国有企业采购管理办法及起草说明.docx

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国有企业采购管理办法及起草说明

集团公司采购管理办法

第一章总则

第一条（目的和依据）

为规范（集团）有限公司（以下简称“集团公司”）采购行为，加强采购管理，提高资金使用效益，防范风险，促进廉政建设，根据有关法律、法规、规章，结合集团公司实际，制定本办法。

第二条（定义）

本办法所称的采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

本办法所称的货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

本办法所称的工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

本办法所称的服务，是指除货物和工程以外的其他采购对象。

本办法所称的政府投资，是指使用政府性资金进行的固定资产投资活动。

政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、统借国外贷款和其他政府性资金。

第三条（适用范围）

集团公司及其分、子公司（以下简称“各单位”）采购行为的管理，适用本规定。

第四条（管理部门及职责）

集团公司成立采购领导小组及其办公室，统筹管理各单位和部门开展采购工作，组织实施本办法。

集团公司采购领导小组的职责是：

（一）审核通过采购管理规章制度；

（二）审议通过集团公司年度集中采购计划和集中采购目录；

（三）组织开展对采购活动的监督检查；

（四）审议集团公司其他采购重大事项。

集团公司采购领导小组办公室设在集团公司规划技术部，是采购以及专家库和供应商信息库归口管理部门。

具体职责包括：

（一）拟订采购管理规章制度，建立健全采购管理规章制度体系；

（二）编制集团公司年度集中采购计划和集中采购目录，并组织实施；

（三）负责集中采购目录的对外公开；

（四）会同有关部门开展对采购活动的风险防控和监督检查；

（五）组织采购人员的专业技能培训；

（六）负责集团公司专家库和供应商信息库管理工作；

（七）负责其他与采购管理活动有关的工作。

各级纪检监察部门按照职责，负责对采购管理和职能管理实施监督，受理涉嫌失职、渎职或其他不符合廉洁性要求的举报、投诉。

其他相关部门按照各自职责，参与采购管理活动，协同实施本办法。

各单位根据本办法的规定，可指定配套实施细则，明确管理责任，细化管理规范，严格贯彻落实，做好本单位采购工作。

第五条（管理原则）

采购实施应当遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。

集团公司采购管理鼓励和支持采购工作集约化、信息化水平的提高。

各单位应当加强对采购活动的管理，努力提高管理水平，不断提升集中采购比例和强化竞争性招标采购，加强采购信息化平台建设和信息公开的力度。

第二章采购管理方式

第六条（采购管理方式分类）

集团公司采购管理方式分为集中采购和分散采购。

纳入集中采购计划和目录的货物、工程和服务，实行集中采购。

其他类别的货物、工程和服务，实行分散采购。

零星采购是分散采购的一种。

分散采购中所购买的货物单价低于2000元人民币，且多为一次性购买商品，合同估算价在10万元人民币以下的，实行零星采购。

第七条（采购实施主体）

纳入集团公司集中采购目录的，应当委托集团公司组织采购；纳入各单位集中采购目录的，由各单位组织采购。

分散采购由各单位自行组织采购。

采购实施可由采购人自行采购，或委托采购代理机构采购。

第八条（采购价格管理）

各单位应当加强非公开招标方式采购的价格管理，具备条件的项目，采购价格应当经过专项审价确认。

货物采购价格应符合以下要求：

（一）特种货物采购价格应当不高于市场公开价格；

（二）普通货物采购价格应当低于市场平均价格；

（三）具有时间敏感性的货物，采购价格应以实施采购时的市场价格为准。

第九条（集中采购要求）

集中采购应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。

第十条（集中采购计划编制）

集中采购计划是采购人年内需集中采购内容的总体安排。

采购人应当在编制年度投资计划和年度财务预算的同时，编制年度集中采购计划，并上报上一级采购归口管理部门汇总。

采购归口管理部门在各采购人集中采购计划的基础上编制年度集中采购计划草案，报公司行政办公会审议批准后实施。

第十一条（集中采购目录编制）

集团公司及各单位采购归口管理部门应当根据发展需要，集中采购计划以及市场采购实际情况，确定范围，编制集中采购目录，并在集团公司官网对外公开。

第十二条（分散采购向集中采购过渡）

各级采购归口管理部门应加强对分散采购的管理，有一定规模效应、采购需求可预测等具备集中采购条件的分散采购应逐步纳入集中采购目录。

第十三条（采购信息公开）

采购信息应当根据信息的种类，及时面向社会或在集团公司内部公开，接受集团公司内外监督。

第三章采购实施方式

第十四条（采购实施方式分类和选用原则）

集团公司采购采用以下方式实施：

（一）公开招标；

（二）邀请招标；

（三）询价；

（四）竞争性谈判；

（五）单一来源采购；

（六）集团公司及各单位采购归口管理部门认定的其他采购方式。

在有多种采购实施方式可以选择且效率和成本差别不大的情况下，应按前款顺序优先选用透明度高、竞争性强的实施方式。

