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规划耕地与基本农田保护研究

【关键字】规划

《云南省土地利用总体规划修编前期工作专题研究》

—耕地和基本农田保护研究

（送审稿）

云南省国土资源厅

云南省土地利用总体规划修编办公室

2006年1月

1研究目的和意义

随着人口和经济社会的发展，土地资源，尤其是耕地资源受到各方面需求的压力不断增大。

特别是对耕地资源严重不足的云南省来说，在这种需求的压力下云南省土地资源经历着前所未有的利用方式和质量变化，将人口与土地利用看成一个整体，人口则是影响土地利用与变化的驱动力因素，人口和耕地、草地、森林、非农建设用地5个因子构成一个理论上以人为中心的人地关系系统中，人口总量的变动势必引起耕地、草地和森林面积的相互转化和非农建设用地数量的增减变化。

耕地的供给从对自然条件的要求来看是客观存在的量，具有一定的限度，但从社会经济和科学技术对耕地的作用以及生物工程的进展情况来看，耕地的客观存在量是可以变化的，正因为如此，在不同的历史阶段，耕地供给的数量是不同的，只要耕地的供给不能满足需求，即使在理论上不适宜种植农作物的土地，也会被开垦。

而耕地的需求主要决定于社会经济发展的水平和人口的发展状况，耕地的需求往往对耕地的开发利用具有极大的影响，在耕地供给与需求不能平衡时，往往需要通过调整供求以达到供需平衡，因而合理的组织耕地是土地利用规划的一个重要内容。

本次研究的主要目的：

（1）查清云南省2004年耕地和基本农田面积、构成和分布，分析变化情况及原因的根底上，提出分区域处理意见；

（2）根据规划末期人口对粮食的需求，预测出耕地需求量；

（3）分析出各项非农业建设少占或不占耕地的前提下，必须占有耕地的数量，提出控制非农业建设占用耕地指标；提出生态退耕、农业结构调整控制指标；

（4）确定耕地和基本农田保护规模。

由于云南省94%以上的国土面积为山区，耕地少，人口多，城市发展快，现有耕地在各种因素的影响下，耕地在退化，耕地和基本农田的保护关系到云南省粮食安全、社会稳定、经济发展和生态环境。

因此，要使有限的土地能支撑云南省的社会、经济和环境的协调可持续发展，云南省必须走节约集约土地利用的道路。

因此，云南省耕地和基本农田的保护具有极为现实的和长远的意义。

2研究现状

2.1研究背景

随着我国城市化进程的进一步加快，我国大都市区域正在逐渐形成。

目前已有的国内大城市如北京、上海、广州等城市的经济水平进一步提高，人口进一步集中，导致区域的建成区范围迅速扩大，大量的耕地不断转变为建设用地。

所以探讨在人口不断集中，建设用地不断增加的背景下，借鉴国外耕地保护的目标、保护内容和方法，探讨我国大都市的耕地保护政策具有重要的启示作用。

云南省自上一轮《云南省土地利用总体规划（1997－2010）》编制与实施以来，云南省土地规划的用途管制原则得到加强，各项建设在严格规划管理实施、集约用地、减少违法违章等方面有了长足的进步，耕地保护取得显著成果。

然而，由于各种各样的原因，致使土地利用变化在许多方面突破了该轮土地利用总体规划所确定的指标。

如何进行云南省的耕地保护，即要保障各项建设需要、生态用地需要又要满足国家关于耕地保护的指标要求，就必须通过了解和借鉴国外先进耕地保护理念，结合云南省的耕地资源的实际以及经济发展的需要，进行耕地保护理念和保护政策的创新。

2.2国外耕地保护现状

（1）日本农用地利用与保护

日本是一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。

其保护目标确定为保护其生产能力和足够的生态空间。

在人均国土资源极为有限的条件下，日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价，采取了如下的保护手段。

首先，通过规划保护农地。

日本将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。

市街化调整区域以外的农地分为三种:

第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。

这种农地划为农业保护区。

第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小（20公顷以下）的农地。

第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地,这类地域大多为建筑物，农地较为零散。

政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设，即使有人申请，也不予批准。

第二，通过法律手段保护农地。

根据《城市规划法》确定城市内部不同地域土地利用方向；根据《农业振兴地域法》、《农业法》的要求，限定农业地域的土地利用，规定农业用地不能被任意侵占，不同农业用地也不许任意转用。

