社会学视角下的社会救助效率问题思考.docx
《社会学视角下的社会救助效率问题思考.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《社会学视角下的社会救助效率问题思考.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
社会学视角下的社会救助效率问题思考
SumNo288
社会学视角下的社会救助效率问题思考
以Z市流浪乞讨人员救助管理为例
李全彩
（中国矿业大学，江苏徐州221116
［摘要］无论是作为一种现象或行为的社会救助，还是作为规范化、系统化的社会救助制度的确立，在当代中国的和
谐社会建设中，无疑是必须而且是重要的。
但社会救助政策运行中的低效率却是制约该项政策发挥应有功能的瓶颈。
社会工作助人自助的新型价值理念和个案、小组的人本特点的工作方法，对于破解当今社会救助工作中瓶颈问题有非常大的帮助，社会工作视角下的社会救助效率思考和实践应该是一种很好的尝试，也是一种理
性的选择。
文章从当前中国社会救助的种种低效率现象入手，在总结社会工作介入社会救助实际工作的实践基础上，对社会救助效率促进的社会工作方法的可行性进行了探索性分析，最后提出了社会救助效率保障的社会工作设想。
［关键词］社会救助；社会救助效率；社会工作［中图分类号］C9137
［文献标识码］A
［文章编号］A1009-8267（201110-0008-04
［作者简介］李全彩（1966
女，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院社会工作系系主任，副教授,硕士生导师,主要研究方向为社会工作
和心理学教学。
社会救助作为社会保障体系中居于基础地位的子系统，承担着保障包括贫困群体在内的社会弱势群体最基本生活的责任，它是最后的安全网，是保证底线公平的基本制度安排之一。
因此，无论是作为一种现象或行为的社会救助，还是作为规范化、系统化的社会救助制度的确立，对社会公平与社会和谐意义重大。
自上个世纪末国务院颁布城市居民最低生活保障条例以来,我国的社会救助工作进入了规范化、法制化的轨道，取得了大量的实际工作成果。
但社会救助制度的完善远未实现仍然有大量的问题需要人们作进一步的探讨。
社会救助效率的改善就是一个重要问题。
本文试以实地调查材料为据，对社会救助的效率问题做出分析，提出相应的改进措施。
一、社会救助运行中的低效率及其原因分析社会救助运行中的低效率是制约其应有功能的发挥，影响救助行为规范化、法制化的瓶颈问题，直接关系到社会救助政策目标的实现。
（一现状
众所周知,因为孙志刚事件而于2003年8月1日出台的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法取代了城市流浪乞讨人员收容遣送办法。
这一新的救助制度的确立已经有近6年的时间了，但是城市流浪乞讨人员救助管理的效果似乎并不尽如人意。
在一些交通要道，比如对Z市的调查发现，城市的乞丐人数增加了；乞丐的团体化、职业化、复杂化、犯罪化倾向显现；乞丐只要钱不讨饭了，而且乞讨方式和手段呈现智能化、多样化的特点；年龄结构向低龄化发展，甚至有经营乞丐现象的出现。
这些新特点的出现不能不引起社会的关注。
每年Z市人大、政协代表
的提案,都会有相当的数量涉及城市流浪乞讨人员救助管理的效率改善问题。
他们很直观的反映就是乞丐在城市社会中随处可见，对于城市的形象产生极坏的影响，救助管理站为什么没有把大街上所有流浪人员都收留？
流浪人员中的孩子、老人为什么没有得到很好的救助？
城市流浪乞讨人员救助管理的直接目标是减少城市流浪乞讨人员的数量。
救助
管理的效率不高不仅表现为普通公众感觉城市流浪乞讨人员数量减少的不明显，也
表现在这样一些方面：
首先,救助的对象非法定对象，没有资格者纷纷主动寻求救助，造成资源的浪费。
依据城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法和城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则，两个规则的第一条便是对救助对象的界定，办法说对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助；细则规定城市生活无着的流浪乞讨
人员'指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。
虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形
的,不属于救助对象。
照这两个条文，救助管理站救助的只能是流浪乞讨人员，也就是要饭的。
其他人员不应该在救助之列。
但根据我们在Z市救助管理站的调查，在救助管理站的大多是被骗的、被偷的等临时落难的人。
真正的乞丐并没有遇到过。
据救助科管理人员介绍,仅2008年一年，该救助管理站救助了5884人,而其中真正符合救助条件的少之又少。
相同的情况在国内其他城市也同样发生，比如有研
究者运用等距离抽样的方法对某市2004年7月份的救助资料进行抽样和统计，发现真正的流浪乞讨者只占05%,75%的求助者是被盗或务工不着,还有将近25%是其他原因。
更为严重的是救助管理站中存在大量的欺骗现象。
据对救助管理站从业人员的调查，利用救助管理站无偿提供吃喝、住宿、车票来免费全国旅游的不乏其人。
救助管理站所获经费是非常有限的，有限资源在众多受助人员的瓜分下，每个人得到的救助便是微乎其微的。
对这些骗助人员的救助，就是一种资源的浪费。
其次,救助行为的短期化、程序化现象致使救助行为变成简单重复，救助的根本
目的无法实现。
救助管理站下设政工科、财务科、管理科、办公室和救助科。
一个人从进站到出站的流程是这样的：
业务科宿舍安检入住甄别买票送人。
也就是先在业务科进行登记相关资料，如果符合相关的救济标准，那么就按照性别到相应的宿舍,在宿舍里要接受安检，一切过去了之后就可以正式入住了。
期间救助管理站的工作人员会对受救助人员的信息进行鉴别，如果属实的话就会到火车站购票，然后送走。
社会救助或救济的一个重要原则，也是一个发展性要求就是使救助对象有能力自助，能够参与社会生活。
但在整个工作程序中，救助管理站在对前来的求助人员只是简单的提供食宿和回乡车票，并没有对他们进行深入的救助，也就是说救助管理站的救助并没有达到助人自助的目的，这样对求助者的帮助不大，这一点尤其表现在对流浪未成年儿童的救助上。
儿童部来的人不多，但大多属于屡遣屡返一类。
对于他们,我们该有什么样的作为？
匚原因
什么样的因素造成城市流浪乞讨人员救助的低效率呢？
通过调查我们发现这样
几种情况值得注意。
首先,现在的城市流浪乞讨人员的情况大异于从前。
救助管理站对该市流浪乞
讨人员进行的调查表明，该市许多流浪乞讨人员的身份、目的相当特
殊。
他们的调查报告罗列了这样几种情况[1]
1.特殊的淘金者
Z市地处苏鲁豫皖四省交界，是淮海经济区的中心城市，半径100公里以内就可辐射8个地级市,且大都经济落后。
随着Z市经济的崛起，加之高度发达的交通优势,每年都吸引着周边大量的职业乞讨者来Z市淘金。
而该市每一年的庙会更是远近闻名，举办期间，大量乞讨者会蜂拥而至。
2009年的庙会期间，该市救助管理站安排了流动救助车，试图吸引主动求助者并对有需求的人员提供及时的救助。
当没有主动求助的情况下，救助人员主动走向前去，希望给予乞讨者帮助，但很遗憾,乞讨者没有人愿意跟他们到救助管理站接受救助。
2.可怜的乞讨者不可怜
在Z市商业最发达的商场附近，有一个头上包着一块纱布的老者和一个3岁左右的孩子躺在一条破毯子上，前面的地上用粉笔写着好人万岁、可怜小孩。
据知情人士透露,这个老人已经在Z市乞讨近3年了。
还有一位老者躺在一个人行小道上，双目紧闭，盖在身上的棉被上放着几个空药瓶，旁边一个中年妇女跪在地上，地上用粉笔写着家中老人身患重病，无钱医治，希望得到好心人帮助当救助管理站流动救助车准备将老人送定点医院救治时，他们竟置若罔闻。
现行的救助管理制度已实行近6年了,而在一些地方街头流浪乞讨者却有逐年增多之势。
面对这一尴尬景象：
民政部门提供免费救助，流浪乞讨者却不领情。
原因很简单,这些以赚钱为手段的乞丐一到救助管理站不就等于自断财路了吗？
在乞
讨与求助之间，他们往往是在要不到钱的情况下才会选择去救助管理站索要一张返乡的车票，这是一批队伍在不断壮大并异化了的乞讨者。
目前街头的流浪乞讨行为与传统观念上的乞讨不同。
从等着给到主动要，乞
讨群体向低
龄化和高龄化两个方向发展，乞讨行为和方式呈现多样化。
其次,工作人员专业性缺失，职业倦怠严重，导致救助环节的低效率。
救助管理站作为民政局的下属事业单位，政府全额拨款，在救助管理站的人事安排上，救助管理站本身没有自主权，而是由民政局和人事局统筹安排，救助管理人员基本上是近亲繁殖,干部子弟和军转安置人员，而救助管理站需要的专业人员却无法进入救助管理站工作。
