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关于我国土地利用分类问题的讨论
第26卷 第1期Vol.26 No.1干旱区地理 2003年3月Mar. 2003ARID LAND GEOGRAPHY
文章编号:
1000-6060（200301-0078-11
关于我国土地利用分类问题的讨论
岳 健
张雪梅
①
（中国科学院新疆生态与地理研究所,乌鲁木齐 830011 （新疆昌吉职业技术学院,昌吉 831100
摘 要 在分析了我国于2002年1月起试行的最新土地利用分类系统所存在的问题之后,提出了生态用地的概念,并提出了将我国土地利用划分为农用地、建设用地和生态用地这三大类用地的设想,同时尝试提出了另一个土地利用分类方案。
关键词 土地利用 分类 生态用地 中国中图分类号 F301.24 文献标识码 A
土地利用分类是一项重要的基础性工作。
不同的应用目的和审视角度,不同的文化传统和分类理念,以及进行分类的地域对象的自然与社会经济状况的不同,可以产生风格和内容各具特色的土地利用分类体系。
就我国而言,和前提,利用分类体系的优劣工作质量与效率。
因此结合我国国情,根据实际应用特别是土地管理方面的需要,并适当兼顾分类体系逻辑严密性的要求,制定一个相对科学、完整、代表性广、实用性强的全国统一分类体系是十分必要的。
曾被用于我国20世纪年代中期至90年代类”
1〕〔。
它将我国土地利
、、居民点及工矿用8个大类,其下个二级类。
第二个分类系统是1997年在全国县级土地利用总体规划及规划修编过程中新使
它是在用的系统（以下简称“修编分类”“详查分类”的基础上修改而成的〔2〕。
它将“详查分类”中的土地利用类型调整、归并为农用地、建设用地和未利用土地这三个大类,原耕地、园地等一级类被改为二级类,加上新增的“水面”及原未利用土地中的二级类,共分17个二级类,原“详查分类”中的大多数二
级类则被改为三级类（共34个。
（与“详查分类”和“修编分类”并行使用的还有一个“城镇土地分类系统”,它是由（原国家土地管理局在《城镇地籍调查
3〕规程》中制定的〔,分为商业金融用地、市政用地等
1 我国土地利用分类现状及存在的问
题
1.1 分类体系简介
10个一级类,下分24个二级类。
另外国家建设部1991年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标
〔4〕
准》也给出过一个类似的分类系统。
截至目前,我国土地利用现状分类体系中影响
最大、最具代表性的主要是土地管理部门曾经使用和正在使用的三个分类系统,其次是《1:
100万中国
（1983年中使用的分类系统。
土地利用图》
土地管理部门使用的第一个分类系统是1984
年9月由原全国农业区划委员会在《土地利用现状调查技术规程》中制定的,该系统（以下简称“详查分
第三个分类系统则是于2002年1月1日起开
（以下简称始试行的“全国土地分类（试行”“最新分
5〕
它是在类”“修编分类”的基础上修改而成〔,主
要是将原”城镇土地分类系统“修改后并入,并对原“修编分类”中的类型也作了一些修改后形成,仍分农用地、建设用地和未利用土地3个大类,下分15
①收稿日期:
2002-03-11 修订日期:
2003-01-21
基金项目“:
1:
5万阜康三工河地区生态地貌图研制”资助
作者简介:
岳健（1969-男,硕士,助研,毕业于新疆大学地理系自然地理专业,近年主要从事土地资源遥感制图及土地利用规划工作
1期 岳健等:
关于我国土地利用分类问题的讨论 79
个二级类,71个三级类,10个四级类。
《1∶100万中国土地利用图》是1978～1985年全国科学技术发展规划重点科研项目《农业自然条件、自然资源和农业区划研究》课题的成果之一,其所使用的土地利用分类体系由该图编委会于1983年2月在《1∶100万中国土地利用图编制规范及图
6〕〔式》中修订完成（以下简称“科研分类”。
它分为
耕地、园地等10个大类,其下再分43个二级类,37
（限于篇幅,上述分类系统的详细情况请个三级类。
参阅相关文献。
相比而言“,最新分类”将城乡土地利用分类合为一体,并新增了一些更能确切反映我国当前土地利用实际状况的分类类型,如“畜禽饲养地”、“设施农业用地”等,显然比“详查分类”和“修编分类”都有很大的改进。
