基于税收专业化管理的人力资源配置研究修改1.docx
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基于税收专业化管理的人力资源配置研究修改1
基于税收专业化管理的人力资源配置研究
经济税源规模不断扩大，管理质量和要求不断提高，创新税源管理，探索建立符合新形势下税源管理规律的税收征管模式成为各级税务部门的一道重要课题。
税源专业化管理是创新税收征管模式的有力探索。
所谓税源专业化管理，就是对外根据纳税人经营规模和行业管理特点等不同特点进行分类，探索税源管理规律，对内按照税源管理职责分工，优化人力资源配置，进而达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。
基于此，研究和改进国税系统人力资源配置也是推进税源专业化管理的一个重要子课题。
本课题以安徽省某市国税局为例，对专业化管理模式下的人力资源管理进行研究。
一、专业化管理总体构想及对人力需求预测分析
（一）专业化管理的基本构想
税源专业化管理要求以风险管理为导向，对外按照管理对象对纳税人进行科学合理分类，对内按照管理职责进行整合归并，在分类基础上实现专业化管理。
按照管理对象分类。
主要以纳税人规模为主，兼顾行业、风险等对税源进行分类，在分类的基础上，突出重点，探求规律，实施差异化管理。
按照规模将税源分为重点税源和中小税源，其中，重点税源年入库税款占全市税收总量的80%以上。
按照管理职责分类。
适应专业管理的需要，按照事项和环节，将整个税源管理职责划分为征收服务、日常管理、监控评估、税务稽查和质量控制等5大类，根据不同类别确定不同职责，在保留必要制约关系的前提下，配置不同部门、不同岗位。
其中，征收服务、日常管理、监控评估、税务稽查作为税源管理流程中四个相对独立的单元，而以内控机制起基础作用的质量控制则是联接税源管理各环节的线，共同构成税源管理有机链条，形成五位一体、环环相扣的专业化管理机制（见图一）。
在此基础上，配备相应人员，培养专业化人才，专门的人管专门的事，形成专业化管理团队。
图一：
管理职责分类图
（二）专业化管理的机构重组
重组的基本思路就是优化业务流程，压缩管理层级，按流程平行设置机构，实现税收执法权的上收、分解、制约和规范。
市局撤销按行政区划设置的市辖区国税局，县局撤销县以下税务分局，市、县局直接成为税收执法主体。
同时，整合管理职能，按专业化的管理职责分工设立若干税源管理机构，分别负责征收服务、日常管理、监控评估、税务稽查和质量控制。
同时，将按业务类别设置的各业务科室合并为税政制度科，连同行政管理、信息管理统一上收至市局（见图二）。
图二：
机构重组前后对照图
（三）专业化管理的人力需求分析
从机构重组情况看，反映了专业化管理对机构配置及人力资源需求的变化：
一是风险引导。
突出加强对潜在风级较高的管理对象、管理环节的管理。
组建专门税源管理机构，在全市范围内集中优势资源，侧重于重点税源、风险行业以及纳税评估、税务稽查等关键环节管理，突出管理的重点，提升管理的质量。
二是信息管税。
专业化管理并不是对税源管理职责进行简单的分割，其工作都是以涉税信息的采集、分析、利用为主线，通过信息共享和流动，建立上下环节监督、部门联动的闭合的税源管理体系。
三是专业分工。
按照管理事项和环节，整合管理职责，归并、分解、调整、制约，确保岗位权限之间不交叉，职责、人员配置到不同部门、不同岗位，既避免因职责交叉而导致效率低下，又有利于发挥个人专长。
四是集约管理。
压缩管理层级，上收管理职能，简并机构，解放人力，为集约管理创造了条件；集中征收、集中管理、集中评估、集中稽查、集中处理数据，也为集约管理提出了客观要求。
基于以上变化，专业化管理对人力资源需求的变化预测：
管理层级减少、管理幅度增加，机关政务、人力资源管理等方面能力需要强化；征收服务、日常税源管理岗位对人员的专业化需求将会降低，其重点在操作技能熟练程度、人际沟通艺术和技巧；纳税评估、税务稽查、数据处理等岗位对人员专业技能和综合能力需求将会增加；技术管理、技术服务等部分职能将会集中，普通运维、网络管理等职能也将会强化。
