我国公务员制度的发展.docx
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我国公务员制度的发展
我国公务员制度的发展
张艳
前言
（1）
一、新法颁布实施前我国的公务员制度
（1）
（一）《国家公务员暂行条例》与配套法规
（1）
（二）特点及当时发挥的作用
（2）
1、初步形成了较为完整的法规体系（3）
2、初步体现了公平、竞争、科学管理的原则（3）
3、为公务员立法做好了准备工作（3）
（三）局限性（3）
二、《公务员法》对于公务员制度的发展（4）
（一）调整明确了公务员的范围（4）
（二）提出了公务员的分类管理制度（4）
（三）建立了职位聘用制（5）
（四）完善了竞业禁止的规定（5）
（五）规定了引咎辞职制度（6）
（六）改变了原有的工资结构（6）
（七）对公务员在执行上级决定或命令时的权利和义务作出了新的规
定（7）
三、新公务员法实施面临的挑战（7）
（一）公务员既有思想的转变（8）
（二）相关配套实施条例和细则的出台（9）
四、对于公务员制度的一些理性思考（9）
（一）公务员职业素质问题（9）
（二）新进公务员范围问题（10）
（三）警惕“寻租”现象（10）
结语（11）
参考文献（12）
冃U言
我国公务员制度是在我国原有的旧的干部人事体制基础上产生的。
我国公务员制度发展的过程可以分为四个阶段:
调研准备阶段，试点运行阶段，全面推广阶段，立法完善阶段。
2005年4月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2005年4月27日中华人民
共和国主席令第三十五号公布，自2006年1月1日起施行。
1984年，中共中央组织部与原劳动人事部组织专
家起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机关工作人员条例》。
之后在1987年，中共中央在筹备党的十三大过
程中，决定将《国家行政机关工作人员条例》修改为《国家公务员暂行条例》，并在当年的十三大上正式确定在我国建立和推行国家公务员制度。
1989年开始率先在国务院的审计署、海关总署、环保局、统计局、建材局、税务局六个
部门进行试点，1990年哈尔滨和深圳两市也成为首批试点城市，1992年以后又在全国20个省市进行了试点工作。
1993
年4月2日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，该条例自1993年10月1日起施行。
2002年8
月，中共中央组织部、国家人事部专门成立了公务员法起草领导小组负责开展公务员法起草工作。
2004年年底国务院
向全国人大常委会提出公务员法草案的议案。
这是我国第一部有关人事制度方面的法律，填补了我国人事法律方面的空白，完成了我国公务员制度的立法阶段，
对于我国公务员制度以及相关人事制度的完善有着重要的意义。
值此新法颁布实施热潮，本文对整个公务员制度的历
史渊源，发展情况做个介绍，并试通过分析《中华人民共和国公务员法》（下简称《公务员法》）及《国家公务员暂行
条例》（下简称《暂行条例》），来发现新法的特色并对新法的具体实施发表一些思考和见解。
、新法颁布实施前我国的公务员制度
.1.1
（一）《国家公务员暂行条例》与配套法规我国的公务员制度，是为了提高行政效率，加强人事管理的科学化、民
主化,在经济体制改革向纵深发展，政治体制改革必须配套、同步进行的情况下产生的，并经历了一个从酝酿准备、决策、试点完善到全面推行的漫长阶段。
从1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》以来，国务院实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，我国已经形成了一套以条例为主体的法规体系，初步建立起了具有中国特色的公务员制度。
具体见下表。
1、国家公务员暂行条例
2国家公务员职位分类工作实施办法
3、国家公务员考核暂行规定
4、关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知
5、关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知
6、国家公务员录用暂行规定
7、关于统一确定国家公务员录用考试公共科目的通知
8、国家公务员职务任免暂行规定
9、国家公务员辞职辞退暂行规定
10、国家公务员申诉控告暂行规定
11、国家公务员培训暂行规定
12、国家公务员出国培训暂行规定
13、国家公务员职务升降暂行
14、国家公务员任职回避和公务回避暂行办法
15、国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法
16、国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法
17、公安机关人民警察辞退办法