至于“科研分类”,由于它是针对1∶100万这样的小比例尺图制定,并且不是专为土管
征为依据划分的类型,则势必会导致分类逻辑和分
类结构的混乱,是不适当的。
例如“林地”,以及“有林地”“、灌木林地”“、疏林地”等类型,严格地说都是土地资源/土地覆盖类型,而并非土地利用类型,将它们作为土地利用类型尤其是将“林地”作为一级类型与“耕地”等土地利用类型并列是欠妥当的。
而且其所定义的“林地”,作为土地资源/土地覆盖类型在概念上也并不完整,它不含护路林、护岸林、堤路林、居民点风景绿化林等,这常导致以其为依据所做的林地资源统计以及对区域生态质量的评价在相当程度上失真。
又如,该分类在“未利用土地”这个一级类下又分“未利用土地”和“其他土地”两个二级类,其中二级类“未利用土地”之下分出的三级类中又有一个叫作“其它未利用土地”,分类逻辑和分类名称明显欠妥,且对所谓的划分在分类归属,,许多“盐
（、不得随意,将其一律归入”未利用土地”显然有悖实际。
事实上,该分类在对“牧草地”的处理上所存在的问题还不止于此:
例如,该分类将“牧草地”定义为“指生长草本植物为主,用于畜牧业的土地”,这就从理论上把西北地区以灌木、半灌木或小灌木、小半灌木为主的各类荒漠草场排除在了”牧草地”之外,显然也是不符合土地利用实际的〔7〕。
（2分类系统缺乏针对性,部分分类类型划分的实用性或可操作性欠佳。
就土管部门而言,其所使用的分类体系应尽可能体现和照顾我国土地行政管理工作的具体特点,要强调可操作性。
仍以“林地”为例,在目前这种土地统计年报基本上由土管部门独家完成的情况下,受人员专业知识结构及工作条件和手段等限制,对“有林地”“、灌木林地”“、疏林地”“、未成林造林地”、“迹地”等的变更登记是很难做到准确、及时的。
此外,由于该分类中的一些类型名称与相关行业部门的分类名称相同却不同义或对同一类型的次级类型在划分方式上不同,这在统计和应用上也造成了一定程度的困难和混乱。
（3部分分类名称命名欠确切,易生歧义。
（二级类中如“:
建设用地”大类下“特殊用地”（三级类这一名称,易使人（特别的“监教场所用地”
是单独使用这一名称时将土地利用类型界线与土
部门应用而设计的,故不能完全拿来与其它几个分类系统作对比,有不少值得肯定和借鉴之处的。
例如,构是以土地利用类型为主、源/、经济林、防护林等,、海水养殖场和自然保护区的划分等。
1.2 “最新分类”中存在的问题
土地利用类型的划分原则一般是:
根据土地利用现状的特征、反映土地利用的地域性、适应经济建设及生产应用的需要、按照一定的科学系统〔4〕。
笔者以为“,最新分类”虽然较以往的分类体系有了很大改进,但在这些原则上仍然是有所违背的,仍然存在着一些比较明显的缺陷和问题。
具体说来,大致有以下几点:
（1分类概念及分类结构欠清晰,在土地利用类型与土地资源/土地覆盖类型之间的关系上处理欠妥,主次不分、区分不明,导致部分土地利用类型的定义不完整或范围过大、类型划分失当。
在该分类体系中,土地利用类型与土地资源/土地覆盖类型无规律地混杂交错,不仅难以区分主次,甚至有时还难以区分类型属性。
不可否认,某些类型名称,如耕地,既是土地利用类型,又是土地资源/土地覆盖类型,但并不是所有的类型名称都如此。
如果在同一级类型中,既有以土地利用方式为依据划分的类型,又有以土地的资源属性或地表覆盖特
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地权属界线相混淆,从而将这类用地的权属界线内可能存在着的非建设用地（如耕地也笼统地都归为建设用地。
（4对“土地利用”这一概念在理解上过于传统和狭隘,基本上忽视或否定了“生态用地”的存在。
该分类仍然仅局限于将人类直接利用并在空间上对其占有或对其直接施加重要影响的土地作为“已利用土地”,将除此之外的其它土地均视作“未利用土地”。
而事实上,自然保护区等“生态用地”作为一类十分重要并且广泛存在的用地无论如何都是应当在分类体系中给予适当体现的。
在保护生物多样性和保护原生自然环境呼声日益高涨的今天,我们还有什么理由认为只有人类对土地的利用才叫“利用”,其它生物对土地的利用就不叫“利用”呢?