第十五条（货物、服务招标采购标准）

各单位采购货物或者服务单项合同估算价在50万元人民币以上的，应当采用公开招标方式采购。

法律、法规、规章对公开招标标准另有规定的，从其规定。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：

（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（二）采用公开招标方式的费用占采购项目总价值的比例超过10%的。

第十六条（货物询价采购标准）

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的项目，可以采用询价方式采购。

零星采购以询价方式为主采购。

第十七条（货物、服务竞争性谈判采购标准）

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购：

（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（三）因不可预见的或者非因采购人拖延导致采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

（四）因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额的。

第十八条（货物、服务单一来源采购标准）

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：

（一）法律、法规、规章要求采用单一来源采购方式的；

（二）经政府主管部门批准采取单一来源采购方式的；

（三）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

（四）要采用不可替代的专利或者专有技术的；

（五）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且符合以下情况之一的：

1.添购资金总额不超过原合同采购金额10%；

2.在原系统的基础上进行优化升级、改扩建或者维护，需要掌握底层程序、核心技术及源代码等，需由原供应商实施；

3.新系统与原系统须保持软硬件兼容性，需由原系统供应商实施；

4.与原项目紧密关联，项目设计必须由原设计单位实施。

（六）连续流标两次且只有一家投标单位报名的；

（七）经过集团公司及其直属大单位领导集体决策程序批准的。

第十九条（工程招标采购标准）

各类工程建设项目公开招标标准按照《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例，和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等规定执行。

有下列情形之一的，可以邀请招标：

（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；

（二）经项目审批、核准部门或有关行政监督部门认定采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的。

第二十条（工程不招标情况）

各类工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行招标：

（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；

（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；

（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；

（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；

（五）建设项目的勘察、设计，采用特定专利或者专有技术的，或者其建筑艺术造型有特殊要求的，经项目主管部门批准；

（六）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标；

（七）通过招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争方式取得建设项目的建设单位，具有勘察、设计、施工资质并由其自行进行该项目勘察、设计、施工的，该项目的勘察、设计、施工可免于招标。

（八）国家规定的其他特殊情形。

依法必须进行招标的建设工程，有下列情形之一且原中标人仍具备承包能力的，可以不进行招标：

（一）已建成工程进行改、扩建或者技术改造，需由原中标人进行勘察、设计，否则将影响项目功能配套性的；

（二）在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，需由原中标人进行勘察、设计、施工、监理的，追加的全部附属小型工程在原项目审批范围内，造价累计不超过原中标价的30%且低于1000万元人民币的；

（三）与在建工程结构紧密相连，受施工场地限制且安全风险大，须由原中标人进行勘察、设计、施工、监理，并经本市专项技术评审专家库中抽取的专家论证的。

第二十一条（进场交易范围）

政府投资的建设工程，以及集团公司及其子公司使用自有资金且国有资产投资者实际拥有控制权的建设工程，达到法定招标规模标准的，应当在市或者区统一的建设工程招标投标交易场所（以下简称“招标投标交易场所”）进行全过程招标投标活动。

