公共产品视角下的公共教育.docx

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公共产品视角下的公共教育

成绩：

2009-2010学年第二学期

《政府监管体制》结课论文

课程编号：

50720381

学生姓名：

董菲

专业班级：

研人文0922班

学号：

1092207027

任课教师：

刘向晖

浅析公共产品视角下的义务教育

摘要：

公共产品理论是西方经济学的一个基本概念。

义务教育作为公共教育的重要组成部分属于公共产品的理论范畴。

本文通过分析发达国家的义务教育的模式比较分析我国的义务制教育发展现状。

我国的义务教育作为地方性公共产品，主要由地方财政提供资金，这种体制导致了一系列问题，对中国的基础教育产生了严重影响。

本文从理论上和实践上提出论据，论证义务教育作为地方性公共产品的弊端，并从政策的角度提出改革我国义务教育的对策和建议。

关键词：

公共产品公共教育义务教育

近年来，教育成为人们普遍关注的话题。

义务教育作为公共教育产业重要的组成部分，在教育产业中占据着举足轻重的地位，本为将从公共产品理论的角度分析公共教育的发展，通过与发达国家公共教育的模式比较探析我国公共教育的发展现状以及存在的问题。

一、西方公共产品理论的形成与发展

公共产品理论是西方经济学的一个基本概念。

1919年产生的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一，林达尔认为公共产品价格并非取决于某些政治选择机制和强制性税收，恰恰相反，每个人都面临着根据自己意愿确定的价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量。

处于均衡状态时，这些价格使每个人需要的公用产品量相同，并与应该提供的公用产品量保持一致。

因为每个人购买并消费了公用产品的总产量，按照这些价格的供给恰好就是各个个人支付价格的总和。

林达尔均衡使人们对公共产品的供给水平问题取得了一致，即分摊的成本与边际收益成比例。

总之，林达尔均衡指个人对公共产品的供给水平以及它们之间的成本分配进行讨价还价，并实现讨价还价的均衡。

萨缪尔森1954年、1955年分别发表的“公共支出的纯粹理论”和“公共支出理论的图式探讨”提出并部分地解决了公共产品理论的一些核心问题。

他在“公共支出的纯粹理论”一文中将公共产品定义为这样一种产品：

每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。

这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。

1956年蒂鲍特发表了论文“一个地方支出的纯理论”，随即出现了大量关于地方公共产品的文献，地方公共产品问题指：

一些公共产品只有居住在特定地区的人才能享用，因此个人可以通过迁居，来选择他消费的公共产品。

布坎南在1965年的“俱乐部的经济理论”中首次对非纯公共产品（准公共产品）进行了讨论，公共产品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组织提供繁荣物品或服务，便是公共产品。

同年，贝冢最先引入了公共产品要素的概念。

1969年，萨缪尔森指出对林达尔均衡理论提出了批评，指出：

因为每个人都有将其真正边际支付愿望予以支付的共同契机，所以林达尔均衡产生的公共产品供给均衡水平将会远低于最优水平。

1973年，桑得莫发表了“公共产品与消费技术”。

着重从消费技术角度研究了混合产品（准公共产品）。

20世纪70年代以后，公共产品理论的发展主要集中在设计机制保证公共产品的决策者提供的效率原则。

主要有两种思路：

一是将公共产品供给的决定诉诸政治程序，用公众投票方式解决，如布坎南及其“公共选择学派”，他们使公共产品理论研究的领域得以拓宽，研究非市场决策，发展了公共选择理论。

还有一种思路是设计一种计划程序诱导个人会基于自己的利益而真实显示其对公共产品的偏好即激励机制设计问题，克拉克和格罗夫斯等人对后一思路进行了大胆探讨。

二、国外义务教育的模式

按照义务教育管理集权程度划分,主要发达国家对义务教育的管理采取以下三种形式:

（一）法国的中央集权模式

法国通过国民教育部对全国所有公立学校实行严格管理和控制,所有公立学校的教职工都是其雇员。

国民教育部将公立学校分为28个学区,每个学区由数个省组成,学区总长对隶属学区的学校拥有广泛的管理和监督权力；学区内的各省设有省级督学员,负责省内初、中等教育事务,其中在初等教育领域的职权较大。