关于“生态用地”的问题,本文稍后还将作进一步讨论。
地”;第二种含义是当地土地资源的质量较差,利用
价值低或目前利用起来困难、不经济。
然而实事并不是所有能够被人加以利用的土地,人们都应去或有权去开发利用,因为我们还要给地球上的其它生物留下必要的和足够的生存资源和生存空间。
从这点来说“,未利用土地”面积大或占土地总面积比例高,并不一定意味着土地资源开发利用程度低、土地利用不合理或土地开发利用潜力大。
另一方面,对人类来说质量差甚至是无法利用的土地,却往往存在着巨大的“生态利用”价值,例如南极的冰盖以及其它大洲上分布的一些大范围的沼泽湿地等,因此,对土地的价值或利用价值的判断不能只局限于从人类自身的角度出发,还应当从可持续发展的角度、从整个生物圈乃至整个地球环境的角度加以考察。
因息相关,,最终必将。
在从发展的角度看,,因此尚未被人类直,都可视为后备土地资源。
这些土地及其所占据的空间,可以认为是专门用来储存与土地有关的后备资源的必需的“仓库”,从这个意义上说,它们也是一直被“利用”着的。
所以,无论从哪种角度来说,设置“未利用土地”这一类型以及将“土地利用”仅仅理解为“人类对土地的利用”或“人类对土地的直接利用”都是欠妥当的。
人类社会发展到今天,也许我们将不得不承认,地球上所有的土地都是“已利用的”,只不过它们被利用的方式以及直接服务的对象各不相同。
2.2 关于”生态用地”的概念
既然“未利用土地”这一类型在概念上存在那么多的问题,那么应该用什么类型名称来取而代之呢?
就我国而言,用“生态用地”这一名称和概念来取代“未利用土地”,并且将全国土地利用划分为农用地、建设用地和生态用地这三大类型,将能够有效地解决“未利用土地”这种类型划分所存在的问题。
迄今为止,虽然国内外的土地利用分类体系尚均未将“生态用地”作为一项独立和专门的类型名称加以明确提出,但也大都或多或少地承认或意识到了生态用地的存在及其重要性,并且也为一部分生态用地设置了单独的分类类型。
如:
前苏联把土地利用分为:
农业土地,居民点土地,工交、疗养、禁区和其它非农业用地,国家森林资源土地,国家水利资
2 几个重要相关问题的讨论
2.1 关于“土地利用”的含义
。
接触、占有或对土地原有状态加以人为改变的方式。
就以旅游业为例,我们有什么理由认为对作为旅游景观资源的一些土地如冰峰雪岭、浩瀚沙海等的非直接接触或未直接施加重要影响的利用就不是对土地的“利用”呢〔8〕?