第二十二条（禁止规避招标）

各单位不得将应当以招标方式采购的货物、工程或者服务化整为零或者以其他任何方式规避招标采购。

因客观原因未能进入招标投标交易场所进行招标投标活动的建设工程项目，应当按照严管严控的要求，按以下程序进行：

（一）与政府部门主动沟通并保留沟通记录；

（二）提交各单位领导集体决策程序审议；

（三）审议通过的建设工程项目，依法自行组织公开招标投标活动。

第二十三条（招投标特殊规定）

民航专业工程及货物招标投标活动，以及机电产品国际招标投标活动，应当符合国家和行业相关规定。

第四章采购程序

第二十四条（招标采购程序）

采用招标方式采购的，应当遵循《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等有关法律、法规、规章规定的程序进行。

第二十五条（邀请招标供应商选择）

采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。

第二十六条（重大采购项目开标评标录音录像）

以下重大采购项目未进场交易的，开标、评标过程应进行同步录音录像，所录制的音像资料将作为调查处理采购活动相关问题的证据：

（一）采购货物或者服务单项合同估算价在100万元人民币以上的；

（二）工程建设项目施工单项合同估算价在500万元人民币以上的；

（三）工程建设项目重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的；

（四）工程建设项目勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；

（五）工程建设项目单项合同估算价低于第

（二）、（三）、（四）项规定的标准，但项目总投资额在5000万元人民币以上的。

（六）第二十二条第二款工程建设项目；

（七）其他采购归口管理部门认为应当录像的采购项目。

第二十七条（招标失败条件）

在招标采购中，出现下列情形之一的，应视为招标失败：

（一）开标时供应商不足3家的；

（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

（三）投标人的报价均超过了招标文件中明确的采购预算价上限或招标控制价，采购人不能支付的；

（四）因重大变故，采购任务取消的。

国家法律、法规、规章规定有例外情况的，从其规定。

招标失败后，采购人应当将理由通知所有投标人。

第二十八条（招标失败处理）

招标失败后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前报本单位领导集体决策程序审议通过。

依法需经有关政府部门批准的，应事先取得批准。

第二十九条（询价采购程序）

采取询价方式采购的，应当遵循下列程序：

（一）成立询价小组。

询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二（零星采购不受此限制）。

询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。

（二）确定被询价的供应商名单。

询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。

（三）询价。

询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。

（四）确定成交供应商。

采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。

第三十条（竞争性谈判采购程序）

采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：

（一）成立谈判小组。

谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。

（二）制定谈判文件。

谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。

（三）确定邀请参加谈判的供应商名单。

谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。

经重新招标供应商仅有两家的，可由两家供应商参加竞争性谈判。

（四）谈判。

谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。

在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。

谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。

（五）确定成交供应商。

谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

第三十一条（单一来源采购程序）

采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本办法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

第三十二条（采购验收）

采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。

大型或者复杂的采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。

验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

第三十三条（采购合同变更的特别程序）

采购合同成立以后，发生以下重大变化的，须经过本单位“三重一大”程序审批通过：

（一）合同价款变更超过10%的；

（二）合同标的、数量、质量、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议的方法发生重大变化的；

（三）其他采购归口管理部门认为的合同重大变化。

第三十四条（采购文件保存）

采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。

采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料

采购活动记录至少应当包括下列内容：

（一）采购项目类别、名称；

（二）采购项目预算、资金构成和合同价格；

（三）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；

（四）邀请和选择供应商的条件及原因；

（五）评标标准及确定中标人的原因；

（六）废标的原因；

（七）采用招标以外采购方式的相应记载。

第五章异议与投诉

第三十五条（采购疑问答复）

采购人应该对采购相对方就采购事项的疑问及时答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

第三十六条（采购异议处理）

招标投标异议按有关法律、法规、规章和规范性文件规定处理。

其他采购实施方式采购人或采购代理机构收到采购相对方对采购文件、采购过程和中标、成交结果使其权益受损的书面异议，应当在七个工作日内作出答复，并以书面形式通知异议方和其他有关方，但答复的内容不得涉及商业秘密。