第三，通过发展大都市来保护农地。

在战后经济高速增长中，日本形成以都市圈为中心，以大城市为骨干，分别布置三套相对独立的产业结构的城市化和工业化道路，都市圈使周围一定范围内城市与中心城市保持密切的社会经济联系，从而形成资源、环境、基础设施共享，产业活动紧密关联，减少重复建设对土地的占用。

东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈集中了日本的80％的人口和经济密度，对土地利用的集约程度很高。

综观日本耕地保持与城市化发展历程可以发现，选择适合国土资源条件的城市发展道路和结构，充分发挥大城市集聚效能，可以较大限度地节约耕地，对耕地的合理利用与保护产生积极影响。

（2）英国的农用地利用与保护

英国是西欧人口密度高的国家，每平方米240人，它通过制定一系列程序、习俗和规则组成的规划体系控制土地用途，其确定了保护农地及其乡村景观的目标。

英国举世公认的保护成就就是其广阔的乡村土地在城市发展的压力下被安全保留下来。

英国城市规划的显著特点是“城市限制”或“城市围墙”政策，这种政策主要是通过绿带来提高城市基础设施利用率和保护乡村美丽风景，并且产生农地保护这一副产品。

英国农用地保护还通过人们对乡村的热爱使大片农地免受城市扩展的影响，英国的农地和乡村保护法规定所有开发都必须取得规划许可，城市发展与其周围乡村保护相协调成为一种社会准则渗透在整个规划体系中。

全国把农地分为五等级，占用1级、2级和3级农地超过10公顷，规划部门必须商请农业部的许可。

从1987年环境部第16号文通知开始，农地转为建设用地考虑更多的是农地的环境价值而不是农作物的生产能力。

（3）以色列的农地利用与保护

以色列是农地保护的典范，其农用地保护目标即保障粮食安全。

以色列农地数量少，气候干旱和农地地块小，但由于以色列农业技术的秘诀使其基本满足国内粮食需要，甚至出口。

1965年《规划和住宅法》规定农地保护是地方、区域和国家各级规划的法定目标。

所有规划当局必须把农地保护放在首位。

由于以色列是中央集权国家，中央政府对6大区域规划进行审批，低一级规划必须服从上级规划，任何建设用地如道路、建筑物甚至围墙必须取得规划许可，农村住宅也不例外。

以色列底土地93％归国有，农业公社从土地管理局获得土地长期租用权。

任何农地转用必须获得审批。

以色列认为任何土地在未来都有可能需要成为农地，最高法院裁定这种宣布不需要任何补偿。

2.3国外耕地保护特点

（1）以规划为基础

土地利用规划是国外实施农地保护的基础工具。

规划作为调节土地利用的一种主要技术手段，对控制农地利用、实施农地保护起到了显著作用。

如：

英国的农地和乡村保护法规定所有开发都必须取得规划许可，城市发展应与其周围乡村保护相协调，这项政策渗透在整个规划体系中。

（2）多种手段的综合运用

除了利用土地利用规划在宏观上对土地利用进行控制外，在以土地私有制为主体的发达资本主义国家中，经济和法律手段在农地保护中的作用不可忽视。

（3）法律手段

法律也是保护农地有效手段之一。

美国1981年出台《美国农地保护政策法》认为农地“最大程度的降低由联邦项目引起的不必要的农地转用”，2000年出台《农业风险保护法》则通过限制在基本农田和特殊农田的非农利用，来保护土壤（土地的生产能力）。

日本更是面面俱到，在由日本国土厅主编、新日本法规出版株式会社1998年出版的日本《国土六法》中，与国土有关的法律法规达132部。

（4）经济手段

相对于土地利用规划和法律法规来说，经济手段是一种灵活的政策手段，它更易于对社会经济形势的变化做出迅速的反应，在短期内对土地利用进行干涉。

经济手段作为一种市场手段，主要是在微观上调整土地的所有者和使用者的利用行为，以调动土地所有者和使用者保护农地的积极性。

除此以外，还有在各国普遍实行的税收优惠政策，农业补贴政策和投资兴建农田水利设施降低农业生产成本等。

这些政策不仅保护了农地，在农地面临开发时给予经济上的保障，同时，也鼓励了城区土地的集约利用。

3研究原理、方法

3.1研究原理

耕地总量动态平衡应以人口对食物的持续供求平衡为目标的。

可持续发展战略的核心是谋求人口、资源、食物、环境、经济的综合协调，其根本目的在于能在良好的环境下对资源进行可持续利用，以满足人类生存和发展的需求，其中最基本的，也是最关键的则是食物的供需平衡。