在教师工资发放上,中央财政承担了70%以上的义务教育经费,并通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户。

因此地方政府仅承担义务教育的校舍建设与学校行政经费。

同时,通过政府间一般性转移和对处境不利群体、地区的特别扶持制度,地区间义务教育发展的不平衡性得到了有效降低。

（二）德国、英国、美国的地方分权模式

地方分权模式的特点是,义务教育经费主要由地区政府或当地政府承担,或者由地区和当地两级政府共同承担。

1.德国：

以地区政府为主模式。

德国在文化教育领域实行“文化联邦制”,即地区政府（州政府）在文化教育政策上享有绝对的主权。

州负责教学计划、课程表的制定以及教师的指派等等,市镇则负责提供学校的地基、校舍、物质装备以及行政人员等。

德国的义务教育经费主要由州政府负担。

州政府直接把教师工资拨入教师个人账户,地方政府则负担公用经费和基建经费。

在义务教育公共支出中,中央政府所占支出经费比重仅为3%左右,州政府承担了75%,市镇政府承担了20%。

州政府之所以能承担教师全部工资,是因为州政府的财力通过其完善的州级财政平衡得以保障,人均财力的州际差异缩小到较低的程度。

德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度,而是通过一般性转移支付实现州际财政能力的平衡。

2.英国：

各级地方政府为主模式。

英国地方最高权力机关（郡议会）委托地方教育管理部门行使义务教育管理权限,实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制,义务教育经费的承担主体是区政府,区政府一般负担义务教育经费的80%左右。

政府对义务教育的财政转移支付通过一般性转移支付来平衡地方政府财力,包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。

1994年英格兰学校拨款局（负责给中央直接拨款的学校拨款）成立以前,中央政府负担义务教育的比例在10%以下,转移支付的力度很小。

之后,随着中央直接拨款学校数量很快发展,中央政府在义务教育领域的负担比重也不断提高,但这部分经费是拨付给直接拨款学校的,不体现为政府间转移支付。

1994～1995年,中央政府的转移支付额仅占义务教育公共总支出的5%左右。

总体而言,英国义务教育财政转移支付力度较小,一方面是由于地方政府承担了大部分义务教育经费;另一方面是中央政府的义务教育经费大都投入到不归地方政府管辖的直接拨款学校里。

3.美国：

地方政府间共同负担模式。

美国义务教育按学区实行独立管理,学区按行政架构划分:

城市以市为范围划为一个学区,农村以乡镇为范围划为一个学区。

对全国公立义务教育,则不分城市和农村,均实行一体化的财政管理体制。

其中,农村义务教育经费由联邦、州和学区三级政府共同分担。

随着上级政府对学区教育越来越多的干预,州政府逐渐成为了义务教育投资主体。

1994年美国中小学公共教育经费在政府间财政转移支付前,由联邦政府提供8%,州政府提供48%,学区自筹44%;经过联邦和州的转移支付后,学区获得的教育经费占总额的98%,而由联邦和州政府直接支配的教育经费仅为2%。

地方政府间共同负担模式的特点表现在:

首先,联邦政府参与了农村义务教育的投资。

联邦政府主要通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。

这些专项拨款都有指定的专门用途,包括双语教育项目、特殊教育项目、补偿教育项目、职业教育项目以及教学改革项目等。

各地区获得联邦政府资助拨款的款项和数额可能很不相同,通常财力较差的州或学区可能获得较多的联邦补助拨款。

其次,州政府对地方学区义务教育投资的责任日益加强。

与联邦政府相比,州政府对本州各个学区义务教育负有直接和具体的责任与义务,主要通过对本学区公共教育经费的分配实施管理。

一般而言,各州教育经费分配主要依据公平性原则,即对所有适龄儿童公平。

在具体操作中,各州对所辖学区的资助主要采取两种形式:

一是基本资助拨款,即公式拨款,属于一般性补助。

各州使用的分配公式主要有基准额补助、等额补助、均等化补助等。

采用这一拨款形式旨在充分考虑学区在教育需求和教育行政能力方面的差异,维系学区与学校的基本运转,体现公平性,以此促进州内各学区的义务教育能够得到均衡发展。

二是专项拨款,指基于地方学区特殊教育需要,专项用于特殊教育、职业教育等。

近20年来,在全国中小学公共教育经费中,学区通过征收财产税提供的经费不足50%,而来自联邦和州政府的补助达50%以上。

美国地方学区在获得上级政府的财政转移支付资金后,有权统一支配和使用除专项拨款外的转移支付资金,其中包括教师工资发放。

（三）日本的共同分担模式

长期以来,日本政府一直将义务教育视为国家重要的公共服务,并使之制度化。

为了保证各级地方政府能够获得足够的财源向本地居民提供全国统一标准的义务教育服务,促进各地区城乡义务教育的均衡发展,日本政府实施了农村与城市一体化的义务教育财政体制,并以义务教育财政均衡为目标,继续采取向城乡义务教育财政实施补助的制度。

日本农村义务教育经费由中央、都道府县和町村三级政府共同分担,其中,中央政府负担义务教育教师工资和长期福利费的1／2,义务教育校舍建设费的1／2,义务教育危房改建费的1／3,义务教育受灾校舍建设费的2／3,义务教育家庭经济困难儿童补助费的1／2,包括学习用品、上学用品、上学交通费等;都道府县政府负担义务教育教师工资的1／2;町村级政府负担:

义务教育校舍建设和改建费的1／2,义务教育家庭经济困难儿童补助费的1／2,包括学习用品、上学用品、上学交通费等。

根据1952年重新制定、至今仍在实行的《义务教育经费国库负担法》,日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有国库支出金和地方交付税两种形式。

除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外,都道府县政府也分担农村义务教育教师的部分工资;町村级政府财政负担校舍建设和困难学生补助等部分经费。

根据经济合作与发展组织《教育要览1997》的统计,1994年日本中央政府分担中小学公共教育经费的比例达到23%,其余77%由两级地方政府各负担一半左右。

三、我国义务教育的现状

长期以来,我国将九年义务制教育作为地方性公共产品,由地方政府提供。

1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出“实行基础教育由地方负责,分级管理的原则”。

在这种体制下,农村义务制教育的发展主要依靠乡镇。

2001年5月,国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》,明确对以乡、村为责任主体的农村义务制教育体制进行改革,“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。

虽然由乡镇为主转为以县为主,但义务制教育仍主要由地方财政承担的格局没有改变。

这种资金供应格局带来了一系列问题。

（一）我国义务教育做为地方性公共产品的弊端

1．财政对义务制教育投入严重不足。

上世纪90年代中期以来,中国县级财政赤字面一度高达40%以上,而且越往西部赤字面越大,有的省份赤字面甚至高达60%以上。

不仅是中西部贫困地区的县市，东部发达地区的教育经费也有很大的缺口。

2．各地义务制教育发展严重失衡。

由于义务制教育的经费主要地方负责,因此,经济发达地区和欠发达地区的义务制教育状况存在巨大差异。

我国小学公用经费,最高的省市和最低的省市相差50倍,初中公用经费最高的省市和最低的省市相差92倍。

3．农村义务制教育资金缺口严重。

与城市相比,农村义务制教育资金的投入更为不足,生均教育经费支出基本都低于所在省市的平均水平。

税费改革前,农村义务制教育资金大部分来自农民交纳的税费,农村义务制教育的资金主要由农民负担,直接导致了投资主体的缺位和错位,影响了基础教育的义务性。

农村税费改革后,农村义务制教育资金来源渠道发生了变化,在将义务制教育的供应层次提高到县一级后,也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政,总量不足问题并没有真正解决,而且教育资金的缺口更大。

许多地方的解决方法之一是大规模地撤并农村学校和精简教师。

不少乡镇在撤并学校和压缩教师编制时规模过大,远远超过了近年来政府机构改革的力度,对脆弱的农村教育造成很大冲击。

引起的后遗症将超过农民负担问题,会影响到一代甚至几代农村人的前途和命运。

4．择校问题严重,义务教育不义务。

由于义务制教育由地方财政负担,造成各地学校的硬件和软件设施存在很大差异,即使在同一所城市,由于资金不足和分配上的弊端,也往往向少数学校倾斜。

因此,有一定经济能力的家长,想尽办法获得经济发达地区的户籍,参与分配当地的教育资源。

经济发达地区的居民则竞相缴纳高额的赞助费,为孩子选择质量较好的学校,这种做法造成一种奇怪的现象:

自实行计划生育政策以来,中国的人口出生率呈下降趋势,但一些城市小学的班级人数却是实行计划生育政策前的两倍或以上,一个班级有80名学生并不少见。

因此,不仅在农村,即使在城市,也有许多学生没有享受到免费的义务制教育。

5．流动儿童难以享受义务制度教育。

我国的流动人口规模越来越大,特别是沿海经济发达地区,外来流动人口不断增加,有些地区甚至超过了常驻人口。

我国义务制教育的财政资金供应体制却与此不相适应。

由于实行“分级办学、分级管理”的教育体制,教育经费是按户籍学生数下拨的,流动儿童的增多给流入地义务制教育造成很大压力。

许多地方以义务制教育为地方公共产品为由,利用户籍制度为流动儿童入学设置障碍。

没有城市户籍或离开户籍所在地的适龄儿童,在所居城市很难得到同等的受教育机会。

需要人们警惕的现象是,流动儿童已感觉到了自己与当地孩子的种种差别,义务制教育机会的不公平,将使他们更强烈地感受到社会的不平等,加深他们的被歧视感和对立感,引发未来的社会问题。

6．女童失学现象严重。

由于受传统封建思想的影响,中国家庭,尤其是农村家庭,更注重对男童的教育。

在财政投入不足,个人要承担较大比例的义务制教育资金,面临经济困难时,首先牺牲的是女童受教育的权利。

中国文盲中七成是女性,在农村,女童的辍学现象比较严重。

而事实上,女性受教育所产生的社会效益要大于男性受教育所产生的社会效益。

因为女性承担着抚养教育子女的重任,母亲的文化水平关系着中华民族的明天,而文盲母亲必然会对子女的智力开发和接受教育产生不利影响。

（二）我国义务教育发展的对策

1.把实现义务教育公平和均衡发展作为主要目标

从我国实际情况看,根据公平和效率原则合理配置公共资源,建立规范、公平和有效的义务教育转移支付制度已迫在眉睫。

因此,政府实施的义务教育转移支付制度首先要做到地区间财力分配的基本公平,以确保那些经济欠发达地区农民的子女获得均等化的义务教育的机会。

2.明确划分各级政府对义务教育应承担的责任，加大中央政府对农村义务教育的投入力度

在相当长时期,我国义务教育的财权与事权不对称。

急需解决的问题是农村义务教育在公共财政支出中到底应占多大比例。

这一比例确定之后,再按财权与事权相统一的原则划归由哪一级政府负责实施以及每一级政府应承担的比例。

3.合理确定义务教育转移支付的额度与形式

教育转移支付制度有多种模式，不同模式设计的思想与达到的目标存在一定的差异。

发达国家的义务教育转移支付拨款模式主要有均一拨款、基础性拨款、保证性税基拨款等。

我们在设计转移支付的模式时，要考虑地方政府的教育投资努力程度，使教育转移支付成为激励地方政府积极投资教育的信号，同时还应依据不同的政策目标采取不同的转移支付形式。

4.建立健全法律和制度保障

为保证财政对义务教育的资金供给，国际上的一般做法是将义务教育支出在政府预算中单列,保证农村义务教育必要的投入，并以法律形式确定下来。

为了体现公共财政支出优先扶持义务教育发展的政策趋向，应改革政府预算支出科目，将义务教育支出作为一级科目而不是二、三级科目，单独列支。

同时，改变目前科学、文化、教育等支出笼统地编入一个科目的做法，细化财政预算，并将义务教育经费单独立项作为一级科目。

无论农村义务教育的转移支付是来自国税还是地税，也无论是地方财政支出还是中央和省级的转移支付，都应以立法形式确保资金到位，确实用于农村义务教育而不被挪用或滥用。

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