专利资助政策的评估及改进策略研究以上海市为例.docx
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专利资助政策的评估及改进策略研究以上海市为例
专利资助政策的评估及改进策略研究———以上海市为例
摘 要:
随着我国对自主创新能力重视程度的不断提高,各地政府相继出台了专利申请资助政策,对促进专利申请起到了一定的作用,但是也存在许多问题和隐患。
为提高专利资助政策的规范性、科学性,以及财政资金的使用效率,迫切需要对这些政策的制定、实施及效果等进行评估,以便为政策的制定、继续、调整或中止提供依据。
本文设计了专利资助政策评估的指标体系及权重,通过现场访谈、问卷调查、统计分析等方式,对上海市专利资助政策的绩效进行了评估。
结果表明,该政策整体绩效尚好,但还存在专利申请质量难以保证、重复资助难以预防、专项资助设定有失公平、对申请国外发明专利的资助力度不足、专项资助初审的质量不高、政策的易理解性和便利性不足等问题。
在借鉴国内其他城市经验的基础上,提出改进的对策建议.
关键词:
知识产权;专利资助政策;政策评估
专利资助是政府运用公共财政资源鼓励自主创新和促进专利事业发展的重要举措。
近年来,我国大部分省市相继出台了专利资助政策,这些政策对鼓励发明创造和专利申请起到了积极的作用,但是也还存在政策导向不明确、专利申请质量不高、政策监督不力等问题。
为此,国家知识产权局于2008年1月专门颁发了《关于专利申请资助工作的指导意见》（国知发管字[2008]11号文件）,要求各地按照指导意见精神,适时制定或修订当地的专利申请资助政策.
开展科学的政策评估是专利资助政策制定、继续或调整的前提和依据,但是国内对这一领域的研究和实践还很少见①。
只有姜胜建简要分析了我国专利资助机制的不足及改进的建议[1];管煜武从专利价值的角度分析了上海市专利资助政策实施的效应[2],这些文献并没有设计系统的政策评估指标体系,也没有涉及政策的制定和实施等重要环节的评估;其他文献主要是介绍各地出台的专利资助政策的内容,或者对专利价值的评估（例如:
万小丽、朱雪忠对专利价值评估指标体系的研究[3]）,并不涉及政策评估的问题.
即使是知识产权政策评估这一更宽泛的领域,国内的研究也还刚刚起步,现有文献大多是对知识产权政策的介绍和述评[4][5],或者对知识产权政策实施效果的评估。
例如:
黎运智、孟奇勋介绍了韩国知识产权政策运行的绩效[6],齐欣、张继东评价了政府支持企业发展自主知识产权政策的效果[7]等,这些研究只针对知识产权政策实施效果的评估,评估面过窄,并非严格意义上的、规范的政策评估。
从实践操作来看,政府相关部门主要是统计每年用于专利资助的金额、专利申请量与授权量的变化,缺乏对资助政策制定、实施及其效果等政策全过程的系统思考。
可见,必须从知识产权政策与公共政策评估交叉的理论视角,尽快构建专利资助政策评估的理论体系并积极开展评估实践活动,这对规范各地政府资助申请知识产权工作、充分发挥专利资助政策的作用、提高公共财政资源配置的效率等都具有非常重要的意义.
本文设计了专利资助政策评估的指标体系和权重,并且以上海这一全国较出台专利资助政策的城市为例,分析十年来上海市专利资助政策的变迁,通过现场访谈、问卷调查、统计分析等方式获取相关信息,对上海市实施专利资助政策十年来的绩效展开全面评估,分析该政策存在的问题,并提出完善的对策建议.
1 专利资助政策评估指标体系及权重的设计
1.1 专利资助政策评估指标体系的设计原则与方法
主要遵循以下原则进行指标的设计:
（1）系统性原则。
专利资助政策目标及效果的多重性决定了评估指标应当是多层次的体系,能够衡量该政策的经济性、效率性、效果性等综合绩效,将描述政策结果的常规静态指标和反映政策制定及实施的动态过程指标相结合。
（2）实用性原则。
应充分考虑指标数据的可获取性和可度量性,协调各种数据源,做到“来源可靠、度量一致”,避免评估主体实施评估时的主观随意性。
此外合理控制指标体系的规模,兼顾技术先进性与经济合理性。
（3）兼容性原则。
指标体系要具有适当的可扩展性,能够根据不同层级或地域的政府部门、不同的评估要求和评估阶段灵活地增加或删减指标.