（二）特点及当时发挥的作用
鉴于此，当时我国首先采取的方法是“两步走”，先先由国务院在行政法规的层次上制定一个暂行的公务员条例。
1993
年《暂行条例》的颁布实施，表明我国国家行政机关人事管理开始纳入法制化、科学化的轨道。
3但是由于当时我国
公务员制度属于初期阶段，许多问题包括公务员制度的立法都需要一个摸索和实验过程，加上体制转轨时期社会总体环
境处于变动不居的状态，因此一步到位地创制和颁布《公务员法》的条件尚不成熟。
口我国整个干部人事管理包括
政府人事管理长期以来缺乏系统、完整的基本法律法规，已有的各个单行法规也很不配套，不衔接，甚至互相矛盾，造成
人事管理中无法可依，人治现象严重，我国建立公务员制度的主要目的之一便是要克服这种弊端。
1、初步形成了较为完整的法规体系
1.1由总法规到单项法规再到实施细则，在立法层次上由高到低，在内容上渐次细化，环环相扣，基本上覆盖了公务员
，可以说我国公务员管理的全过程已基本
管理工作的方方面面，形成一个比较完整而有机联系的公务员法规体系。
因此
上有法可依,从而从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象，为保
证公务员管理活动的良性运作，逐步实现政府人事管理的科学化、公开化、系统化、法治化，进而实现国家公务员的精
干、优化、廉洁、稳定和高效，奠定了坚实的基础。
2、初步体现了公平、竞争、科学管理的原则
口公务员录用要求实行公开考试，严格考核，择优录取。
在管理上严格考核并以考核结果作为重要依据，按一定程序
对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整，以此激发其积极性和创造性。
3、为公务员立法做好了准备工作
作为“两步走”过程的第一步，《暂行条例》较好的完成了任务，通过十多年的努力，我国的公务员制度已经初具规模，体系已经形成，对于各种问题也有了具体的处理经验。
（三）局限性
5国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；
在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。
公务员的范围（外延）过于笼统，公务员分类不
科学；管理方式单一；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人
缺乏法治；在某种程度上有向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。
]4[这种没有完成立法阶段的公务员制度是低水平、
不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。
31虽然以《暂行条例》为主导的公务员制度在特定的历史阶
段发挥了重要的作用，但是“徒有公务员制度而无公务员立法，公务员制度难以推行，公务员的权利以及各项制度得不
到法律的保障”。
因此《公务员法》的出台成为了必须。
3而且《国家公务员暂行条例》只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。
国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为
但是经过多年的实践表明，仅有《暂行条例》还不足以约束和规范推行公务员制度的行为，也难以纠正各中出现的种
种偏差和失误，特别是对于我国这样有着悠久“人治”历史，法制薄弱的国家，加强公务员制度的法制建设，显得更
加重要。
M“国家公务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系，必然也必须以法律的形式加以
确认和保护，并运用法律手段或方法进行管理。
我国建立和推行公务员制度也正是通过制定法律法规对国家公务员依法
进行科学管理，以保障公务员的优化廉洁，提高行政效能。
”
二、《公务员法》对于公务员制度的发展
《中华人民共和国公务员法》是在《国家公务员暂行条例》的基础上发展制定的，保证了制度的连续性和稳定性，
同时又有较大的发展。
但是相比之下，两者还是存在着区别的，《公务员法》相较与《公务员暂行条例》对于公务员
制度的发展主要体现在以下几个方面：
（一）调整并明确了公务员的范围。
《公务员法》对公务员范围的概定，有利于对公务员的管理，使之更加有法可依，并且向着有序科学的方向发展。
41
《国家公务员暂行条例》第三条规定：
本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
此条例虽被普
遍认为是对于公务员范围的一个划定，但是其实我们可以看到事实上并没有在条文上明确的指明这一点。
这点虽也不
至于误导大家的理解方向，但是对于法律条文来讲，如此写法就不规范了。
正是为此，在《公务员法》的第二条明确
规定：
本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