导致职务期望能力与人员实际能力的不对称性。
而这一不对称性直接影响了管理员的专业性水平。
二、社会救助效率保障的社会工作设想
根据上述各种造成城市流浪乞讨人员救助效率低下的原因，我们提出的救助之道有以下几点:
（一加强社会救助政策的宣传面对诸多的流浪乞讨人员的救助管理问题，人们也许已经习惯于从制度上寻找漏洞、在经费的获取和使用中发现问题，甚至
对于流浪乞讨人员的乞讨背景、乞讨规律、乞讨的新特点、对城市发展的影响等都注意到了，但有一个环节没有引起太多的重视，那就是社会救助政策的宣传工作。
社会公众包括政府官员对民政社会福利部门的性质、职责、工作程序等基本情况，对于这些机构的各种困难情况并不了解。
上文提到的Z市人大代表、政协委员对现存的救助管理的不满许多就是出于误解。
为了更好地让社会大众了解国家的救助政策,也为了让真正落难的百姓获得及时有效的救助，Z市救助管理站在认真按照两个规范做好站内救助的同时，变坐等求助人员上门为主动走出去服务。
该站抽调业务骨干组建流动救助队，配置专用车辆及轮椅、担架等专用器材，持续在流浪乞讨人员较为集中的地段、广场、车站、庙会进行流动救助、现场救助和重点救助。
流动救助队还与110122联动,遇有群众报警，接到指令后会第一时间赶到救助现场。
流动救助队灵活、高效、快捷的服务，既节省了人员、时间、精力，又提高了工作效率,得到了社会的认可。
实践证明：
以流动救助队为载体，通过提供主动救助服务，加强了对救助管理办法的宣传力度，真正方便了暂时遇到困难的受助人员求助，使职业乞讨者的行为受到一定制约，城市环境、社会面貌得到有效改善。
但仅停留在这种形式还不能够达到更加广泛的社会认知目的，我们可以借助媒体，用艺术化的形式制作专题片、群众性的文艺汇演方式、宣传进社区的方式，给普通百姓一些救助知识的普及，同时也应该进学校、进机关进行宣讲活动。
当社会救助政策真正深入人心的时候,也就是激励强者,保护弱者社会和谐的局面形成的时候。
（二引入竞争机制,加速人才队伍的专业化进程
中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指出要建设宏大的社会工作人才队伍，充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平。
当前城市社会性服务的社会工作专业化已经有上海模式、深圳模式以及青岛等经济发达的地方的一些有特色的服务方式出现。
尽管职业水平评价制
度的建立在整体层面推进了我国社会工作职业化和
专业化进程，但公办社会服务机构的专业社会工作化进程步履维艰，因为专业职
业化问题的解决不仅
涉及发展载体的问题，同时也涉及专业社会工作者在机构内的角色认同问题，而
职业资格制度的建立只是在形式上保证了社会工作人才的嵌入,却无法
保证人才和岗位实质性的契合。
[2]
不仅如此,而且由于公办社会服务机构与政府关系的特殊性，往往成为早期专业社会工作发展的雷区，一些学者提出，中国传统社会福利和社会服务部门的工作模式与社会工作的专业理念相去甚远，要想确立他们的服务意识，转变他们的服务方式，是十分困难的
过程[3]
。
因此，作为国家全额拨款的公办服务机构的社会救助管理站的人才队伍的专业化,必须建立在可持续发展的原则上，对已有的工作人员采取培训教育和竞争淘汰机制,根据工作需要，新岗位全部以新标准引进专业社会工作专业人才。
而专业社会工作人才进入像救助管理站一类的公办服务机构，除了面临外在的人事等制度性障碍外,是否还有内隐的自身发展不足问题。
对此，我们是否可以在职业前给予社会工作专业人才尤其是大学生提供一种准工作人员的机会，比如在专业实习阶段、职业
见习期（国家为缓解大学生就业而在2008年出台的就业政策，让他们以专业的身份用专业的价值观、理念和专业方法介入到机构的服务中，享受职业人员的适当的待遇。
这样对于原工作人员和专业化的社会工作学生进行磨合的过程中，是一个实在
的、潜移默化的、有意识的、也应该是最有效的、双赢的、互补的相互学习，因为
这其中的潜规则就是竞争。
（三引入专业社工这一方面我们已经做了探索。
为了有效地解决救助和救助管理中的问题，Z市民政和当地高校进行了精诚合作，一是高校研究人员进驻Z市救助管理站从救助的基本工作程序、一般工作人员的工作
能力、管理人员的管理理念等进行全方位的了解观察，对于特别的救助对象实施个案访谈等；二是对Z市救助管理站实施的主动性救助方式的摸底调查，从中发现解决当前城市流浪人员救助管理中的问题的一些思路。
已有的实践表明，专业社工对城市流浪乞讨人员救助效率的改善大有裨益。