为确保质量,设计专门的流程来建立指标体系（见图1）。
首先界定专利资助政策评估的目标:
对专利资助政策的制定、实施、效果等方面进行综合的评估,为专利资助政策的去向（继续、调整、终结）、相关资源的合理配置提供依据。
随后,在大量查阅国内外相关研究和实践成果的基础上,依据知识产权理论（尤其是专利制度）、政策过程及政策评估理论、利益相关者理论等多种理论,深入分析专利资助政策过程、政策绩效的形成机理和绩效特征,并据此建立指标体系。
设计时主要借鉴三类逻辑框架:
（1）“4E”评估框架[8],即经济性、效率性、效果性、公平性;
（2）“输入-转换-输出”的系统论逻辑框架;（3）政策制定-政策实施-政策结果及其影响的政策过程框架[9]。
这三类框架渗透于各个评估指标中.
图1 专利资助政策评估指标体系的设计流程与方法 依据指标设计原则和逻辑框架,构建指标体系的层次结构及初步的二级指标体系,通过专家调查进行修正,再逐层细化到三级和四级指标。
随后,将初步建立的指标体系制成专家咨询表和访谈提纲,采用邮寄信件、电子邮件、现场访谈等方式,邀请来自高校、研究机构、企业的相关专家进行筛选①,删除隶属度低于0.4的指标,并综合专家意见进行指标调整,最终确定评估指标体系。
此外,为每个四级指标建立指标操作系统,阐明指标的含义、权重、评估主体、评估方法及评分标准等,以便于实际操作.
1.2 专利资助政策评估指标体系的建立
依据上述设计流程,最终建立“五层叠加、逐层收敛”的评估指标体系（见表1）。
其结构如下:
第一层为总目标层,描述专利资助政策的综合绩效水平.
第二层为一级指标层,反映专利资助政策绩效的外显特征,包括专利资助政策的制定（A1）、专利资助政策的实施（A2）、专利资助政策实施的效果（A3）三个指标。
第三层至第五层分别为二至四级指标层,将一级指标逐层细化为可测的指标,以反映政策制定、实施及效果的状况。
整个指标体系共设二级指标6个,三级指标13个,四级指标39个。
从指标类型看,成本指标与业绩指标相结合、定性指标与定量指标相结合、静态指标与动态指标相结合.
专利资助政策制定（A1）指标评估专利资助政策程序（B1）和政策方案（B2）两个方面。
政策程序主要考察制定该政策的依据（C1,理论依据、政策问题严重程度、制定该政策的必要性等）、政策方案的拟制及论证情况（C2,调研及论证的充分性、参与制定人员的代表性、政策合法性等）;政策方案主要考察政策目标的合理性（C3,目标的明确性、具体性、可行性、一致性等）、政策方案的具体内容（C4,方案的完备性、易理解性、公平性、政策手段的有效性等）.
专利资助政策实施（A2）指标评估专利资助政策的实施机制（B3）、政策实施成本及效率（B4）两个方面。
前者主要考察专利资助政策的传达（C5）和政策落实的情况（C6,政策配套程度、信息系统建设、政策手段、政策主客体的素质、政策稳定性等）;后者主要考察政策监督与反馈（C7,政策监督机构、政策主体反应能力和纠错能力等）、政策资源投入（C8）（尤其是人力、财力投入）、资源利用效率（C9）等情况.
专利资助政策效果（A3）指标主要评估专利资助政策的直接效果（B5）和政策附带效果及效应（B6）.
前者主要考察政策目标的实现程度（C10,如专利申请及授权量的变化等）、政策问题的解决程度（C11）;后者主要考察专利资助政策的综合影响（C12,政策对地方综合竞争力、市场竞争机制、公众知识产权意识等多方面的影响）、政策各方的满意度（C13,政策客体、政策实施主体、公众等对政策的满意度）.
