乐清市土地利用总体规划.docx

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乐清市土地利用总体规划

乐清市土地利用总体规划

（2006—2020年）文本

（征求意见稿）

乐清市人民政府

二○一○年七月

文本目录

表目录

前言

《乐清市土地利用总体规划（1996—2010年）》（以下简称上轮规划）经浙江省人民政府批准实施以来，在切实保护耕地特别是基本农田、控制建设用地规模、保障社会经济发展、增强依法用地意识、改善土地生产条件等方面发挥了重要的作用，取得了明显的经济、社会和生态效益。

但是随着乐清市区位条件的改善和发展环境的优化，经济社会发展进入快速发展阶段，对耕地保护、生态保护、土地利用布局等提出了新的要求，迫切需要对土地利用总体规划进行修编。

根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《温州市土地利用总体规划（2006—2020年）》的要求，按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）和相关技术规范，结合乐清市经济社会发展对土地资源利用的要求，乐清市人民政府组织编制了《乐清市土地利用总体规划（2006—2020年）》。

本规划是乐清市土地管理的纲领性文件，主要阐明规划期内乐清市土地利用战略，明确土地利用方向和结构，引导合理利用土地资源，促进土地资源可持续利用，实现社会、经济和生态的协调发展。

第一章总则

第1条规划指导思想

深入贯彻落实科学发展观，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，重点保护耕地尤其是基本农田，加快转变土地利用方式，严格控制建设用地无序增长，切实保护和改善生态环境，促进土地资源可持续利用，实现社会、经济和生态的协调发展，为全市2020年基本实现现代化，建设集工贸、旅游、港口为一体的现代化大城市提供土地保障。

第2条规划依据

1、法律法规

《中华人民共和国土地管理法》；

《中华人民共和国城乡规划法》；

《中华人民共和国水土保持法》；

《中华人民共和国环境影响评价法》；

《中华人民共和国环境保护法》；

《中华人民共和国森林法》；

《中华人民共和国农业法》；

《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

《基本农田保护条例》；

《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

《浙江省基本农田保护条例》。

2、技术规范、标准

《镇规划标准（GB50188—2007）》；

《县级土地利用总体规划编制规程》（试行）；

《浙江省县级土地利用总体规划编制导则（试行）》。

3、指导文件和相关规划

《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；

《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

《关于浙江省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标》（浙政土审〔2009〕12号）；

《浙江省国土资源厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（浙土资发〔2005〕47号）；

《关于印发浙江省市、县、乡级土地利用总体规划审查办法的通知》（浙土资办〔2010〕35号）；

《关于加快推进新一轮土地利用总体规划编制工作的意见》（浙土资办〔2010〕39号）；

《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

《温州市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

《乐清市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

《乐清市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》前期成果；

《乐清市域总体规划（2005－2025）》；

《乐清市土地利用总体规划（1996—2010年）》；

《乐清市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》；

乐清市交通、水利、旅游、市政、环保等部门相关规划。

第3条规划原则

1、坚持数量质量并举，严格保护耕地；

2、坚持节约集约用地，提高用地效率；

3、坚持保障重点建设，统筹安排用地；

4、坚持维护生态环境，促进协调发展；

5、坚持科学民主决策，强化规划实施。

第4条规划范围

本规划的范围为乐清市行政管辖范围内的全部土地，包括21个镇（乐成镇、柳市镇、虹桥镇、北白象镇、白石镇、翁垟镇、象阳镇、磐石镇、七里港镇、黄华镇、蒲岐镇、南岳镇、石帆镇、淡溪镇、清江镇、南塘镇、雁荡镇、芙蓉镇、大荆镇、湖雾镇、仙溪镇）、10个乡（城北乡、天成乡、四都乡、岭底乡、雁湖乡、双峰乡、智仁乡、镇安乡、福溪乡、龙西乡），土地总面积1367.09平方公里。

