基层人大代表候选人提名制度研究.docx

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基层人大代表候选人提名制度研究

基层人大代表候选人提名制度研究

姓名:

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研究方向:

指导教师:

完成日期:

周志强法学宪法学杨登峰副教授2010年3月20日

内容摘要

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,广大人民通过这套制度得以行使当家作主的权利。

基层人大选举制度是这一根本政治制度的基础和保障,而基层人大代表提名制度又是基层人大代表选举制度的起点,关系到人民自己的代表能否真正地踏入国家政治领域。

本课题的目的及研究意义在于揭示现存基层人大代表提名制度存在的不足和缺陷,从而提出对策,保证该套制度在遴选人民群众自己的代表时发挥应有的作用,把好“人民民主”第一关。

本文由四部分构成,分别关于:

我国人大代表候选人提名制度概述;我国基层人大代表候选人提名制度的历史发展及其现实意义;我国基层人大代表候选人提名过程中存在的主要问题及其成因;我国基层人大代表候选人提名制度改革与完善的构想。

关键词:

候选人人大代表候选人提名选举法

一、我国人大代表候选人提名制度概述

(一)我国人大代表候选人提名制度的概念

候选人是指在不同层级选区内享有被选举权,并在投票前被正式提名以供选民选择的公民。

并非所有的选民都可以成为候选人,候选人作为选民之中的一个独特的部分,其产生有着严格的限制。

一旦获得候选人提名,候选人就将按照有关法律和选举规则的规定,投入选举过程实现选举的意义。

候选人提名,是在选举过程中推荐、酝酿、选择、确定候选人并把他们引入投票决定程序。

提名制度是选举制度的一项基本内容。

在我国的选举制度中,候选人提名有两种情况:

一种是代表候选人的提名,属于选举法范畴;另一种是国家机关领导人候选人提名,属于组织法规范。

本文只涉及人大代表候选人提名1。

(2)我国人大代表候选人提名制度的具体内容

根据选举法的规定,代表候选人的提名推荐,候选人情况的介绍,候选人名单的正式确定是代表提名工作的三个重要组成部分,三个阶段统称代表候选人的提名阶段。

基层人大代表的提名工作正是围绕着这三个阶段展开的,具体的提名工作可分为如下几个方面:

1.推荐代表候选人。

直接选举中代表候选人按选区提名产生。

选举委员会将代表名额分配到各选区,由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人,选民10人以上联名,也可以推荐代表候选人。

提名推荐代表候选人应采取书面形式。

推荐者必须填写选举委员会印制的《提名代表候选人登记表》。

选民10人以上联合提名的,每一提名者应亲自签上自己的姓名,政党、团体提名则应在登记表上盖上公章,才能生效。

选民提名的代表候选人与政党、团体提名的代表候选人具有同样的法律效力,所提候选人均应列入代表候选人名单并予以公布。

任何组织或个人不得调换和增减。

对于选民和政党、团体提出的候选人及其情况,由选区统一上报选举委员会,选举委员会应将各方面推荐的代表候选人名单加以汇总,形成初步代表候选人名单,并以姓名笔划为序排列名次,在选举日的15日前按选区张榜公布,提交选民讨论。

2.介绍代表候选人。

选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况,推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组会上介绍所推荐代表候选人的情况。

介绍包括候选人的基本情况如姓名、性别、年龄、民族、党派、工作情况、文化程度、候选人简历及主要表现等。

介绍的方式可以是多种多样的,可以在选民小组会上全面介绍代表候选人的情况,在选区内印发介绍候选人情况的书面材料,在宣传栏中张贴候选人的相关材料,及利用电视、广播、网络、报

1参见焦洪昌:

《宪法》,中国政法大学出版社2007年版,第98页。

纸等形式介绍候选人。

2010年新修改的选举法规定:

“选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。

3.确定正式代表候选人。

选举委员会汇总初步代表候选人名单后,选举工作机构不作任何处理,全部交各该选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人名单。