1.3 专利资助政策评估指标权重的确定
主要采用以下方法:
（1）通过层次分析法[10]确定前两级指标的权重。
将指标体系分为目标层O（专利资助政策绩效）和若干准则层（如按指标层次分为A、B层）。
采用1~9标度标准,综合考虑来自高校、知识产权局等8名专家的意见,构造O-A判断矩阵和A—B判断矩阵,进行层次单排序并通过一致性检验,再进行层次总排序得出前两级指标的权重。
（2）通过专家评定法[8]确定三、四级指标的权重。
由于指标数量较多,为便于操作采用专家评定法。
先拟订各个指标的重要性评价表（五等级,A很重要、B比较重要、C一般重要、D不太重要、E完全不需要）,再请专家进行选择。
将专家分为理论组和实务组两类,理论组包括来自高校和知识产权局的专家共8名,实务组包括来自企业知识产权管理部门的负责人10名。
将对照结果进行t检验及χ2检验,取平均值并检查误差,结果显示两组专家评分无显著差异,具有可信性。
将全部专家评价累加求平均值,并取整处理,得出三、四级指标的权重（结果见表1）.
2 上海市专利资助政策的评估
上海市1999年首次出台专利申请费资助政策,并于2001、2003、2005、2007等年度进行了多次修订①,今年将对政策再次修订。
此政策对提高上海专利申请和授权数量起到了明显的促进作用,但是在专利资助质量、效率和公平性等方面也引起了一些质疑。
作为国内最早出台专利资助政策的城市之一,对上海市十年来实施该政策的绩效进行评估,可以为政策的再次调整提供依据,也可为其他城市的政策制定或修改提供借鉴.
2.1 上海市专利资助政策评估的方法
评估组站在第三方的中立立场,通过资料和数据查阅、问卷调查、专家访谈等多种方式获取信息.
调查对象包括三类:
企业知识产权管理负责人、知识产权和政策评估方面的专家、政策制定及实施部门的相关人员②。
问卷中为各个四级指标制定了详细的五级评分标准③,以方便做答。
问卷回收及访谈结束后,对三类对象的调查结果分别进行统计分析和对比,证实调查结果可信。
对各类信息和调查结果进行综合评价得出四级指标的评分,经加权汇总后得到总分。
随后,在对各指标详细分析的基础上,查找问题并提出改进的建议.
2.2 上海市专利资助政策评估的结论
经过评估,上海市专利资助政策的整体绩效良好,总评分为83.40分,前三级指标的评分见表2.
（1）对“上海市专利资助政策制定”的评价。
此项指标的最终评分为80.73分。
从政策程序（B1）看,制定该政策的理论依据和调查论证比较充分,程序合法。
但是参与政策论证的对象主要是知识产权示范企业,中小企业和专利申请的个体代表参与不足。
近年来该政策问题的严重程度有所缓解,1999年政策首次出台时上海的经济发展居全国前列,但在激励知识产权创造、拥有自主知识产权方面相对滞后①,近几年上海专利申请量及授权量稳定在全国第五名左右,政策问题严重度有所下降。
此外,有专家指出,该政策与上海市其他系统的创新激励政策有所重叠,而且创新是企业或个体的自主行为,不需要过多地给予专利资助,尤其是专利申请资助费.
从政策方案（B2）来看,该政策目标清晰明确、政策方案比较完备,可行性较强。
但是政策目标定位中对专利申请的质量考虑不足,政策方案的易理解性和公平性也有待提高。
例如:
有70%的调查对象认为该政策在专项资助对象的选择上对科研能力强的企业过分倾斜,造成对中小企业和个人的不公平.
（2）对“上海市专利资助政策实施”的评价。
此项指标的最终评分为79.40分。
从政策实施机制（B3）来看,该政策出台后宣传效果较好,政策目标群体认知度较高;制定了实施细则等配套政策,建立了基本的信息沟通机制,门户网站具备政策查询和表格下载功能,但整体服务功能有待提升;政策主体主要通过受理窗口、电子邮箱、信函、专题会议等方式了解相关的意见或建议,反馈速度较快,但是并未设立单独的监督机构;政策执行主体和客体的素质及表现均属于中上水平;此外,虽然政府能够根据形势变化及时调整政策,但两年一次的修订频率表明政策稳定性较差。
从政策实施成本及效率（B4）来看,目前配备的工作人员基本能够满足需要,办理资助事宜的效率较高、态度好;在资金的投入和使用方面,该政策实施以来上海市专利申请数量从1999年的4605件大幅增加到2007年的47205件,每项专利申请的资助费从几百到几千元不等,再加上专项资助金额,以及主管机关在政策制定、宣传、实施等环节中支出的实际成本,政策总成本非常高。
如此高的资金投入与产出之间是否存在明显的因果关系、资金的使用效率究竟如何还有待进一步的考证.