第5条规划期限及基数

规划基期年：

2005年

规划目标年：

2020年

规划期限：

2006—2020年

规划基数：

乐清市第二次全国土地调查数据经基数转换以后得到的数据

第6条规划任务和内容

以科学发展观为统领，根据《温州市土地利用总体规划（2006—2020年）》关于乐清市的土地利用任务，结合乐清市经济社会发展对土地利用的需求以及区域土地资源条件，综合研究和确定规划期间土地利用的目标，统筹安排各类各业用地，协调确定土地利用结构和布局调整方案，明确保护耕地、基本农田和生态用地的任务，合理安排各类建设用地布局，划分土地用途分区并制订相应的管制规则，将规划的主要指标分解到各乡镇，为集约节约利用土地、促进土地资源可持续利用提供依据，为本市经济社会的协调发展提供用地保障。

具体内容有：

（1）通过土地利用现状和土地供需状况分析，提出土地利用的目标，明确土地利用的重点和方针；

（2）根据上级下达的规划控制指标，确定市级规划的具体目标；

（3）调整土地利用结构和布局，制订全市各类用地控制的具体指标；

（4）落实耕地和基本农田保护任务，规划生态保护用地；

（5）安排交通、水利及能源等重点项目用地，落实城乡建设用地规模；

（6）划定土地用途分区，制定各区土地用途管制规则；

（7）将全市土地利用的主要指标分解落实到各乡镇；

（8）拟定实施规划的措施。

第二章规划区概况

第7条自然和社会经济概况

乐清位于浙江省东南沿海，瓯江口北岸，境跨东经120°47′—125°15′，北纬27°57′—28°32′，东临乐清湾，与玉环、洞头两县海域相连，南隔瓯江与温州市龙湾、瓯海区相望，西接永嘉县，北连台州市，东北角与温岭市接壤。

东西宽约30公里，南北长约70公里，土地总面积1367.09平方公里。

乐清市现辖有21个建制镇、10个乡，共有900余个村民委员会、11500余个村民小组。

2005年市域户籍总人口为116.97万人、36.51万户，户均3.20人，其中非农人口11.88万人，人口自然增长率为7.06‰，城镇化水平53%。

2005年全市实现生产总值260.19亿元，从地区生产总值指标看，全市经济发展水平在温州市处于较高水平，在浙江省内同级县市（区）中居第6位；人均地区生产总值为22315元（按户籍人口计算），高于温州市平均水平。

2005年度国家统计局公布的县域经济社会综合发展指数，乐清排名全国第35位。

全市有4家企业进入中国企业500强行列，共有中国驰名商标4个、中国名牌产品8个、国家免检产品11个、浙江省著名商标30个、浙江名牌产品17个。

全年完成社会固定资产投资总额70.76亿元，比上年增长28.1%；财政总收入达到31.46亿元，同比增长16.4%；城镇居民人均可支配收入18126元，比上年增长13.7%；农村居民人均纯收入为8388元，比上年增长11.1%。

第8条土地利用现状

根据2005年规划基期数据，全市土地总面积为136709.47公顷，分布及构成情况如下：

1、农用地

农用地面积101127.79公顷，占土地总面积的73.97%。

其中，耕地面积28342.78公顷，占土地总面积的20.73%；园地面积5732.92公顷，占土地总面积的4.19%；林地面积61608.00公顷，占土地总面积的45.07%；其他农用地面积5444.09公顷，占土地总面积的3.98%。

农用地主要分布在雁荡镇、乐成镇、仙溪镇、岭底乡，其中耕地主要分布在乐成镇、虹桥镇、北白象镇、大荆镇、柳市镇。

2、建设用地

建设用地总面积14782.66公顷，占土地总面积的10.81%。

其中，城乡建设用地面积12644.06公顷（城市1524.14公顷，建制镇4256.61公顷，集镇196.68公顷，村庄6409.55公顷，采矿用地111.34公顷，独立建设用地145.74公顷），占土地总面积的9.24%；交通水利建设用地1755.12公顷，占土地总面积的1.29%；其他建设用地383.48公顷，占土地总面积的0.28%。

