的撤资威胁暗示在此产生了效果，“对拥有公职者的期望标准，对议员的角色期望，相当程度上影响了政治利益集团参与政治决策的作用”杜鲁门：

《政治过程——政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津人民出版社2005年版，第380页。

外国商会参与立法，使中国立法过程有了新的特点，一方面意味着社会力量对立法作用的增大，另一方面也意味着压力政治的国际化。

“企业活动的国际化，当然会自然而然地把对抗利益团体的活动引导到国际化的道路上去”内田满：

《现代美国压力政治》，唐亦农译，复旦大学出版社2007年版，第220页。

。

压力政治的国际化包括支持与反对力量的国际化。

立法已经不再简单是中国本国政府的政治行为，在全球化的背景下，还会受到外部的压力。

“为了促进经济增长，各国不得不展开吸引私人投资包括国外直接投资的激烈竞争。

这样，在资本和劳工之间的力量平衡关系发生了明显有利于资本的变化”俞可平等：

《全球化与国家主权》，社会科学文献出版社2004年版，第157、159页。

，作为发展中国家的中国也必须考虑到这一点，在决策上涉及外资利益群体的群体利益时不得不谨慎，并且“跨国公司创造的税收还使东道国主动限制自身权力的行使，以便吸引和留住跨国公司”⑥。

这是外国商会压力的有效性可以得到解释的一个因素。

全球化的一个方面还包括价值观的全球化，比如人权、民主，这些价值具有普世性，中国政府的某些立法得到了西方媒体、社团、官员的支持。

如2006年到2007年期间，《纽约时报》等媒体、美众议院几十名议员、美钢铁工人联合会等组织，批评在华外企和在华外国商会干扰中国《劳动合同法》立法过程。

美商会的官员否认其有淡化《劳动合同法》修订的意图，其发言人称，它只是和中国的其他一些商业和劳工团体一起提交了一些有建设性的意见，并寻求搞清《劳动合同法》草案原件中的几点具体问题。

中国的压力政治国际化与西方国家不完全一样，但是事实证明，中国的政府决策受到了来自外部的压力。

由此可见，在意见表达、意见综合、决策这一政府过程中，外国商会是有可能有力地施加压力，最终在立法内容变化上产生影响，反映自己所代表的群体利益的。

当然这并不意味着本文认为外国商会的所有利益诉求都可以反映在法律之中。

除此之外，在华外国商会还参与了“两税合并”、《反垄断法》、《对外贸易法》修订案、《专利法》修订案等涉及商会企业会员利益的法律的立法过程。

（二）与行政机关的关系考察在华外国商会与行政机构、法院的关系，最重要的背景是离不开在全球化时代中国加入世贸组织这一现实。

国务院为此进行了几次行政法规规章清理，并已规定，“各级政府部门制定的与贸易、投资有关的规章和政策措施，都必须在指定刊物上予以公布，不公开的不能执行。

有关法律、法规可以事先公布草案征求公众意见”张向晨：

《中国加入wto两年半的回顾和思考》，《战略与管理》2004年第3期。

。

然而外国商会在各种场合一直批评中国政府制定法规政策透明度低，相关利益方无法更好地参与。

由此可见，入世为中国政府带来了权利，也带来了义务、压力范围的扩大、外资利益群体参与渠道的增多。

外国商会知道如何处理好与中国政府的关系，这样才能在变动的中国社会中创造有利于自己所代表的利益群体利益的商业环境。

比如，一名专业公关公司的副总裁，也是美商会的中国政府关系委员会副主席之一，为外资企业指出，如何通过政府达到自己的目的。

这一过程分为五个步骤：

（1）祛除对中国政府的神秘化；

（2）与负责自己行业事务的重要的政府部门建立关系，与这些部门的官员建立关系；（3）通过努力交流加强对这些部门及与它们相关的行业协会的影响力；（4）扩大与所有利害相关方包括政府、行业协会、学术界、媒体等的联系来增加你的影响力，在所有利害相关方之间，通过游说工具运用传统的公关模式创造会谈的机会；（5）完成目的sheilaraetheinsandoutsofchinesegovernmentrelations12thjuly2002美商会网站。

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从中可以看到外国商会的专业化游说技巧。

以下统计为商会与中国政府官员面对面接触的次数，这些官员主要是部委的官员，不乏部长级人物，有部委职能部门的官员，个别属于地方高级官员，会谈经常有明确议题，欧商会把这些与政府的接触归入游说活动（lobbyactions）。

外国商会与许多政府部门关系良好，但是在中国现有体制下，政府部门的防御性还是很强的。

有些时候商会曾无法与一些部门沟通。

如美商会称，2005年其提出交换对商会白皮书的意见，遭到三个部委的拒绝amcham–chinastaffengagedthisyear’swhitepaperbriefingswiththechinesegovernmentshowedanewlevelofopennessconstructivenessandattentiontodetailamchamchinabriefp8november2005美商会网站。

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这种情况下商会的要求就可能无法对决策产生效果。

伊斯顿认为“要求的提出者必须使自己面向一个能作出权威性决策的子系统。

否则，要求很少有可能得以实现”戴维·伊斯顿：

《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第139页。

1对国务院部委政策的影响外资集团的游说合力会延缓政策的制定与实施。

“在考虑‘两税合并’时外资集团利用其在经济结构中的重要地位而向政府施加压力，甚至获得商务部的‘合作’，共同反对两税合并”朱光磊：

《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社2007年版，第523页。

；在某种程度上验证了阿尔蒙德所说的“管制机构脱离政府控制，而成为其试图管理的对象的俘虏”阿尔蒙德：

《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1988年版，第191页。

，也说明了外资利益群体影响力的强度。

商务部的前身是外经贸部，主管外资工作，在与外资利益集团打交道时，彻底被外资利益群体“俘虏”是不可能的，但在某些情况下，对其有所照顾是有可能的。

甚至有学者指出，某些国家“在华商会以及中国外商投资企业协会（商务部下属的行业协会），通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题配以丰厚的课题经费，给予一些部委研究机构与学者”江涌：

《警惕部门利益膨胀》,《瞭望》2006年第41期。

。

一些灰色交易并不足以解释商会在一些政策问题上具有影响力的全部原因，更不足以断定部委被彻底“俘虏”，但是应该有助于商会博得某些部委更多的“同情”与“支持”。

商会在政策制定过程中，往往会召开各种研讨会充分反映会员的意见，与政府官员交流。

以下为外国商会对国务院及其部委政策的具体影响。

（1）对政策实施施加影响。

一个完整的政治过程包括意见输入、政策制定、政策实施与反馈。

一项政策制定好之后，政策对象会对其提出反馈意见。

在政策实施的过程中，决策部门有可能根据反馈意见进行修改。

对于一些政策来说，由于其专业性很强，政策细节的调整会影响到利益的变化。

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