（3）对“上海市专利资助政策效果”的评价。
此项指标的最终评分为86.45分。
从政策直接效果（B5）来看,该政策实施以来,上海市专利申请量由1999年的4605件增长到2008年的52835件,年均增长率高达35.66%,专利授权量由3665件增长到24468件（各年度专利申请及授权的情况见下图）,充分体现出该政策在促进专利申请与授权,尤其是职务专利申请方面的促进作用（职务专利年均增长率高达41.56%）。
虽然这一结果是多种政策交互作用、政策对象自身努力的结果,但是该政策功不可没。
政策实施十年来,已经较好地解决了上海市专利申请及授权量不高的问题。
对于长期政策问题解决程度的预期,有75%的调查企业认为该政策会在相当长的时间内发挥作用②,但是绝大部分专家认为此政策的作用会逐渐减少,长期实施还可能产生负作用。
此外,此政策对中小企业关注度不够,对专利申请质量的把关不足,有可能引发新的政策问题.
从政策附带效果及效应（B6）来看,79%的调查对象认为此政策对提高公众知识产权意识有一定的或积极的影响,且对改善上海投资环境、提高综合实力等方面有一定的促进作用。
从满意度指标看,大部分调查对象认为该政策的内容基本合理,比较容易理解,但一些地方仍需完善。
政策客体对政策执行情况及结果的满意度调查中,选择非常满意、比较满意、不太满意及很不满意的比例分别为22%、56%、22%.
2.3 上海市专利资助政策存在的主要问题
（1）专利申请的质量难以保证。
目前该政策面临的主要困境就是如何在促进专利申请数量提升的同时保证专利申请的质量。
虽然2007年将发明专利的申请资助费由原来的每件2000元调高到3000元,但是单凭此政策仍然无法保证专利申请的质量.
例如:
1999-2008年上海市专利授权量年均增长率低于专利申请量年均增长率近九个百分点。
由于缺乏对质量的把关,有些单位或个体盲目申请,造成质量低下的专利申请较多,资源低效使用和浪费,偏离了真正的政策目标。
此外,由于未能兼顾专利申请数量和质量,在一定程度上导致政策的前瞻性和预见性不足、每两年就要调整一次政策的局面.
（2）重复资助难以预防。
此政策面临的另一个重要问题是如何防止专利的重复申请。
据调查,目前重复申请的现象仍然较多,包括一案二申请（将一个专利分解成两个或两个以上的专利进行申请）、一案多申请（一个专利项目同时申请发明专利和实用新型专利）、重复申请等,影响了专利资助资金的有效利用。
虽然2007年在政策修订中专门增加了相应的条款,但是该问题仍然无法消除,其原因主要有两点:
一是缺乏有效的信息系统,专利申请信息难以共享;二是专利申请的保密性和对审核人员的专业性要求,使得对专利申请难以开展审核.
（3）专项资助设定有失公平。
目前上海市的专利资助主要分为普通制的申请费资助、优惠制的专项费资助两种。
专项资助的范围包括:
自愿申报并经有关政府部门认可的企事业单位;承担国家或本市重大项目、重大工程的企事业单位;有关政府部门组织的重大创新活动的参加单位。
这种专项资助上的差别待遇（即对示范企业和重大项目的倾斜）①,反映了上海市政府为提高本市综合竞争力、重点支持重点企业和重大项目的政策导向,但在一定程度上忽略了中小企业等迫切需要资助的对象,造成对这些客体的不公平待遇。
专利资助政策本质上是一种补助性的、鼓励性的政策,其关注的对象不仅是重点企业,更应关注有创新潜力的中小企业或个体②.
（4）对申请国外发明专利的资助力度不足.
《办法》第五条规定只有在国外或港澳获得授权后的专利才能得到资助,且资助金额有限（上限分别为3万元和1万元）。
这一规定主要是考虑到申请国外发明专利的费用高、风险较大,在未获授权前给予过多资助可能造成财力的浪费。
实际上,相比数量庞大的专项资助而言,这一资助力度并不算高.