为了更进一步掌握各类岗位人员需求，我们采用德尔斐（Delphi）——专家调查的方法，设计了调查问卷（见附件），就征收服务、日常管理、监控评估、税务稽查和质量控制五类人员在税源管理人员中的比例，面向全市各县区局以及农村税务分局主要负责人、市县局机关科股长征求意见。
综合大家意见，最终确定征收服务、日常管理、监控评估、税务稽查和质量控制五类人员比例大致在15%、30%、35%、15%、5%。
基于以上分析，我们对市国税系统人力资源缺口做出了大致预测（如表一）：
表一：
市国税系统人力资源缺口分析预测表
人员能力结构
缺口方面
缺口程度
备注
年龄
40岁以下人员
15%以上
按年龄梯次预测
学历
专科以上
10%以上
按省局《干部素质工程规划》
专业
法律、中文、计算机等
紧缺
“三师”资格
注册会计师、律师
紧缺
从事岗位
纳税评估、税务稽查
紧缺
基于专业化分工的预测
二、人力资源配置现状分析
（一）人力资源结构分析。
截至2009年底，市国税系统共有在职干部职工657人，干部的年龄、学历及专业情况如表二所示。
表二：
2009年市国税系统干部基本情况表
年龄结构
学历结构
专业结构
分类
人数
比例（%）
分类
人数
比例
（%）
分类
人数
比例
（%）
30岁以下
51
7.80
研究生
24
3.65
财经
419
66.10
31-39岁
165
25.10
本科
361
54.95
法律
69
10.80
40-49岁
266
40.50
大专
198
30.14
中文
26
4.10
50岁以上
175
26.60
中专以下
74
11.26
计算机
21
3.30
其他
100
15.70
从年龄结构看：
各年龄段干部分布极不均衡（见图三），46岁以上工作人员占总人数43%，大龄化现象开始显现，干部老龄化现象对国税队伍知识更新和工作效率的提高起了很大的阻滞作用，将会影响到各项工作的开展。
在未来十余年内将会出现新陈代谢的高峰期，若后续新生力量不能及时补充，就可能出现年龄断层与人力缺乏的现象。
图三：
从学历结构看：
总体来讲，经过近年来的努力，干部学历层次有了较大幅度提升，其中本科以上学历人员已占到总人数的51%（见图四）。
但其中大部分是通过函授、成人教育、党校等途径获得的，含金量不高。
高层次、高技能的人才仍然紧缺，如拥有研究生学历的只占总人数的百分之四还不到，工作人员学历提高仍有较大空间。
图四：
从专业分布看：
从图五可以看出，国税机关工作人员以经济管理类专业和法律专业居多，占到了67%，而其中多为仅掌握一般性财税知识的人员，而系统地学习过会计、法律、经济、计算机专业知识的人员还比较少，特别是懂管理、通计算机、会查帐、能独挡一面的复合型人才则更少。
另外，在人才使用上，专业不对口也导致未能人尽其才。
因此存在高学历人员不少和人员能力有限的矛盾。
图五：
（二）人力资源配置分析。
量能不匹配。
岗位工作量和人力资源配置不配比，导致苦乐不均的现象。
一是行政和业务人员不配比，市区行政人员所占比例超过30%，挤占税收征管力量；二是企业和个体管理人员不配比，全市企业税收和个体税收比例1∶0.006，而从事企业和个体税收管理的人员比例则为5∶4；三是管理人员户管量不匹配，从图六可以看出，各区国税人均户管量最大相差约8倍。
图六：
岗能不匹配。
岗位要求和个人能力不匹配。
一是国税人员专业知识不高，尽管干部整体学历水平不低，但多是通过在职教育获取，实际工作能力与专业化工作要求相去甚远；二是国税人员知识结构过于集中，多为经济管理类专业和法律专业，而专业化要求的经济学、高等数学、概率统计学、计算机等方面人才不多，尤其是具有注册会计师、注册税务、律师资格的高层次人才不多；三是国税人员学非所用较多，年纪轻、学历高的主要集中在机关多、非税源管理岗位多，相反年龄大、学历低、非经济专业的分布税源管理岗位的多。
岗时不匹配。