再如,内河航运要利用河湖水面,可“最新分类”却将“河流水面”和“湖泊水面”一律归为“未利用土地”,这就从根本上否定了部分河湖水面作为航运业不可缺少的“航道用地”这一客观存在的事实,不仅如此,这还否定了诸如长江这样的河流作为排泄富余地表水和向沿线人民生产生活输供水的天然管道以及作为参与地球水循环的一个重要组成部分所发挥的不可替代的作用,显然是不合理的。
按照现有的土地利用分类和土地利用评价体系,在涉及“未利用土地”概念及其相关数据的分析应用时,如果“未利用土地”面积大或所占比例高,则通常隐含着这样两种含义或两种含义之一:
一种含义是人们对土地资源的利用程度不够或利用能力有限,土地资源存在闲置浪费现象,人们应进一步提高土地开发利用的程度,以便“充分、合理利用每寸土
1期 岳健等:
关于我国土地利用分类问题的讨论 81
源土地,国家储备土地。
其中后四者中,有相当大一部分都属于生态用地范畴。
又如,日本把土地利用分为城市用地、农业用地、林用地、自然公园用地、自然保护区用地等,其中自然公园用地、自然保护区用地等就基本上都属于生态用地范畴〔4〕。
事实上,与土地的人类利用一样,土地的生态利用其实也是一种同样重要的利用方式。
各类生态用地特别是自然保护区用地的存在,已经无可辩驳地证明了这一点。
据有关资料显示,截至2000年,我国已建立1276个自然保护区,总面积达到1.23亿hm2,占国土面积的比例已达12.4%。
另据相关报
形吗?
盆地周缘的绿洲还会出产品质和品种与现在完全一样的众多独具特色的瓜果园艺产品吗?
如果塔里木盆地的自然条件与同纬度的我国华北地区完全或大致相同,那么盆地东缘还会有野骆驼和藏野驴这样的特有生物物种存在吗?
再有,如果没有存在于盆地底部或局部洼地的盐沼、盐湖或盐壳地提供作为区域的汇水中心和积盐中心,那么盆地内的水分及地球化学循环又将会是怎样一种景象〔9〕?
可以说,盆地及其周围一定区域范围内包括人类在内的各种生物都在直接或间接地“利用”着塔克拉玛干沙漠“,利用”着它的生态价值,就象我们“利用”着南极冰盖一样。
反过来也可以说,它们一直是在以间接的方式“供养”着我们。
当然,这样说并不就意味着对于人类来说沙漠或冰盖的面积越大越好。
大,如果没有人的干,“生态用地”上人类当然有理由按照自己的需求,但却不能因此就断言自然界中凡是不符合人类要求的就是不合理的。
合理与不合理,都只在于观察的角度。
我们再不能不分适用范围和场合而一味以适不适宜人类生存和发展,能不能直接供养和承载较多的生物来评判一块土地的生态价值大小了。
就土地利用分类的实际应用来看,判断一块土地是不是生态用地,主要要看人类利用活动对它影响的程度或人类利用活动与生态利用哪个更具主导地位。
一般说来,处于自然状态的土地、人类通过间接接触方式利用的以及没有被人为规定专门（或主要用于某种或某几种人类生产生活用途的土地,都可划为生态用地。
这一类可称之为自然（或原生生态用地。
除此以外还有一类可称之为人工半人工生态用地,如人工防风固沙基干林地、退耕还林地、退垸行洪地等,它们或是由人工建造、专门或主要用于生态建设目的的土地,或是被人为由原来专门或主要为人类利用转为专门或主要由生态利用的土地。
如果从土地管理的角度来看,则生态用地大致可分为禁止占（利用的、限制占（利用的、和不限占（利用的这样三类。
前者除国家重点建设工程等极少数特殊情况外,一般情况下均严禁任何对土地原有生态环境有较大不利影响的占（利用活动,这主要包括各类自然保护区以及一些受保护的特殊生态
道,2001～2010年,我国还将再建600个左右自然保护区,保护区总面积将再增加50万km2,占国土面积的比例将达到16.14%。
然而,就是这样一项数量大、分布广、地位重要的用地,在我国的“最新分类”中却仍然没有得到丝毫的反映,这恐怕不能不说是“最新分类”的一大缺憾。
那么,究竟什么是“生态用地”呢?