调查结果显示,相当的企业或个体因为难以负荷申请前期的高成本和高风险,放弃了向国外申请专利.
国家知识产权局2008年《关于专利申请资助工作的指导意见》中指出,向外国的专利申请应该作为专利资助的重点,因此,上海市可以考虑给予更大力度的资助或奖励③.
（5）专项资助初审的质量有待提高。
在2005年修订的政策中就增加了专利申请初审的规定,现行《办法》第九条规定:
申请专项资助的由有关政府部门初审后,再报市知识产权局审查办理。
这一规定有助于主管部门及时了解本系统的专利申请动态,并减轻市知识产权局的审核压力。
但是从初审的实践来看效果并不理想,其原因在于:
负责初审的人员大多不具备相关的专业知识,难以准确判断申请专利的质量,而且负责初审的部门为了鼓励专利申请,对初审采取宽容的态度,导致初审流于形式,难以起到过滤的作用.
（6）政策的易理解性和便利性不足。
现行政策包括《上海市专利资助办法》和《上海市专利资助办法实施细则》①,这两份文件在内容安排上不够合理,初次阅读政策的人需要花费较长时间才能找到目标内容,对于不同的申请对象也难以实现一查即明的效果。
而北京市2008年出台的专利资助政策在内容编排上以申请对象为划分依据,在快速查询相关政策内容方面效果良好,一查即明,大大方便了政策对象.
2.4 国内其他城市专利资助政策的经验借鉴
（1）广东省的专利资助政策。
广东省在2000年颁布了《广东省发明专利申请费用资助暂行办法》,并于2003年进行了修订。
作为国内专利申请数量榜首的广东省,其专利申请资助政策在资助优先权、资助范围、资源分配等方面均有其独特之处:
①列入各级政府计划的科技项目申请发明专利的,以及民营科技企业申请发明专利的,均可优先获得资助。
②对科研单位、医疗机构和相关企业有关重大突发性公共卫生事件的发明专利申请,由省知识产权局给予申请费、实质审查费全额资助和代理费资助。
其他专利申请需先申请本地资助（市级或更低）,而且资助范围仅限申请费和实质审查费。
③对经济实力发展不等的地方给予不同程度的资助,对经济实力相对越弱的地方给予越大的资助力度,这对于各地区专利申请的平衡发展起到了积极作用。
其专利申请资助政策在鼓励科技创新、鼓励医疗专利发明、平衡地区专利发展水平等方面都具有鲜明的特色.
（2）北京市的专利资助政策。
北京市于2007年修订出台了《北京市专利申请资助金管理暂行办法》,该办法对以下项目申请给予优先权:
列入本市重点发展计划以及重点发展领域的项目;高新技术、技术改造项目;北京市专利试点单位、示范单位的项目;发明专利。
该政策对不同的对象设定了不同的资助力度,重点扶持专利研发条件好的企业。
例如:
北京市专利示范单位可享受到的每项发明专利最高资助标准为5000元人民币,但非专利示范、试点的单位或个人能够享受到的最高资助标准为申请费950元人民币,实质审查费1200元人民币。
在国外专利申请方面,北京市的单项资助力度比上海低（每项最多资助2万元,而上海市为3万元）,但是最多可以资助5个国家的部分费用（上海的上限为3个国家）。
此外,北京市为向国外申请专利的单位设置了最高资助限额（50万元）,但上海市并未设置最高资助限额.
（3）浙江省的专利资助政策。
浙江省于2006年修订出台了《浙江省专利专项资金管理办法》.
该办法的鲜明特点是采取补助而非资助的办法来支持专利申请,并且只对发明专利授权予以补助,即只有当企业、团体和个人等在取得国内发明专利授权或国外发明专利授权后才可以得到相应的资助。
此外,该办法对授权后的专利实施过程中会给予补助,以促进专利技术的转移和专利产业化。
该政策还规定专利专项资金的来源多样化,用途也并不仅限于专利的补助,还可用于对表现突出的单位或个人的奖励、关系浙江省行业或者产业重大利益的涉外专利诉讼案件协助调查、应诉准备等事项的补助等多个方面.