岗位工作任务和税收管理人员有效工作时间不匹配。
我们做了一个调查，税收管理员日常从事工作大致有10大类26项，各项工作月平均耗时情况如表三。
加上上级机关布置的阶段性、临时性和突击性工作，管理人员往往只能疲于应付，无法保证管理工作质量。
表三：
基层税收管理员月平均工作耗时统计表
单位：
天
税收咨询辅导
户籍管理
日常巡查
资格认定审核
辅助申报征收
纳税评估
发票管理
税源分析
资料上报
其他
合计
1
1
1.5
2.5
1
4.5
5.5
1
7
6
31
（三）人力资源管理分析
国税系统人力资源管理工作与税源专业化管理要求不适应。
具体表现在三个方面：
管理理念。
总体来说，国税系统人力资源管理还仅仅停留在传统的人事管理层面，局限于简单的人员调配和分工层面，以事为中心，以调和人际关系为出发点，讲究组织和人员的调配，对干部职工的现实需求和发展缺少足够的重视和认真的研究，没有向人力资源的开发、管理方向去考虑、去转变。
管理手段。
人力资源管理凭借的主要是个人经验，沿袭传统习惯做法，现代人力资源管理的方法和工具未得到广泛应用，对人力资源的预测、规划、开发和评估等领域鲜有涉足，无法通过对个人岗位知识技能、工作绩效评价进行系统的鉴别和分析，确定干部能力、特长和培养方向。
管理机制。
尽管我们围绕干部招录、培训、考核以及选拔使用，建立了一些制度，发挥了一些作用，但这些制度是基于干部人事管理制定，没有很好地和人力资源管理衔接起来，存在“先天”不足。
推行税源专业化管理，从职责分类、岗位设置，人员选用、调配、考核等方面都对国税人力资源管理提出了要求，相应的管理机制也需要及时跟进。
三、专业化管理的机构重组和人力资源配置
（一）运用信息管税，推进人力资源集约使用
坚持风险引导，发挥信息管税作用，按照管理风险等级实行差异化人力资源方式，提升人力资源使用效率。
一是加快网上国税局建设，全面推行网上办税。
推行网上办税，有利于减轻征纳双方的劳动强度，符合信息化发展方向。
通过网上国税局建设，逐步实现纳税人所有涉税申请的通过网上提交、受理、办结和反馈，节约征收服务人员，为进一步优化人力资源配置提供了空间。
二是发挥数据集中优势，集约使用人力资源。
研究确认电子信息资料的法律效力，纳税人提供涉税信息由前台征收人员或通过外部网络一次采集，集中存储，共享使用，避免了税收管理员及前台征收人员进行重复调查和数据的重复录入。
同时，依托税收征管信息系统，强化省、市局税收管理、监控和指导职能，由其直接承担数据分析处理、技术运维支持等任务，并将相应人力资源集中使用。
发挥人员集中优势，分行业“找点建模”，建立税源分析监控模型，使税源控管更具针对性。
三是扩大外部协作，依托社会力量办税。
建议并配合政府构建政府信息资源体系，促进信息资源的共享。
探索推行国地税联合办证、联合办税。
充分发挥社会中介机构在税收专业化管理中的作用，委托会计师事务所、税务师事务所等中介机构开展纳税申报、经济鉴证、汇算清缴、财务会计报表及审计报告等相关业务。
依托银行、邮政部门代售发票。
积极探索税收管理社会化方式，发展税务代理，推进委托代征或代管。
（二）适应机构重组，科学设置岗责体系
按照专业化分工要求，重组税收业务和机构，整合岗位职责，按照管理事项和环节，将税源管理职能分类汇总形成岗位。
按照岗位权限之间不交叉的方式赋予岗位相应职责，极力避免因职责交叉、环节繁琐，影响工作效率的现象发生。
在此基础上，分岗位编写职位说明，具体包括岗位任务和目标、业务流程和规范，尤其是岗位人员履职尽责所必须具备的知识、技巧、能力以及其他特征，进而形成和专业化相配套的岗位体系，作为人员配置的基础和依据。
建立专业化条件下基层国税系统组织模式和岗责体系模型（见图七）。
图七：
税源专业化管理岗责体系模型
这一模型大致反映了专业化条件下人力资源配置的趋势：
一是差异化。
业务分工更加精细，各岗位工作的性质、任务、标准、职责和权限不同，对人员数量、素质、能力等要求也有差异，在配置人力时必须考虑这种差异，按需配置，用人所长。