采购人应当将质疑及答复抄送同级采购归口管理部门、纪检监察部门和法务部门。

第三十七条（采购投诉处理）

各单位应设立采购投诉受理渠道，受理采购相对方投诉。

收到投诉的，各级采购归口管理部门应当会同纪检监察部门、法务部门对投诉事项进行调查，在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

各单位采购归口管理部门应当将投诉处理情况及时上报集团公司采购领导小组办公室。

第六章监督检查

第三十八条（职能监督）

各级采购归口及相关职能管理部门应当定期或不定期开展采购监督检查工作。

监督检查的主要内容是：

（一）有关采购的上位法和本单位规章制度的执行情况；

（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；

（三）集中采购、公开招标在采购行为的比例；

（四）采购投诉及处理情况；

（五）采购人员的专业技能。

第三十九条（专项监督）

各级纪检监察部门有权对采购活动全过程进行监督检查，了解有关情况，提出建议，各相关采购管理单位和部门应予以配合。

第二十二条第二款工程建设项目的执行情况应予以重点监督检查。

第四十条（违法违纪行为处理）

工作人员在采购活动中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿等违法违纪行为的，应当按照集团公司奖惩规章制度和党纪党规处理。

构成犯罪的，移交司法机关处理。

第七章附则

第四十一条（本数规定）

本办法所称以上、以下、以内，皆包括本数。

第四十二条（相关规章制度制定）

集团公司采购信息公开、专家库管理和供应商信息库管理等相关制度，另行制定。

第四十三条（施行日期）

本办法自发布之日起施行。

关于《采购管理办法》（修订草案）

的起草说明

为落实巡视组巡视整改要求，促进采购管理阳光透明，依法合规高效运行，集团公司已开展各项相关工作。

目前，集团公司阳光采购信息公开平台已初步建成，实现集团公司范围内所有经济合同项目立项、招标、中标过程中的信息全覆盖。

与此同时，集团公司及其下属单位采购规章制度体系的建设完善工作也在同步进行。

集团公司层面现行采购规章制度主要包括《采购管理暂行办法（试行）》（以下简称“《办法》”）及其实施细则，《关于车辆采购专项实施规定（试行）》和《关于计算机、打印机和空调设备集中采购的专项实施规定（试行）》。

《办法》等制度自实施以来，从无到有逐步推动了集团公司采购管理的正规化进程。

近年来，由于内外环境的变化，《办法》及其实施细则的内容显得滞后，执行力度也较为薄弱，难以充分发挥其在采购管理中的保障和指引作用。

鉴于此，为了进一步规范集团公司采购管理工作，提高资金使用效益，呼应巡视整改制度升级的迫切要求，防范风险，促进廉政建设，根据有关法律、法规、规章的规定，我们对现行的《办法》及其实施细则进行了较大范围的修改和完善，形成了《采购管理办法》修订草案征求意见稿，同时起草了《采购信息公开管理规定》、《采购评审专家和专家库管理规定》、《供应商信息库管理规定》和《采购和招商监督管理办法》等四项配套规章制度的草案征求意见稿。

现将有关情况说明如下：

一、草案修订、起草的必要性

（一）变化的法律环境要求规章制度及时更新

《办法》及其实施细则2004年发布实施，两个专项规定2006年发布实施。

十几年来，相关上位法包括《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2017年修订）、《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）等国家相关法律都经过了修订或修正；《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015年）、《民航专业工程及货物招标投标管理办法》（2007年）、《上海市建设工程招标投标管理办法》（2017年）等国务院行政法规、部门规章和本市政府规章也陆续出台。

这些上位法的立法思路与当时相比发生了较大变化，管理内容日益丰富，管理手段日趋完善，以其为起草依据的《办法》及其实施细则需要随之更新，信息公开和专家库、供应商库以及监督管理等配套制度也需要及时跟上。