耕地是食物的生产的最终源泉，在耕地提供的事物中占比例最大的既是粮食。

本次研究用耕地与粮食需求量、粮食平均单产、粮作比以及复种指数之间的关系公式确定耕地的需求量，其原理首先从人口对粮食的需求量入手，来确定所需耕地量。

再对云南省耕地可供给量进行分析，最后对二者相比较确定耕地保护的规模。

3.2研究方法

（1）本次研究以1997年~2004年云南省各指标数据为基础数据，建立之们之间的变化曲线图，根据曲线图表分析云南省耕地及基本农田现状及变化情况。

（2）在确定耕地需求量时，用SPSS数理统计分析软件建立各指标之间的回归关系，对生成模型进行计算检验，最后对规划末期进行预测。

（3）确定保护规模后，通过政策、技术路线对耕地和基本农田提出相应保护措施。

4研究技术路线

5研究主要内容

5.1.1耕地和基本农田现状

5.1.1.1基本概况

云南地处中国西南边陲，云贵高原西南部，位于东经97°31′39″至106°11′47″，北纬21°8′32″至29°15′8″之间，东西横跨864.9公里，南北纵距990公里，国土总面积38.32万平方千米。

东部与贵州省和广西壮族自治区接壤，北部与四川省相连，西北紧倚西藏自治区，西部、南部分别与缅甸、老挝、越南毗邻，边境线长4000多千米。

从自然地理上看，它是东亚、东南亚、与南亚的自然结合点，从形势上隔断了东亚大陆与印度次大陆的关联；从人文地理上看，又从文化上分开了中国轴心与东南亚轴心。

作为一种过度地带，自然地同时兼具两地的许多特征。

云南国土总面积占全国陆地总面积的4.1%，在全国位居第8位，1997年云南有人口4094万人，2004年云南有人口4415.2万人，云南还是中国少数民族主要的分布地区之一，少数民族人口占全国少数民族人口的13.3%。

云南省自然条件复杂，是一个低纬度高原山区省份，全省以高原山区为主，山地、高原占全省面积的94%。

地势西北高、东南低、自北向南呈阶梯型下降，全省平均海拔2000米，但各地海拔差异很大。

由于低纬度高海拔地理条件的综合影响，并受季风气候制约，形成了云南光能丰富，四季温差小，干湿季分明，垂直变异显著的低纬山原季风气候特征。

全省大部分地区夏无酷暑、冬无严寒。

由于地形复杂，海拔高差悬殊，本省气候垂直差异十分显著，云南具有从海南岛到东北的各种气候类型。

即使在很小的地区范围内，随海拔高度的变化，亦有几个气候带差异，既所谓“一山分四季，十里不同天”。

气候复杂多样性，为云南土壤、植被和土地利用类型的复杂性和多样性奠定了基础。

5.1.1.2耕地和基本农田现状

全省国土总面积38.32平方千米，耕具云南国民经济统计结果2004年末总人口4415.2万人，人均占有土地面积x公顷，根据云南省国土资源厅土地详查2004年变更调查结果，全省现有耕地611.96万公顷。

人均耕地面积。

耕地主要由以下三级地类构成：

（1）灌溉水田135.66万公顷，占总耕地的22.17%,主要分布于各地灌排条件好的坝区和山麓地带，尤其滇中盆湖区、洱海盆湖区以及保山、德宏、思茅、西双版纳、红河等地（州）的宽缓盆谷区较为集中，生产条件好，产量较高。

（2）望天田18.25万公顷，占总耕地的2.98%,主要分布于水利条件差，依靠天然降雨可以栽种的干旱坝子和山区，尤其以文山、思茅、楚雄、红河、临沧等地（州）较多，这类耕地因水源无保证，耕地质量不高，产量较低。

（3）水浇地4.72万公顷，占总耕地的0.77%,主要分布于有一定灌溉条件，适宜种植旱作的地区，以丽江、迪庆、东川、楚雄、红河等地（州、市）较多，这类耕地因水源有保证，耕地质量较高，产量亦较高。