此法条是对
公务员范围的最权威的解释。
从此可以看到确认公务员必须有三个条件，首先是必须是依法履行公职，第二个条件是使用行政编制，再一个是由国家财政负担工资福利。
这三个条件必须同时具备才是公务员。
因此，我国公务员的范围包括：
中国共产党和各民主党派机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作
人员；法官；检察官等。
（二）提出了公务员的分类管理制度。
《国家公务员暂行条例》中没有对公务员进行分类管理的规定。
但是，在《公务员法》第三章里特别规定了公务员的职位，按照它的性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别。
与以往公务员制度只提供领导职务和非领导职务两个系分类，导致的公务员的职业发展过于单一、基层公务员晋级空间很小等弊端相比，分类管理的理念无疑是先进的、科学的。
（三）建立了职位聘用制。
虽然《国家公务员暂行条例》也规定了部分职务实行聘任制，但事实上却一直没有实行。
2003年6月江苏省无锡
市开出50万天价向海内外公开招聘首席招商顾问的事件直到今天仍然是各种评说不断。
虽然如此，却引导了政府聘用雇员制工作人员的做法。
《公务员法》里专门有一章第十六章：
职位聘任，规定了对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任，
签定合同，按照合同进行管理。
具体条文在《公务员法》第九十五条规定：
机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。
另立一章不仅仅表示了国家政府对于公务员聘用制的重视也表示出了法律制定的严格和规范。
《公务员法》还建立了专门适用于聘任制公务员与机关之间发生争议时的处理的人事争议仲裁制度。
规定了这种因履行聘任合同而产生的争议，应先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，如果当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。
在此规定上，也体现了民法和合同法的处理原则。
“政府雇员突破了传统用人制度的限制，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府人力资源更加
合理配置；政府雇员制度大大缩小了政府规模，建立起小而强的政府模式，节省了政府管理的成本，缓解了政府财政
的压力；政府雇员制度有效地提高政府工作人员的素质和管理水平，能够更好地为社会提供公共服务。
”建立职位聘
用制，使公务员的队伍更新换血更加容易，更有活力，特别是对于一些暂时的或者是技术强度比较高的职位，是一种
非常科学有效的方法。
1I.
（四）完善了竞业禁止的规定。
《暂行条例》第七十三条规定：
国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。
而在《公务员法》中第一百零二条则规定的更加的详细完备：
公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
这里区分了领导成员的公务员和其他公务员，因为其不同的公务员级别性质对于之后从事相关工作的影响力的不同做了划分，非常的合理并且人性化。
同时在第一百零二条中，另外规定了此项内容：
公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。
对于违反该就业限制的行为也作出了处罚规定，充分体现了立法罪责刑相结合的原则。
如此详尽的规定对于防范未来起了很好的作用，同时对于辞职离职的公务员的管理更加规范科学。
竞业禁止在很多的行业里都有，但是都是作为一种商业上和和劳动合同方面的条约，而作为特殊职业的公务员，如果需要涉及到竞业禁止，一般都可能会涉及到国家机密社会利益等方面，影响一般较大，所以在《公务员法》中作如此规定有利于规范这种行为。
（五）规定了引咎辞职制度。
引咎辞职，就是由自己因为处于自身的内疚心理而主动承担过失或错误的责任而辞职的行为。
“引咎辞职者并非一定是直接责任人”，“对那些直接责任人来说，他们要面对的就不是简单的“引咎辞职”《公务员法》八十二条
第三款规定：
领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。
第四款：
领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。
相信在公务员法出台前大家对于引咎辞职这个名词已经不陌生了。
在这两年，频繁出现的重大责任事故的处理中我们经常可以听到某某负责人、重要责任人引咎辞职了。
在公务员法中专门把此作为一
种制度规定下来，一方面是因为之前这种做法取得了一定的成功，值得推广实施；再者，引咎辞职如果仅仅靠自觉，还
是不够的，而处于行政命令的压力，也不是法制社会的长久之计。