二是集约化。
专业化核心是配强重点岗位，管住重点税源，在配置人力时，要把“好钢用在刀刃上”，优先配置重点税源管理和纳税评估、税务稽查等岗位。
同时，伴随管理层级减少，信息技术运维支持、行政管理职能上收到市局，对相应的人员也要集中调配，集约使用。
三是社会化。
依靠税务部门现有人力，“包办”一切涉税事务是不可能完成的事情，专业化更无从谈起。
在配置人力可以考虑剥离一部分职能，委托社会中介机构或者乡镇街道等实施。
（三）分类整合人力，构筑能岗匹配的人力资源配置模式
根据人力资源所掌握的技能的特性及其对组织的价值，将国税系统现有人力资源划分为核心类、通用类、辅助类和独特类。
在此基础上，按照专业化管理对各类工作的性质、任务、标准、职责、权限以及人员素质、能力的要求，建立基层国税系统人力资源配置模型（如图八所示）。
图八：
专业化管理人力资源配置模型
国税系统作为公共部门，人员“进出”受到诸多因素限制，难度较大。
因此，近期人力资源配置的目标就是立足现状，把现有的人力使用好，用人所长，人尽其才，也就是通常所说的能岗匹配。
在具体的配置过程中，可以采用关键要素匹配方法。
关键要素匹配，就是岗位工作对个人素质和能力要求的主要方面与个人所具备的突出能力特征和水平相匹配。
以专业化管理五类岗位为例，按照各岗位对构成国税人员能力的关键要素要求的重要性程度进行排序，建立专业化岗位能力需求顺位表（见表四）。
表四：
专业化岗位能力需求顺位表
特征
岗位
职业操守
知识能力
实践经验
操作技能
沟通协调
征收服务
3
4
5
1
2
日常管理
3
5
1
4
2
监控评估
2
3
1
5
4
质量控制
1
2
4
3
5
税务稽查
2
1
3
5
4
，
注：
表中数字表示各类岗位对人员各种能力、素质要求顺位排序。
按照上图所示，根据各类岗位对人员各种能力素质要求的顺位，与国税人员所具备相应能力的顺位排序，进行符合性配置。
关键要素匹配应按照以下原则进行：
一是在各类岗位中优先配置稽查和评估，然后再配置质量控制、征收服务和日常管理；二是在配置同一岗位人员，优先考虑符合第一顺位要求的人员，第一顺位人员不足，再考虑符合第二顺位能力要求人员，以此类推。
从长期来看，根据各类人员配置情况，建立人力资源代谢良性循环机制。
对一些独特类专业化的岗位，可以通过与中介机构、专家组织合作，采取政府雇员制方式聘用专家、专业技术人员，广泛吸纳社会人才；对于通用类从事简单重复工作岗位可采用合同工体系，建立起临时用工队伍，按照劳动法等有关法律、制度实行规范管理；对于辅助类类人员则可以通过上下共享、外包、聘用等方式弥补人力资源缺口；对于核心类人员则要配齐配全，可以通过公开招录、培训培养予以解决。
（四）深入挖潜增效，盘活国税系统人力资源
根据生命周期理论，一个人在其整个职业生涯或某个岗位发展期间，都有会高峰和波谷。
高峰，是一个才能发挥的极致，而波谷，则就是“职业倦怠期”。
持续开发、动态调整、科学评价、有效的激励则是确保一个人岗位生命维持在高峰状态的关键因素。
盘点人力，对症下药。
从人力资源管理角度来看，现行的干部评价机制受到了诸多条件限制，其结果利用价值不大。
在盘点人力时可以采用九方格图。
九方格图由纵横坐标轴组成，其中横轴为潜能，分为“转变”、“成长”和“成熟”三级，纵轴为绩效，分为“优秀”、“达标”、“贡献”三级（见图九）。
图九：
九方格图按照绩效和潜能等级对应，划分为九个方格，也就是把国税人员划分九类，每个国税人员都可以在九方格图中找到自己的位置。
这种分法较传统干部评价机制分类进一步细化，定位进一步准确，为管理者调配使用人力提供参考。
根据国税人员潜力等级，可以让其承担更多的工作、安排到更高层次的岗位或者通过其他激励手段促使其潜能得以发挥；根据国税人员绩效等级，可以采取差异化激励措施，确保工作绩效和个人收获相匹配。
对于处于两端的人员则可以考虑更换岗位。
教育培训，持续开发。
基于前面两个模型，我们建立了一个专业化条件下基层国税系统人力资源能力素质模型（如表五所示）。