救助管理站的性质应该是流浪乞讨人员的暂时庇护之所和缓冲地带，它是社会
救助体系中实施直接对外救助的重要表现形式和组成部分，肩负着重要的任务。
但
因为救助管理机制问题、管理办法的限制问题、工作人员的专业素养问题等极大制约了社会救助的功能发挥。
其中救助工作人员的专业素养是最活跃的也是最最弹性的因素。
在当前的环境下，具有社会工作专业服务知识的社会工作者介入救助管理站的工作程序已成为一定的共识。
当下主要解决的就是这种人才的浸入过程，我们
选择救助管理站和高校社会工作专业的合作不失为一种能产生直接效应的路径。
高校社会工作专业的学者、学生进入救助管理的工作程序，对于原工作人员是一种有形的触动和学习榜样；救助管理站的工作人员的所有行为对于高校社会工作专业的学者和学生是最现实的教育：
现实与理论的差距，理论在现实的问题面前发挥作用，可能不如想象的那么简单。
在实践中双方的思想、观念、工作方式方法、职业道德、工作能力等随时发生着撞动，随时都有火花释放。
救助管理站的社会工作是以助人为宗旨，在社会工作专业价值观指引下，运用社会工作的理论、知识和方法、技术，为困难群众提供情绪疏导、心理咨询、行为矫治和困难救助等，使受助对象适应
社会生活的一种福利服务。
[4]
我们在这样的基本定位基础上，针对当前救助管理中救助对象的甄别困难、被拐卖女性心理问题严重、流浪儿童的培养教育短缺等几个方面进行了社会工作的工作方法的尝试探索。
取得了一定的效益。
如我们曾经让一个进驻救助管理站6天的哑巴妇女开口说话。
这一事实足以让我们传统的工作方法让步，对于工作人员是一个警醒：
面对当前的民政工作专业化的必然趋势，如果自己再不自觉地学习新的工作方法，不接受社会工作的价值理念和专业的技巧，淘汰可能不会太遥远的。
再如在协助北京某大学完成促进被解救妇女心理康复并回归社会项目时,我们发现了一位被拐卖女性，在社工专业学生进行访谈的整个过程中，她都很配合，但表现并不主动，需要社工步步引导。
在交流过程中，她一直很避讳她的具体工作，表示
不愿谈及,不想再想起。
但从社工旁敲侧击她的姐妹的工作情况中，我们判断这个工
作与性有关，而
且对她的心灵造成很大打击。
在了解情况后，我们提供了切合需要的情绪疏导和心理咨询服务。
（四民政牵头，构建城市流浪乞讨管理的公安、城管、社区等联动机制
目前的城市流浪乞讨人员并不都属于社会弱势群体，职业乞丐、乞丐团伙化、经营乞丐现象等是目前救助管理工作所面临的最为棘手的问题。
因此，对这个群体
的定位应当具体问题具体分析。
一是以借乞讨之名进行违法犯罪活动的流动乞讨人员，如偷、抢、有组织的违法乞讨等，则由公安部门对其管理。
二是对市容环境和市民正常生活造成影响的人，如强讨恶要的乞讨方式，由城管等部门管理。
三是真正需要救助的对象，确实生活困难的，由民政部门进行救助。
此外,救助管理系统已实现全国联网，为乞丐建立细致的档案逐渐变得真实可行。
乞丐作为流动人口的重要组成部分，政府可以属地管理为原则，由救助管理站牵头会同公安部门联合社区对全市甚至全省的职业乞丐（不愿接受救助又不愿意返乡的流浪乞讨人员造册登记,并指给出路。
适当设立乞丐清洁间，给乞丐提供洗澡、洗衣服的地方。
对乞丐定期进行防疫检查，以防止传染病的传播和蔓延。
同时，所有乞丐都必须纳入救助管理站的管理，对胁迫、操纵未成年人、残疾人行乞的及强讨强要等不法行为严厉打击并适时在媒体曝光。
我们认为部门协作，多管齐下是重要的一步。
民政部门和公安、城管、卫生、交通、司法等部门之间的职责划分和财政责任应当明确界定，做好相互衔接、配合工作。
对于一些有特殊需要的人群，如残障人士、年老体衰的老年人等，在政府给予相应救助、保障的同时，家庭的照顾、支持作用更加重要。
因此，应当以法规的形式明确家庭的监护、保障责任，使外出流浪乞讨人员返乡以后得到应有
的照顾和支持。
总之，社会救助效率的提高需要社会各方面做出共同的努力。
目前所做的工作只是这种努力的开始。
今后的路还很长。
[参考文献]
[1]李平•他们为何不接受政府救助[N].中国社会报,2008-04-14（03.
[2]许冰.专业社会工作介入公办社会服务机构的策略研究
以专业社会工作在A市流浪儿童救助保护机构的介入为例[D].郑州大学,2007.
[3]乔世东.浅析当前中国社会工作教育发展面对的问题和挑战[J].长沙民政职业
技术学院学报,2004（04.
[4]张齐安.救助管理站的社会工作岗位以郑州市救助管理
站为例[J].社会福利,2007（10.
升级会员 