建设用地主要分布在乐成镇、柳市镇、虹桥镇、北白象镇，城乡建设用地主要分布在乐成镇、柳市镇、北白象镇、虹桥镇。

3、未利用地

未利用地面积20799.02公顷，占土地总面积的15.22%。

其中，水域面积3838.70公顷，占土地总面积的2.81%；滩涂沼泽面积12556.96公顷，占土地总面积的9.19%；自然保留地面积4403.36公顷，占土地总面积的3.22%。

未利用土地主要分布在乐成镇、翁垟镇、蒲岐镇、雁荡镇。

第9条土地利用现状特点

1、地貌类型多样，土地资源地域差异明显

乐清市背山面海，地势自西北向东南倾斜，西北为雁荡山山脉，往东南依次为丘陵、平原、滩涂、岛屿，地形总体以低山丘陵为主，地貌类型多样化，素有“七山二水一分田”之说。

全市土地总面积136709.47公顷，耕地总面积28342.78公顷，建设用地总面积14782.66公顷，分别占土地总面积的20.73%、10.81%，主要分布在沿海和东南平原；滩涂沼泽总面积12556.96公顷，占土地总面积的9.19%，主要分布在东部沿海；林地总面积61608.00公顷，占土地总面积的45.07%，主要分布在西北低山丘陵。

从土地利用类型分布上看，地域差异明显。

2、耕地资源匮乏，人地矛盾突出

2005年乐清市耕地总面积为28342.78公顷，按户籍人口计算，人均耕地面积只有0.36亩，远远低于全省0.63亩的平均水平。

耕地承载量为2.75人/亩，大大高出浙江省平均水平1.59人/亩。

随着人口的增加，经济的发展，尤其是城市化、工业化进程的加快，粮食需求必然不断上升，相应地对耕地数量和耕地生产力的要求也会不断提升，致使人地矛盾更加突出。

3、建设用地集约利用水平高，供需矛盾尖锐

乐清市是“温州模式”的发源地，民营经济发达，建设用地需求较大，但由于乐清市地形地貌的限制，平原地区土地用途竞争激烈，建设用地供应的限制性因素较多，加之土地市场机制较为成熟，导致乐清市建设用地集约利用程度很高。

根据规划的专题研究成果，2005年乐清市地均生产总值达到2.22亿元/平方公里，高于温州市1.88亿元/平方公里的平均水平，更高于全省1.32亿元/平方公里的平均水平。

2005年乐清市每新增第二产业增加值1亿元所需新增建设用地为10公顷，大大低于全省17公顷的平均水平。

在农村地区，2005年乐清市人均村庄面积69.56平方米，只有全省平均水平的一半左右。

随着城市化工业化的快速发展，乐清市建设用地供需矛盾日益突出，城市、工业、农民建房尤其是能源、交通等基础设施用地供需矛盾尤为尖锐。

4、农居点和工业用地相对分散，集中规划难度较大

受自然条件的影响，西北低山相隔，农居点多分散在山间平缓地区；南部河网密集，农居点多依水而建设，沿河呈带状点状分布。

农居点分布分散，有一定的规模和发展趋势，但缺少明显的发展中心，集中发展难度大。

乐清市的经济发展模式决定了大量的中小民营企业广泛分布于城市和乡村，在各乡镇所在地甚至农村地区形成了数量众多的工业小区。

此外，受基本农田的限制，一些乡镇开发了或即将开发部分城镇边缘的缓坡地，使得工业用地更加分散。

由于农地与建设用地交错分布，工业集中发展必定占用大量的耕地，与耕地保护相冲突，集中规划布局难度大。

5、过境交通提升区位优势，但土地连片程度下降

乐清市位于瓯江北岸，紧邻温州市区，经济发达，区域优越，绍兴、宁波、台州联系温州的通道，大部分从乐清经过，甬台温铁路、沈海高速公路、104国道等交通用地自北向南经乐清腹地全境穿过，提升了乐清区位优势。