表五：
基层国税系统人力资源能力素质模型
核心任职
资格维度
核心能力
各层主要能力分布
决策层
执行层
监督层
领导变革能力
1、持续学习能力
√
√
√
2、创新能力
√
√
√
3、把握环境变化能力
√
4、战略思维能力
√
5、前瞻性
√
6、克服压力的能力
√
√
7、政策理解能力
√
√
领导他人能力
1、冲突管理能力
√
√
2、协调沟通能力
√
√
3、廉洁与诚实
√
√
4、团队管理能力
√
√
成果驱动能力
1、责任心
√
√
√
2、顾客服务能力
√
√
√
3、果断力
√
√
√
4、问题解决能力
√
√
√
5、技术与专业能力
√
√
业务敏感性
1、业务管理能力
√
√
2、人力资源管理
√
√
3、科技知识管理
√
社交沟通能力
1、说服与协商
√
√
2、口头沟通能力
√
√
3、关系建立能力
√
√
4、文字沟通能力
√
√
5、政治洞察力
√
√
根据各类专业岗位能力需求，对税务人员有针对性地开展教育培训工作。
按照专业化岗位要求，制定一个中长期干部培训规划。
分类实施，严格按照“干什么、学什么，缺什么、补什么”原则来实施。
教育培训要坚持按需培训，制定培训计划、设计培训项目、安排培训内容，必须充分考虑培训对象个人能力、岗位需求。
要转变思路，逐渐由重学历教育转变为重技能培训，根据干部的年龄、学历、资历、所学专业、所在岗位分类实施，分批开展有针对性地业务技能培训，提升专业技能。
动态调整，有序流动。
“流水不腐，户枢不蠹”，只有流动，才能保持队伍的活力和干劲。
由于岗位工作内容和人的能力水平均在不断变化之中，因而人员配置不能“一定终身”，必须定期考核，动态调整，合理流动，以实现人岗间的优化配置。
要总结和遵循干部成长的一般规律，按照阶梯型上升的基本走势，使国税人员在每一个层级上都经受一定的锻炼，积累一定的经验，扎扎实实地走好每一步。
年轻干部必须要从艰苦岗位上干起，新进人员原则上先到办税服务厅锻炼两年，特别优秀的通过选调考试到机关工作；从事税收业务必须要有个体税收管理经验，然后才能管理重点税源，再到税政管理、纳税评估和税务稽查；对机关有培养前途的年轻干部送到一线、送到基层，推向征收前台，转向管理前线，参与稽查工作；对基层表现突出的年轻干部，有计划地上挂市局，帮助工作，提高能力。
通过多岗位的实践锻炼，不断扩大干部的知识面、阅历面和经验面，努力使每一个干部在每一个层面上，都获取相对丰富的知识，经受相对丰富的锻炼，积累相对丰富的经验，为干部的全面成长奠定基础。
营造氛围，有效激励。
努力营造鼓励国税人员干事创业的氛围，让“想干事的有机会、能干事的有舞台、干成事的有荣誉、不干事的有危机”。
一是探索能级制。
从静态、动态两个方面综合衡量被考核对象能力，设置相应能级级别和能级系数。
静态因素主要包括：
知识素质、业务技能、个人资历和工作业绩。
动态因素主要包括岗位职责、技能需求、责任风险、难易程度和工作总量等因素。
在岗位配置上，实行竞争上岗，双向选择，体现高岗高能，岗能匹配。
二是改进晋升制。
适当增加、用好非领导职务职数，严格进行考核和晋升，使那些工作能力强、能干事但没有得到提拔优秀税务人员，也能得到职称（或职级）的晋升，得到相应的政治待遇和工资待遇，激励他们保持工作的积极性、主动性、创造性，而不必都挤行政职务这个“独木桥”。
但要避免论资排辈、“熬年龄”现象发生，使晋升激励失去意义。
三是倡导精神激励。
多运用一些文化手段，多融合一些价值、感情、环境、事业等人文手段进行激励，用事业留人，用感情留人，用环境留人，充分调动干部职工的积极性、主动性和创造性。
要创新奖励、授予荣誉称号等手段，除了开展评先进工作者、优秀公务员外，还应广泛开展“岗位能手”、“文明家庭”、“示范岗位”等一系列针对各类层次人才的评比、竞赛活动，为税务人员开辟一条“行行出状元”的成才通道，激发广大干部职工的潜能，提高工作质量和绩效。
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