因此，在此公务员法制定之际，把引咎辞职制度放于法律规范范畴内，意义非常重大。
但是“’引咎辞职’并不意味着出了重大事故后领导辞职就可以了事，它只是领
导的个人行为，并不能因此而避免党政纪处分或行政、刑事处罚”］1［，而是要承担相关的法律责任”而有法可依使引
咎辞职制度得到根本的保障，使处于领导地位的公务员们更加明白自己身上的责任，减少因“官”失职失误而给国家和人民造成重大损失。
2。
（六）改变了原有的工资结构。
《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分构成。
《公务员法》则规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分。
虽然还是四个部分，但工资结构改变较大，也使工资制度制定和管理实施更加明确和可行，适用性更强。
除此之外，《公务员法》还规定了“国家建立公务员工资的正常增长机制”这样的规定，使保证公务员的收入待遇稳定，同时科学的工资结构也便于对公务员队伍的管理，对于公务员收入的调节也变的简单明了，使公务员待遇更加阳光化，对于公务员队伍的稳定和勤政廉政建设意义重大。
1［、“国家建立公务员保险制度”等相关制度，强调公务员工资应按时足额发放，公务员按照国家规定享受福利待遇，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。
（七）对公务员在执行上级决定或命令时的权利和义务作出了新的规定
公务员服从和执行上级依法作出的决定或命令，是公务员应当遵守的义务。
《公务员法》第十二条第五款规定：
忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。
但为防止因执行上级违法或者错误的决定或者命令，而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失《公务员法》第五十四条同时规定：
公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。
上级不改变该决定或者命
令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。
但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
除此之外，《公务员法》还吸收了干部人事制度改革当中的包括竞争上岗、公开选拔、交流挂职锻炼、任职的试
用期的一些经验，并且规定了公务员的九项基本义务和十六项纪律、六种处分形式等。
《公务员法》的出台填补了我国法律体系的一个空白；是我国干部人事管理法制化的里程碑；为健全公务员制度，建设高素质的公务员队伍提供了基本法律依据；有利于推动干部人事制度改革的深入发展，实现干部人事管理的科学化和法制化；有利于促进社会主义民主政治建设的进程。
这些方面的改进对于今后的公务员制度是一个全新的发展，对公务员管理机制也是一个新的扩充，使之更为科学、
有序、明朗、全面，立法之路永不停歇，任何法律和制度都不会是完美的，只有不断的完善和发展才能更好的适应社
会的发展，促进社会的进步。
三、《公务员法》实施面临的挑战
在《公务员法》起草制定到出台的这两年时间里，公务员法一直是社会关注的焦点。
在正式出台之前，关于公务
员法的一系列争论就已经是开展的如火如荼，一直到2005年4月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务
委员会第十五次会议通过之后各方的关注和评论还是不断。
单看社会公众对于公务员法有关问题的争论的激烈程度就
可一窥公众对该法实施的期待有多高。
应该说《公务员法》取代《暂行条例》，不仅法律的位阶上移了且在干部人事
管理上依法治国方略得到了进一步贯彻。
公务员法共分18章107条，规定了公务员的激励制度、职位分类制度、监督
制度、权利保障制度、弓I咎辞职制度、责任制度、交流制度、回避制度等。
这些制度的实施无疑将推动我国干部人事管理制度的现代化，有助于建设廉洁、高效、善于治国理政的公务员队伍。
但是，法律的制定并不等于法律的实施，更加不能就认为人们的行为方式必定会遵守法律。
《公务员法》在实施中还将可能产生很多的问题，需要克服许多困
难。
从我国现在的社会人文环境和法治环境来看以下两个方面将会是最先受到冲击和挑战的，也是我们必须要立即重视起来的。
（一）公务员既有思想的转变。
.1.1“只有逐步剔除传统人事行政中一些不正确的认识和观念，才能促进公务员制度的完善和不断发展。
”
公务员法制定的意义本身就是为了让政府和公务员们更好的为人民服务，做好人民的公仆，公务员法的贯彻实施需要人民的监督，因此不能让公务员法成为仅被公务员关注的法律，我们不仅仅是要让公务员了解熟悉公务员法，对于平常百姓也要让他们树立起基本的法律意识，培养良好的社会法律人文环境，为公务员法的实施做好思想准备。