“态用地”,。
但如,则似乎可以这样来阐述:
生态用地是指除农用地和建设用地以外的土地,包括为人类所利用但是用于农用和建设用以外的用途,或主要由除人类之外的其它生物所直接利用,或被人类或其它生物间接利用,并主要起着维护生物多样性及区域或全球的生态平衡以及保持地球原生环境作用的土地。
有人可能会难以接受:
如果说把自然保护区归为生态用地还可以理解的话,那么为什么可以把除农用地和建设用地之外的其它所有土地都归为生态用地呢?
比如象沙漠、盐沼之类?
其实,只要能理解南极冰盖、北极苔原以及分布于南极洲之外其它大洲的冰川和永久积雪地属于生态用地,也就不难理解沙漠、盐沼这样的“不毛之地”也属于生态用地。
这是因为:
土地的生态价值并不是只表现为直接的生态价值———即直接供养或产出多少生物,它还可表现为间接的生态价值,南极冰盖是如此,沙漠、盐沼也同样是如此。
就以塔里木盆地为例,试想,如果没有塔克拉玛干沙漠这一特殊下垫面的存在,那么盆地的气候还会是现在这样一种情
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用地（如禁伐的天然林地、冰川和永久积雪地等;中者允许在政策法规许可及有关部门的审核批准下,实施有序、适度、不违背可持续发展原则的占（利用活动,这主要包括非自然保护区的、处于现有农用地和建设用地分布与规划区之外的一些生态用地（如某些可用于垦殖的滩涂、沙地等;后者则主要包括现有农用地和建设用地分布与规划区内的一些零散的、生态意义相对次要的所谓“夹荒地”、“空闲地”等,对它们的合乎规划用途的占（利用活动通常不会拒绝批准,有时甚至还予以鼓励和提倡。
笔者相信,划分生态用地,将有助于对土地资源实施更有效和更有针对性的管理和保护,并且将有助于促使人们建立或增强如下认识:
并不存在可以以“充分、合理利用土地”的名义任由人们支配、开发的所谓“未利用土地”,人类生产生活用地规模的扩大实际上主要是以占用或损害生态用地尤其是占用或损害那些具有较高生物承载力的生态用地为代价的,因此,人们的土地开发利用行为必须注意适度,切不可厚此薄彼———10,11〕此〔。
2.3 一般说来,土地利用分类体系主要有以下三种:
（1土地利用分类体系;（2土地资源/土地覆盖分类体系;（3土地利用类型与土地资源/土地覆盖
类型相结合的综合分类体系,常简称为土地利用/土地覆盖分类体系。
可以看出,前文所提的“最新分类”实际上采用的是第（3种体系〔12〕。
而“最新分类”之所以存在前述的那些问题,一个重要原因就是没有处理好如何使土地利用类型与土地资源/土地覆盖类型相结合的问题。
（本文已注意到“,最新分类”的正式全称是“全国土地分类”,而不是“全国土地利用/土地覆盖分类”或“全国土地综合分类”。
应指出的是:
在土地科学中“,土地分类”和“土地类型”已有特定的含义,它们一般强调的是土地的自然属性,与土地利用类型及土地资源/土地覆盖类型在概念上是有区别7〕的〔,因此“全国土地分类”这一名称是否合适是值
得商榷的。
就笔者的体会而言,倾向于认为在国土资源部门中采用第一种分类体系和第二种分类体系并存的
方式或于并存的同时又进一步用二维关系表格将二
者联系起来的方式,似要更好些。
因为这可以使非国土资源管理部门所统计的关于土地利用或土地资源方面的数据作为从各个不同的角度和侧面来反映国土资源实际状况的重要组成部分而较方便地一并纳入国土资源赋存与利用状况的动态监测体系,从而使土地利用分类体系尽可能包含更多的信息量;同时,其分类概念和结构不易产生混乱,有关各方（尤其是土管部门应用上也较方便。
此外,考虑到一套分类体系的信息容量毕竟有限,则根据应用需要或分类详尽程度的不同,前述的三种分类体系还均可采用主分类系统与若干子分类系统相结合、子分类系统单独制统计报表的方式。
子分类系统的类型属性选择可以不受主分类系统所选分类体系种类的影响。
可以专就主分类系统中的,还可以给某一。