（4）旱地449.72万公顷，占总耕地的73.49%，分布于全省各地，尤以昭通、曲靖、文山、思茅、临沧等地（州）最多，由于此类耕地以坡旱地为主，陡坡较多，轮歇地亦占一定的比重，耕地质量大多较差，产量低下。

（5）菜地3.61万公顷，占总耕地的0.59%,多分布于城乡居民点周围，以城市和工矿附近较为集中，全省以昆明、曲靖、楚雄、红河、大理等地（州、市）较多。

据“云南省土地详查”2004年变更调查结果，结合“基本农田保护制度”第二条确定各地（州、市）耕地和基本农田现状面积。

详见表5-1。

表5-12004年耕地面积现状统计单位：

万公顷

耕地总面积

灌溉水田

望天田

水浇地

旱地

菜地

基本农田面积

全省

611.96

135.66

18.25

4.72

449.72

3.6

489.568

昆明市

40.99

10.47

0.5

0.44

28.43

1.15

32.792

曲靖市

72.67

10.45

1.21

0.49

60.16

0.36

58.136

玉溪市

21.8

7.52

0.87

0.06

13.28

0.08

17.44

昭通市

62.63

3.77

0.58

0.25

58.02

0.02

50.104

楚雄州

29.47

10.44

1.73

0.53

16.32

0.45

23.576

红河州

61.07

17.38

2.48

0.63

40.03

0.55

48.856

文山州

62.94

9.35

4.04

0.004

49.42

0.13

50.352

思茅地区

73.1

11.59

2.33

0.01

59.08

0.1

58.48

版纳州

18.2

7.33

0.35

0.01

10.42

0.1

14.56

大理州

30.45

11.15

1.14

0.38

17.54

0.23

24.36

保山地区

33.28

10.82

0.93

0.05

21.36

0.12

26.624

德宏州

19.05

9.56

0.57

0.03

8.73

0.16

15.24

丽江市

20.08

3.93

0.2

1.35

14.56

0.03

16.064

怒江州

6.82

0.9

0.002

0.1

5.82

0.01

5.456

迪庆州

6.27

0.7

0.04

0.33

5.2

5.016

临沧地区

53.13

10.32

1.29

0.04

41.35

0.13

42.504

5.1.21997年~2004年云南省各地州、市（地区）耕地变化情况

根据云南省国土资源厅提供的1997年~2004年各地州、市（地区）耕地面积统计表，云南省耕地面积呈逐年下降趋势，从曲线变化图我们可以看出1997年~2002年耕地面积减少比较平缓，2002年~2004年下降速度较快。