此外,还有一些地方的政策也较有特色,例如:
湖南省每个年度的专利申请资助情况会在省知识产权局网站上予以公示。
这一透明、公开资助金额的做法受到资助对象和公众的好评,也便于社会监督;四川省专利资助政策资助的重点是中国发明专利申请、优秀实用新型专利申请和重大的涉外专利申请;天津市近年来致力于知识产权优势企业的创建工程,因此其专利资助政策对知识产权优势企业的重大发明专利申请给予奖励,金额不受最高资助限额限制等等.
2.5 完善上海市专利资助政策的对策建议
（1）完善政策目标,注重参与政策制定主体的多元化。
国知发管字[2008]11号文件明确规定了专利申请资助工作的目标为:
促进专利申请质量的提升、促进自主创新成果知识产权化、促进我国国外知识产权拥有量的提高、促进公众对专利制度的了解和运用。
可据此对现有的政策目标进行修订,兼顾专利质量和数量的提升,才有可能真正提高政策的前瞻性和稳定性。
目前该政策每两年进行一次修订,在政策制定过程中应召开联席会议,并通过多种渠道广泛听取专家、企业体表（除大型企业或知识产权示范企业外,应包括中小企业的代表）、高等院校、科研院所、相关社会团体、专利申请个人代表,甚至部分公众代表等不同主体的意见,充分借鉴其他地方相关政策的可取之处,增强政策方案的科学性和公平性.
（2）按比例资助、以比例差异体现政策倾斜.
国知发管字[2008]11号文件明确指出,专利申请资助工作应遵循“部分资助”的原则,坚持以实际发生费用的一定比例给予资助,但上海现行的政策对专利申请实行全额资助,因此建议改为按比例资助,并通过比例的差异体现对重点扶持对象的倾斜。
①对专利申请中实际发生的费用,采取申请人和政府共同承担的方式。
为减少政策的不稳定性,建议短期内政府对发明专利、实用新型、外观设计三类专利申请的资助比例分别为70%、60%、50%,延续一定年限后再调整比例。
②对资助对象进行细分,在基本比例的基础上进行适当的调整。
例如:
对申请专利质量高的重点单位的发明申请专利资助比例可提高到80%;对涉及地震、突发公共卫生事件等国计民生的专利申请,可采取全额资助的方式等。
还可考虑重点资助以下对象:
向国外的专利申请（包括香港和澳门）;承担国家或本市重大项目、重大工程或参与本市重大创新活动的企事业等单位;国家知识产权局或上海知识产权局认定的、知识产权示范、试点、专利示范、试点类的部分企事业单位（需根据对这些单位的动态评估决定资助额度）;发展势头良好、创新能力较强的部分中小企业;专利质量高但经济上确有困难的个体申请者等.
（3）逐步调整专项资助的内容,重视后期的补助与奖励。
专项资助是专利申请实际发生费用之外的补助,不符合“部分资助”的原则,且该政策公平性不足,建议进行如下调整:
第一,短期内（如五年）保留专项资助,但必须对资助对象进行细分和动态评估,不应将知识产权示范、试点、培育企业,或有关部门认可的高等院校、科研院所等作为认定的条件,而是对这些单位专利申请的数量和质量、未来科技创新计划及实力等进行综合评估,培训专项资助初审人员的培训,加强专利资助初审的质量,采取有差别的、动态的资助额度。
此外,应逐步将部分有助于优化产业结构、自主创新能力较强的民营企业纳入专项资助的范围。
第二,从长期来看逐步取消专项资助项目,将事前的专项资助改为事后的补助或奖励。
例如:
对取得发明专利的企业,通过****贴息等方式补贴其实施专利技术和产业化项目;对于具有自主知识产权和较高科技含量,已实现产业化并取得重大经济或社会效益的专利技术产业化项目,尤其是在国外取得发明专利授权、获得良好经济效益的单位,或者在知识产权管理、人才培养等方面做出突出贡献的单位,给予适当的奖励等等.
（4）改变资金的发放程序,改进政策文件的表述方式。
目前国内专利申请的专利费资助在提交申请阶段即可获得全额资助,容易造成有些企业和个人追求数量忽视质量的行为,而国外专利申请的资助费用要在获得国外专利授权后才可取得。
为此,在专利费资助的程序上可以采用分次发放的方法.
例如:
对于国内专利申请,在专利申请阶段只发放第一笔资助费
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