但同时对乐清的土地也造成了切割，使土地破碎化、分散化，不利于农业规模化经营；沿线城镇、村庄密集，有沿着104国道连绵发展的态势，不利于城乡建设用地的集中布局。

6、沿海滩涂面积较大，开发利用前景广阔

乐清市滩涂资源较丰富，有较大的拓展潜力。

根据《浙江省滩涂围垦总体规划》和《乐清市海洋功能区划》，在翁垟、黄华、乐成、蒲岐、南岳、大荆、湖雾、雁荡等片区进行围海，做为土地后备资源，用于海洋旅游业、港口码头建设、临港工业、临海城市功能区和农业水产养殖。

第三章土地利用战略与目标

第10条土地利用战略

以保护耕地资源和生态环境为核心，统筹土地供给和需求的关系，控制总量、优化结构、盘活存量、挖掘潜力，提高土地节约和集约利用水平，构建高效、和谐、有序、永续的土地利用体系。

第11条城市发展战略

以融入温州大都市区为目标，以统筹、联动与协调为导向，调整完善空间发展策略，优化要素资源配置，构筑形成多点支撑、多元发展、多极增长的总体发展格局。

以乐清湾跨海大桥建设为契机，融合与玉环、温岭的协同发展，构筑形成“乐清湾经济区”一体化开发格局。

第12条经济社会发展目标

到2010年，全市生产总值达500亿元以上，近期内年均增长12.0%以上，人均生产总值达4.2万元，三次产业比重为2.5：

57.5：

40；规划远期，生产总值年均增长率争取达到10%，到2020年全市生产总值达到1300亿元，人均生产总值达到8.7万元，第三产业占生产总值的比重达到或超过45%。

推进人口健康发展，提高人口素质，引导人口向城镇集中，到规划期末全市总人口达到150万人，城镇化水平达到74%。

第13条生态保护目标

加强生态林地保护和建设，有效保护森林、水域、湿地等生态敏感区，到规划期末全市森林覆盖率达到54%。

从根本上改善区域环境质量，空气环境、水环境和噪声环境质量达到功能区要求。

规划期末全市水环境质量达标率为75%，大气环境达标率、噪声环境质量达标率为100%。

扎实做好节能降耗和污染减排工作，推动经济社会又好又快发展，规划期末全市单位GDP综合能耗控制在0.65吨标准煤/万元以下，单位GDP水耗不超过89.51立方米/万元，城镇污水集中处理率达到75%，工业用水重复率不低于35%，工业固废重复利用率提高到85%，城镇生活垃圾无害化处理率达到95%，化学需氧量（COD）排放强度不超过5.0千克/万元GDP。

第14条土地利用规划目标

1、耕地和基本农田保护目标

严格保护耕地。

到2020年，乐清市全市耕地保有量26660.35公顷，基本农田保护面积24280.00公顷，其中为不定位的建设项目预留306.73公顷，标准农田保护面积14220.00公顷。

2、建设用地控制目标

控制建设用地总量和增量，优化城乡用地结构和布局。

到2020年，乐清市全市新增建设占用土地规模控制在4977公顷以内，扣除新增建设占用建设用地的部分，新增建设用地规模4904.65公顷，新增城乡建设用地规模4433.57公顷。

3、土地开发整理复垦目标

为确保宜耕土地后备资源得到适度开发，重点开展土地整理复垦。

按照建设占用耕地与整理复垦开发补充耕地相平衡的原则，结合全市实际耕地后备资源潜力，确定到规划期末，乐清市通过土地开发补充耕地面积503.48公顷，其中通过土地整理补充耕地面积380.02公顷，通过建设用地复垦补充耕地面积1251.99公顷。