详见表5-2和关系图。

1997年~2004年耕地面积变化关系图

表5-21997~2004年云南省各地州、市（地区）耕地面积统计表单位：

万亩

1997年

1998年

1999年

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

云南省

昆明市

4523322.7

4502288.8

6736523.6

6300573.8

6281486.1

6224839.9

6169804.8

6148543.7

东川市

588237.7

588579.1

昭通地区

9837827.9

9807036.8

9782815

9716712.2

9697477.7

9635187.6

9439254.7

9394675.3

曲靖地区

楚雄州

4694698.7

4696860.3

4694590.9

4681738.8

4679413.8

4653823.8

4525249.8

4420529.2

玉溪地区

3383529.7

3383013.4

3374965.8

3368481.4

3368422.6

3315161.2

3295542.5

3270036.3

红河州

9371151.9

9373881.5

9372973.6

9389078.4

9392347.1

9415744.3

9227796.5

9159784

文山州

9717357.6

9676578.2

9670518.3

9673708.5

9648795.1

9601842

9510420.5

9441171.2

思茅地区

版纳州

3117471.8

3117140.1

3054911.9

3018191.2

2993270.5

2984149.3

2948618.4

2730516.3

大理州

4761705.9

4778357

4780646.4

4707185.5

4703236.4

4704897.9

4604737.9

4567607.9

保山地区

5149586.6

5176125

5168009.3

5163160.1

5160456.8

5123359

5065175.3

4991276.5

德宏州

2929660.7

2940963.6

2950902.7

2955727.6

2959197.7

2961376.2

2934511

2857143.5

丽江地区

3176151.9

3173408.2

3162152.2

3155568.6

3153849.1

3120091.6

3035036.7

3011968

怒江州

1191630.8

1191653.3

1191223.7

1174401.6

1153069.5

1117811.7

1053644.9

1023279.7

迪庆州

1047622.9

1048771.8

1045366.4

1026500

1011416.2

998798.9

949901.2

941051.3

临沧地区

8341165.1

8393961.3

8389551.2

8414148

8407908.8

8344856.8

8081051.8

7969613.3

5.1.3耕地和基本农田保护利用存在的问题

5.1.3.1耕地保护利用中存在的问题

（1）人增地减，人均耕地逐年下降，耕地后备资源严重不足，耕地保护形式严峻。

云南是一个以种植业为主体的农业省，耕地是种植业乃至整个农业的基础。

然而，近年来，由于非农建设占用耕地、生态退耕、灾害毁地等因素的影响，全省耕地逐年减少，人均耕地下降。

且全省山地占绝大比重，有条件开垦的宜农荒地实际上大部分已开发利用，可开垦的未利用地人均数量少，这部分很少的宜农荒地也因为水热条件，耕作半径等因素限制，开发难度很大；另一方面，人口保持增长趋势，据云南省统计年鉴，从1997年起，全省人口每年以40多万人的速度增长。

在人口压力下，随着济济建设的不断发展，势必还将占用大量耕地。

近几年虽然土地开发取得较大成绩，但也很难维持耕地总量的动态平衡，人均耕地逐年减少的趋势难以逆转，详见表5-3。

表5-3云南省各农业区人口、耕地统计表

单位：

万公顷（耕地）万人（人口）

年份

地域分区类别

滇东北中山山原区

滇中中山湖盆高原区

滇东南中低山岩溶山原区

滇西北高山高原区

滇西南中低山盆谷区

全省合计

1996

人口

723.9

1591.7

680.4

175.2

870.3

4041.5

耕地总量

99.32

182.55

121.99

32.76

205.54

642.16

人均耕地

0.137

0.115

0.179

0.187

0.236

0.159

未利用地

73.98

202.55

173.19

94.43

192.62

736.77

2004

人口

790.8

1738.9

743.3

191.4

950.8

790.8

耕地总量

94.95

171.93

118.34

29.98

196.76

611.96

人均耕地

0.12

0.099

0.159

0.157

0.207

0.774

未利用地

45.25

153.88

137.37

78.96

120.43

535.73

资料来源：

《云南省土地利用总体规划》（1997-2010）、《云南省2004年度土地利用变化情况与分析》

（2）耕作体系地域差异大，土地利用集约化程度和产出率低。

云南省耕地中，高产稳产田少，中地产的耕地占90%以上，全省粮食平均单产一直在3吨/公顷左右徘徊，远低于全国4.2吨/公顷,的平均水平，且耕作制度地域性差异很大，耕地利用管理体系制不够完善，致使超坡垦殖，乱占滥用耕地等现象长期形成且无法彻底改变。

其中：

①滇东北中山山原区土地总面积362.38万公顷，耕地94.95万公顷，占土地总面积的26.20%。

该区人多耕地少，土地垦殖率高，农业生产以牧、经济林、旱粮、油、烟为主。

耕地中旱地较多，灌溉条件差，水利化程度低，水土流失严重，粮食单产水平低；

②滇中中山湖盆高原区土地总面积1099.28万公顷，耕地171.93万公顷，占土地总面积的15.64%，该区城镇、工矿较集中，人口密度较大，农业生产以粮、油、烟、经济林为主，耕地集约化程度和生产水平较高，但人均耕地少，且减少趋势明显；

③滇东南中低山岩溶山原区土地总面积619.26万公顷，耕地118.34万公顷，占土地总面积的19.11%，该区地下水埋藏较深，较干旱，水利化程度低，农业生产以粮、蔗、林、牧为主，粮经作物争地突出；

④滇西北高山高原区土地总面积579.10万公顷，耕地29.98万公顷，占土地总面积的5.18%，该区人少地多，且耕地质量较低，农业生产水平低，以林、牧、药材为主，全区宜耕地紧缺，旱地面积大，粮食单产很低且不稳；

⑤滇西南中低山盆谷区土地总面积1172.08万公顷，耕地196.76万公顷，占土地利用面积的16.79%，该区地广人稀，大部分地区交通落后，民族众多，耕作粗放，农业生产以茶、紫胶、蔗、林、牧的生产较有特色，耕地复种指数低，集约经营水平不高。

（3）耕地占补工作开展不平衡。

据国土资源部门国土资发[2001]374号文件，各省（区、市）认真贯彻执行有关法律规定，采取各种有力措施，积极推行和落实占用耕地补

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