21一因为《暂行条例》毕竟使用了十多年，人们已经习惯了这个《条例》，习惯了这个规范。
但是新的法律颁布实施的时间很紧，并没有很多的时间给大家适应和调整，而且新法比起之前的《暂行条例》虽然变化不大但是毕竟还是有着不少的差异的，如果公务员思想中原来的模式和想法不改变，对于新公务员法的实施必定会有所阻碍。
因此，在公务员法出台后组织宣传学习公务员法的意义非常重大。
我们可以看到，现在各级党委和政府都在大力组织公务员法的学习和宣传，讲座、知识竞赛等形式都被利用起来，这是非常必要和正确的。
但是同时要注意到不要让学习流于形式而忽略了真正的理解和运用。
不要只是刮大风，风过不留痕，那是没有用的，要下起雨，淋湿大家，让每一个公务员都切实感受到、真正了解公务员法的有关规定，特别要加强的是法治的观念，这个也是这部法律要体现的重点所在。
其中重点是完成三个思想转变：
主人观念到公仆观念的转变，“铁饭碗”观念到竞争观念的转变，管理观念到服务观念的转变。
在这里，还有一点必须要注意，正是因为在这部法律出台前人们的关注度非常的高，大家都积极参与讨论，提出了许多的想法和意见，其中不乏一些较能获得社会百姓认同的观点。
但是制定法律有着其特殊和专业的考虑，有着全局性的思考，同时必须考虑任何可能的后果，另外法律有着其特性也必须要考虑，如稳定性，权威性，规范性等等。
因此有些在之前讨论的比较激烈的议题并没有被公务员法参考到，可能会让一些人产生一些失望的情绪，在社会上有
一些消极的影响。
这点，也是新法颁布后需要及时解决的。
新法颁布并不代表着一个结束，反而应该是一个新的开始。
对于人们可能会产生的争议和疑惑，必须要进行正确的引导和解释。
一部法律的有效实施，需要社会和人们的正确认识和理解，得到舆论的支持和宣传，因此新法解释工作必须要做好。
（二）相关配套实施条例和细则的出台。
只有一部公务员法来规范公务员有关内容是远远不够的，任何法律法规的实施都需要相配套的其他规章制度条例细则和政策的配合。
宁夏回族自治区党委常委、政府副主席王正伟曾表示，“公务员法是一个母法、框架法，需要大量的子法和单项法规的支撑和补充。
制定配套政策是贯彻实施公务员法，加强公务员制度建设和队伍建设的重点”。
为了让公务员法避免“雷声大雨点小”的现象，真正得到从上至下的贯彻落实，成为中国政府行政管理改革的催化剂,党和政府对于这部法律都应该给予重视，尽快落实子法、配套法和相关政策。
在公务员法出台之前，《暂行条例》起作用的十多年中，已经形成了一套比较完整的人事管理系统，从中央到地方的各个配套的细则也都基本形成了，因此我们已经有了一个比较好的基础在，这对于我们现在新法出台后的工作很有帮助。
现在要做的事是在原来的基础上根据新法的精神和内容尽快调整和修改这些相配套的文件，让新法的实施更加的顺利，更有实效。
做这项工作，要在质量的基础上注重效率，如今公务员制度已经上升到制定法律的地位，法律有个原则，就是需要有稳定性，因此作为其配套的内容也必须要注重稳定性。
因此，在制定过程中必须谨慎，尽量完备。
同时，时间也必须要考虑，既然是配套,虽然不可能是同时，但也必须要考虑到时效，不能影响到公务员法的实施，要真正起到起辅助的作用。
四、对于公务员制度的一些理性思考
（一）公务员职业素质问题
虽然近些年随着我国国民教育的发展，我国政府工作人员的普遍教育层次都有所提高，但是仍旧可以看到有一些并不符合或者说是无法满足新形势下行政工作要求的人员在政府的各个系统各个岗位。
这些因为以前的历史原因而成为公务员的人员，普遍知识层面较窄，学识学历较低。
但是现在不可能把这些人员全部替换下来，因此对于公务员的培训问题是现在非常突出并且非常严峻的问题。
我们之前也一直都有相应的培训，但是流于形式，只是花纳税人的钱
却不见效果的培训也不少见。
培训必须要和考核挂钩，只有专业高效的培训与严格把关的考核制度相结合，才能真正提高现行公务员的素质。
培训也要引进市场运行机制，通过竞争甑选培训的形式和内容，走多元化的发展模式，追求培训的效益。
公务员法中虽然对于培训和考核制度都有明确的规定，但是因为此法中的规定是“大规定”，并未细化,
至于在以后的具体实施中是否会真的有好的变化和进步，还待后观。
（二）新进公务员范围问题
公务员法中对于新进公务员的考录范围仍局限于担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务。
应该法律制定者如此规定的确有其考虑之处，毕竟行政管理工作是管理政府的工作，责任和意义都重大，如果领导职位或者高级别的职位没有经过公务员的相关职业生涯的经历，没有通过层层的考验和磨练，恐怕难以胜任这项工作。
但是我们需要考虑到另外一个方面，首先公务员的招录本来就不局限于没有工作经验的应届毕业生，许多来报考的都已经有了相当的社会经验，而且新鲜的血液对于我国现在正在进行的行政管理改革是有利的。
新招录的公务员普遍素质较高，因为报名条件的限定再加上公务员考试的超强竞争性使得
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