4、用地效益和集约利用目标

提高建设用地利用效率和集约利用水平。

到2020年，全市人均城镇工矿用地控制在95平方米以下，万元二三产业增加值耗地量控制在23.2平方米以内。

乐清市规划主要控制指标详见表F1和F4。

第15条规划控制指标

1、总量指标

（1）基本农田保护面积确保24280公顷；

（2）耕地保有量不低于25560公顷；

（3）标准农田确保14220公顷面积规模不减少，质量明显提升；

（4）城乡建设用地规模控制在14186公顷以内。

2、增量指标

全市新增建设占用土地不超过4977公顷。

3、效益指标

（1）万元二三产业增加值耗地量降至23.2平方米；

（2）人均城镇工矿用地控制在95平方米以内。

第四章土地利用结构调整

第16条土地利用结构调整原则

（1）符合规划目标和上级下达的控制指标；

（2）优先安排生态用地，保证生态系统的完整性；

（3）合理保障农业用地，落实基本农田保护任务；

（4）严格控制城乡建设用地规模，优化土地利用布局；

（5）优先保证交通、水利、能源等重点基础设施建设项目用地；

（6）以内涵挖潜为主，集约用地、节约用地；

第17条农用地结构调整

合理规划现有农业用地，坚持耕地保护数量和质量并重，提高粮食综合生产能力。

规划期内农用地面积略有下降，面积由2005年的101127.79公顷下降为2020年末99544.59公顷，净减1583.20公顷，占土地总面积比例下降到72.81%。

（1）耕地：

由2005年的28342.78公顷下降到2020年末的26660.35公顷，净减1682.43公顷。

期内增加2035.49公顷，其中土地开发503.48公顷，土地整理380.02公顷，建设用地复垦1251.99公顷；

期内减少3717.92公顷，城镇建设占用1670.14公顷，集镇和农村居民点建设占用1601.57公顷，采矿用地及独立建设用地占用13.31公顷，交通水利用地占用354.01公顷，风景名胜设施用地73.13占用公顷，特殊用地占用5.23公顷，农业结构调整减少0.53公顷。

（2）园地：

由2005年的5732.92公顷减少到2020年末的5706.74公顷，净减26.18公顷。

期内增加351.26公顷，全为建设用地复垦；

期内减少377.44公顷，其中开发整理为耕地231.58公顷，城镇建设占用28.29公顷，集镇和农村居民点建设占用94.14公顷，采矿用地及独立建设用地占用1.15公顷，交通水利用地占用12.68公顷，风景名胜设施用地占用9.60公顷；

（3）林地：

由2005年的61608.00公顷增加到2020年末的62590.22公顷，净增982.22公顷。

期内增加1239.55公顷，全为建设用地复垦；

期内减少257.33公顷，其中开发整理为耕地139.17公顷，城镇建设占用21.23公顷，集镇和农村居民点建设占用62.06公顷，采矿用地及独立建设用地占用11.75公顷，交通水利用地占用19.97公顷，风景名胜设施用地占用2.87公顷，特殊用地占用0.28公顷；

（4）其他农用地：

由2005年的5444.09公顷减少到2020年末的4587.28公顷，净减856.81公顷。

期内增加0.53公顷，全为农业结构调整；

期内减少857.34公顷，其中开发整理为耕地1.54公顷，城镇建设占用498.09公顷，集镇和农村居民点建设占用318.01公顷，采矿用地及独立建设用地占用3.69公顷，交通水利用地占用29.44公顷，风景名胜设施用地占用6.43公顷，特殊用地占用0.14公顷。