（二）变化的内部环境要求规章制度不断完善

十三年来，集团公司发展建设的速度惊人，在枢纽建设和完善现代企业管理制度的进程中，战略规划以及整个管理架构和模式经过数次调整。

同时，两场公司、指挥部等直属单位在大量的采购工作实践中，通过总结、升华，也形成了自己行之有效的做法，制定了自己的配套制度。

此外，由于市场的变化和经营活动的复杂性，采购工作也遇到了诸如本应在建设工程招标投标交易场所进行全过程招标投标活动的工程项目因为种种原因无法进场交易、监督管理机制需要进一步完善等具体问题。

管理思路需要校正，好的做法需要推广，存在的问题需要提供解决路径，这些内部环境变化都要求采购规章制度不断完善。

二、草案起草和征求意见情况

根据集团公司领导的指示，法务审计部、规划技术部、纪检监察室联合成立了采购规章制度起草工作小组。

根据工作分工，法务审计部起草了《采购管理办法》修订草案，规划技术部起草了《采购信息公开管理规定》、《采购评审专家和专家库管理规定》、《供应商信息库管理规定》等三项规章制度草案，纪检监察室起草了《采购和招商监督管理办法》草案。

起草工作小组对五项规章制度草案进行了多次深入讨论，从结构到内容，从工作原则到重大管理事项，几度增删，数易其稿，不断完善。

《采购管理办法》、《采购信息公开管理规定》、《采购评审专家和专家库管理规定》、《供应商信息库管理规定》等四项规章制度草案，分别书面征求了集团公司机关各部室、各直属单位的意见。

此外，我们还召集采购活动大单位，当面听取和讨论了他们对规章制度草案的修改意见，并向集团公司领导作了专题汇报。

四项规章制度草案共收到修改意见46条，意见主要集中在《采购管理办法》修订草案，具体包括：

举报投诉管理部门的职责和分工需调整，零星采购的定义需进一步明确，第三章采购实施方式的结构安排需重构，采购价格要求有必要强调，公开招标起招点需调整（有单位建议参照市政府2017年标准提高到200万），废标的表述和条件需更改，货物和服务单一来源采购标准应结合实际更为细化，应进场交易而未能进场交易的项目应严管严控等。

经研究，我们采纳了其中42条意见（采纳比例%），同时对部分措辞进行了进一步调整，形成了审议稿。

三、草案修订、起草的总体思路和主要内容

（一）总体思路

根据集团公司采购工作的实际，草案修订起草的总体思路主要包括以下几点：

一是注重制度的系统性。

系统性和体系性是我们在制度起草初期首先考虑的问题，采购规章制度体系不是单独的一项或缺乏联系的几项规章制度，而是有重点、有配套、分层次，主次协调、互相呼应的规章制度群。

为此，在制度起草初期就应该有总体考虑和系统把握。

我们将集团公司采购规章制度体系定义为以《采购管理办法》为核心和原点，以采购信息公开、专家库管理、供应商信息库管理和监督管理等相关专项制度，车辆、计算机专项采购操作规程，以及下级单位操作实施规章制度为配套，主次协调、相互呼应的开放式“1+N”规章制度系统。

二是在定位上理顺集团公司制度与上位法层面的国家和本市法律、法规、规章，以及与在操作实施层面的直属单位规章制度之间的关系。

草案是承上启下的中枢，既是不同上位法在集团公司层面贯彻落实的集成汇总，又是指导、协调下级单位具体实施的纲领，既要结合集团公司实际作出具体规范，又要为下级制度留出一定空间。

三是坚持问题导向。

自2004年《办法》及其实施细则施行以来，上下各级单位在工作实践中累积了经验，也遇到了不少问题，比如相关管理部门职责不够清晰，采购工作不公开、不透明，信息化、集约化程度有待提高，法定程序无法顺利履行，监督机制不够完善等。

这些都是我们这次草案修