而且,子分,假定主分类系统将”耕地”分为、望天田、水浇地、旱地、菜地,现对“耕地”增设一子分类系统,将”耕地”分为高产田、中产田、低产田（其中中、低产田还可按限制类型进一步细分为沙化限制的中产田、土层厚度限制的低产田等。
如果进一步将主分类系统与子分类系统结合成二维关系表格加以统计,则还可了解到如“灌溉水田”中的高、中、低产田各为多少等信息。
2.4 关于土地利用类型的设置问题
需要指出的是,尽管我们不否认一地多用现象的存在以及土地利用方式的多样性,但这并不意味着在设置土地利用类型时必须要面面俱到,必须要反映所有的土地利用方式。
一个类型的设置与否,最终仍要视主导利用方式及实际需要等多种因素而定。
比如,我们完全可以将“河流水面”均归为“生态用地”,而不一定要为通航的河流另专设一个“航道用地”类型。
问题的关键是,一个土地利用类型的设置在名称和定义上都不应当绝对地排除事实上完全可能存在的其它某种次要或不在关注之列的利用方式。
3 一种土地利用分类新方案
作为抛砖引玉,本文参考有关资料〔1,5,6,7,14,15〕,在此试提出以下的一个设计方案,限于个人水平,该
1期 岳健等:
关于我国土地利用分类问题的讨论 83
方案一定还有许多不合理、不完善之处,故仅供有关人士讨论时参考并欢迎指正。
3.1 说明
（1该方案采用的是土地利用分类体系,除部分复区类型外,均为土地利用类型。
（2限于篇幅,对名称和定义都与“最新分类”完全相同的类型,本文
不再给出定义。
（3编号代码前带有3号的,均为复
区类型。
复区类型的面积为单独统计,不与非复区类型进行累加。
3.2 分类系统结构和类型名称
见表1。
表1 全国土地利用现状分类
Tab.1 AclassificationofChineselanduse
一级类编号
1
二级类
名称
编号
11
三级类
名称耕地
编号
四级类
名称
编号
名称
农用地
12生产性林园用地
13牧草地
14其它农用地
灌溉水田望天田水浇地旱地菜地坡耕地
当年未种植的耕地桑园橡胶园
其它经济林园用材林地薪炭林地苗圃基塘
天然草地改良草地人工草地疏林、灌木牧草地畜禽饲养地设施农业用地坑塘养殖用地
3116a122k123k124k125k126k127k128k129k31210k可调整草本园地可调整果园可调整桑园可调整茶园可调整橡胶园
可调整其它经济林园可调整用材林地可调整薪炭林地可调整苗圃可调整基塘
133k可调整人工草地
滩涂养殖用地已利用苇地农村道路农村水利用地田埂田坎其它农用地庭院经济用地湖库渔业用地
水产养殖海面
（坑塘养殖水面
坑塘养殖附属设施用地可调整坑塘养殖用地内陆滩涂水产养殖用地海滩水产养殖用地
14711472非养殖农用坑塘水面其它农村水利用地
3149b3149c3149b13149b23149b3水库渔用水面湖泊渔用水面附属设施用地
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一级类编号
2
二级类
名称建设用地
编号
21
三级类
名称
编号
211
名称
编号
名称
商服用地
22工矿仓储用地
商业用地金融保险用地餐饮旅馆业用地工业用地采矿地公共基础设施用地机关团体用地教育用地科研设计用地文体用地医疗卫生用地慈善用地
城镇单一住宅用地城镇混合住宅用地铁路用地公路用地街巷水库水面军事设施用地使领馆用地宗教用地监教设施用地墓葬地城镇空闲地村庄空闲地
农用地人工防护林地其它生态林地河流水面湖泊水面生态坑塘水面冰川及永久积雪地生态沼泽地生态滩涂生态苇地
（生态裸沙地其它生态裸露地
建设用地内的绿化林地建设用地内的景观水域及湿地建设用地内的绿化草坪23112312
23公共设施用地
垃圾场及排污地
其它公共基础设施用地
24
公共建筑用地
25住宅用地
26
交通
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