第18条建设用地结构调整

控制城乡建设用地总规模，保障重点发展区块及项目用地，优化建设用地结构，提升对社会经济发展的支撑能力，提高土地节约集约利用水平。

建设用地总规模由2005年的14782.66公顷上升为2020年末的16866.94公顷，净增2084.28公顷，占土地总面积比例上升到12.34%。

1、城乡建设用地：

城乡建设用地由2005的12644.06公顷上升到2020年末14186.00公顷，净增1541.94公顷。

其中：

城镇：

由2005年的5780.75公顷增加到2020年末的8054.54公顷，净增2273.79公顷。

期内增加2282.27公顷，其中占用耕地1670.14公顷，占用园地28.29公顷，占用林地21.23公顷，占用其他农用地498.09公顷，占用建设用地19.10公顷，占用未利用地45.42公顷；

期内减少8.48公顷，其中建设用地复垦5.07公顷，建设占用3.41公顷。

集镇和农村居民点：

由2005年的6606.23公顷减少到2020年末的5992.95公顷，净减613.28公顷。

期内增加2119.41公顷，其中占用耕地1601.57公顷，占用园地94.14公顷，占用林地62.06公顷，占用其他农用地318.01公顷，占用建设用地18.73公顷，占用未利用地24.90公顷；

期内减少2732.69公顷，其中复垦为耕地1196.63公顷、复垦为园地337.44公顷、复垦为林地1195.44公顷，建设占用3.18公顷。

采矿用地和独立建设用地：

由2005年的257.08公顷减少到2020年末的138.51公顷，净减118.57公顷。

期内增加31.89公顷，其中占用耕地13.31公顷，占用园地1.15公顷，占用林地11.75公顷，占用其他农用地3.69公顷，占用建设用地0.41公顷，占用未利用地1.58公顷；

期内减少150.46公顷，其中复垦为耕地50.34公顷、复垦为园地13.77公顷、复垦为林地44.11公顷，建设占用42.24公顷。

2、交通水利用地：

由2005年的1755.12公顷增加到2020年末的2198.88公顷，净增443.76公顷。

期内增加444.02公顷，其中占用耕地354.01公顷，占用园地12.68公顷，占用林地19.97公顷，占用其他农用地29.44公顷，占用建设用地11.68公顷，占用未利用地16.24公顷；

期内减少0.26公顷均被建设占用。

3、其他建设用地：

其他建设用地由2005年的383.48公顷增加到2020年末482.06公顷，净增98.58公顷。

其中：

期内增加99.41公顷，其中占用耕地78.36公顷，占用园地9.60公顷，占用林地3.15公顷，占用农用地6.57公顷，占用未利用地1.73公顷；

期内减少0.83公顷均被建设占用。

第19条未利用地结构调整

保护湿地系统、维系河道、湖泊及滨水地带的自然生态环境，适度开发开发未利用地资源，提高未利用地综合利用水平。

未利用地总面积由2005年的20799.02公顷下调到20297.94公顷，净减501.08公顷，占土地总面积比例下降到14.85%。

（1）水域：

水域由2005的3838.70公顷下降到2020年末3796.91公顷，净减41.79公顷。

期内减少41.79公顷均被建设占用。

（2）滩涂沼泽：

滩涂沼泽由12556.96公顷下降到2020年末的12182.38公顷，净减374.58公顷。

期内减少374.58公顷，其中开发为耕地358.99公顷，建设占用15.59公顷。

（3）自然保留地：

自然保留地由2005的4403.36公顷下降到2020年末4318.65公顷，净减84.71公顷。

期内减少84.71公顷，其中开发为耕地52.22公顷，建设占用32.49公顷。

乐清市土地利用结构调整情况详见表F2。

第五章农用地布局与保护规划

第20条农用地布局优化

优化农用地布局，加强农业基础设施建设，保护重要的农地资源，提高农业综合生产能力，促进现代化和生态农业建设。

东南以发展优质水稻为重点，突出邻近中心城区以现代农业为主的产业特征，逐步实现农业向高科技转化。

西北以发展林果种植为重点，利用风景资源优势，发展休闲观光农业，加强生态林地保护力度，逐步实现农业高效化、生态化。