如果初步代表候选人人数在规定的差额比例内,也就是在应选名额的三分之一至一倍之间,经选民小组讨论协商后,可以直接确定正式代表候选人的名单。

如果初步代表候选人人数超过应选名额的一倍,需要由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,征求选民的意见,最后由选举委员会召集各选民小组负责人和选民代表开会,根据较多数选民的意见和法定的差额比例提出正式代表的候选人名单,并将此名单再次下发到各选民小组,经多数选民同意,确定正式代表候选人名单。

如对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,可进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。

至于预选的程序,选举法没有明确的规定,各地在选举实施细则中,可做出具体的规定。

预选不同于正式选举,在程序设计、参加人数等方面,可有所简化。

1

4.公布正式代表候选人名单。

正式代表候选人名单确定以后,选举委员会应在选举日的5日前以公告或通知的形式给予公布,以便让选民在正式投票选举以前,充分了解正式代表候选人。

二、我国基层人大代表候选人提名制度的历史发展及其现实意义

(一)我国基层人大代表候选人提名制度的历史发展我国人大代表提名机制的变革是随着我国选举法的修改而展开的。

选举法的一次变更、五次修正,直接影响了各个时期我国基层人大代表的提名工作,变革主要经历了如下几个阶段:

1953年,我国颁布了第一部《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。

选举法规定,乡、镇、市辖区、不设区的市人大代表由直接选举产生,并按居住情况划分选区,分别召开选举大会选举;县级人大实行间接选举,人大代表由下一级人大选举产生。

中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述各党派、团体的选民或代表均可按选举区域或选举单位联合或单独提出代表候选人。

但对于如何确定代表候选人,则没有做出明确的规定。

尽现在看来这些规定的民主程度不是很高,但在当时还是符合我国国情的。

1979年,我国颁布第二部选举法,对1953年的选举法做出重大改革。

新颁布的选举法吸取了过去基层代表提名工作的经验与教训,增加了许多扩大民主化程度的新规定。

规定对于不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表,由选民直接选举产生。

各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人;任何选民有3人以上附议,也可推荐代表候选人。

候选人名单交各该选区的选民小组反复讨论、民主协商,如所提候选人名额过多,可以进行预选,最终根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。

各党派、团体和选民,都可以用各种形式宣传代表候选人。

总之,1979年选举法的颁布,完善了直接选举中代表提名的办法和程序,加快了我国的民主化进程,改革具有积极而重大的意义。

1982年,为巩固国家的领导体制和政治体制,发展社会主义民主,我国对1979年选举法进行了第一次修改。

针对八十年代初我国选举过程中出现的竞选,及由

1乔晓阳,张春生.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》释义及问题解答[M].北京:

中国民主法制出版社,2002,第58页。

竞选引发的矛盾和冲突,我国对选举法进行修改,对宣传代表候选人的方式作了限制,把可以采用各种形式宣传代表候选人改为只能在选民小组会上介绍候选人,目的就是要限制竞选。

1这次选举法的修改,间接打击了选民的参选热情,从民主政治建设的角度来看,是倒退的。

1986年,选举法第二次修改,对代表候选人提名做出新的规定。

将选民3人以上附议可以推荐代表候选人,改为10人以上联名推荐代表候选人;将选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额的二分之一至一倍,改为三分之一至一倍。

取消直接选举和间接选举代表时,通过预选确定正式代表候选人的做法。

1995年,选举法第三次修改,进一步推进了我国选举制度的民主化进程。

这次修改恢复了间接选举的预选规定,但对于直接选举,由于考虑到选举过程中的实际困难,则没有恢复预选程序。

2004年,十届全国人大常委会十二次会议对选举法进行第四次修改。

修改后的选举法恢复了直接选举的预选规定,规定通过讨论、协商,对正式代表候选人仍不能形成较为一致意见的,可进行预选,并根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。

此外,这次修改还首次提出,选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民提问。

2010年,十一届全国人民代表大会第三次会议表决通过了关于选举法的第五次修改内容。

最引人瞩目的是城乡选举首次“同票同权”。

新修改的选举法还规定:

“选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。

”而原来的法律规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”。

原来的“可以”在执行过程中弹性空间大,改为“应当”,增加了对这一规定的刚性约束。

同时新修改的选举,这一条款是对选民自由表达意愿的重要法规定“选举时应当设有秘密写票处”保障。

总的来看,通过选举法的一次变更和五次修正,基层人大代表的提名工作不断规范,科学性、合理性不断增强,民主化程度也有所扩大。

但是,由于法律规定的宏观性和多年政治理念的影响,基层人大代表的提名工作仍留有很大的改进空间。

(2)我国基层人大代表候选人提名制度的现实意义

回顾代表提名制度半个多世纪的发展历程,我们不难发现,基层人大代表的提名工作是随着我国社会政治、经济的发展和民主法制进程的推进而逐步深入的。

这种深入是符合我国基本国情的。

建国初期,由于考虑到我国幅员辽阔,各地差异较大,国家的政治、经济和文化建设正处于起步阶段,人民群众受教育程度较低,因此当时只对代表的提名工作做了简单的规定。

尽管现在看起来这些规定的民主程度较差,但相对于之前的专制制度而言,这种低水平的民主已是明显的进步。

十一届三中全会后,我国进入社会主义现代化建设的新时期。

为了适应社会主义民主法制建设的需要,保障人民群众参政、议政的权利,基层人大代表的提名工作进一步改进,提名过程逐步规范,提名方式日趋民主。

基层人大代表的提名工作也由此进入了一个崭新的历史发展阶段。

近些年来,随着我国社会政治、经济的飞速发展,民主法制进程的不断推进,我们对代表的提名工作也提出了更高的要求,提名过程的规范、透明,提名方式的科学、民主,也逐步成为当前代表提名工作的重点。

五十年来,基层人大代表的提名工作取得了长足的进步,日益发挥出越来越重要的作用。

1李凡.中国选举制度改革[M].上海:

上海交通大学出版社,2005,第61页。

1.民主化程度不断提高。

1953年选举法虽然对代表候选人的提名作了原则性的规定,规定中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述各党派、团体的选民均可按选举区域或选举单位联合或单独提出代表候选人,但由于当时强调以组织提名为主,因此实践中选民的联合或单独提名往往趋于形式,难于实施。

1979年变更后的选举法对候选人的提名做出了新的规定,充分保障并扩大了选民的提名权,规定各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人;任何选民有3人以上附议,也可推荐代表候选人。

此后,我国又于1986年对这一规定做出进一步修改,将选民3人以上附议改为10以上联名推荐代表候选人。

应当说,一系列的变革改变了以往只能由政党和团体提名代表候选人的方式,使普通民众也可以参与其中,提出代表自身利益、反映自身意愿的代表候选人。

这种提名权的实现与扩大,有利于增强代表提名工作的生命力,同时对于建设有中国特色的社会主义民主也具有重要的作用。

此外,变等额选举为差额选举,并规定“由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选名额的三分之一至一倍”。

差额选举制度的建立和实行,完善了我国的选举制度,更好的保障了选民按照自身的意愿行使选举权,调动了选民参与的积极性,增强了民众的自觉性与责任感。

同时,差额选举也将竞争引入了候选人的提名及选举过程,使提名及选举过程更加公正,有利于选出真正代表人民意志的高素质人大代表。

这也标志着我国的民主政治建设又迈出了重要的一步。

2.科学性、合理性不断加强。

随着我国社会政治生活、经济生活和文化生活等各方面的巨大变化,随着我国民主、法制进程的推进,代表候选人的提名工作也逐步走向规范,科学性、合理性不断加强。

改变正式代表候选人的确定方式,变“反复酝酿、讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单”为“对正式代表候选人不能形成一致意见的,可进行预选,并根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单”;改变候选人的介绍方式,变传统候选人的介绍方式为“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”。

此外,对候选人提名的公示程序做出具体的规定,规定选举日的十五日以前公布初步候选人名单,五日前公布正式代表候选人名单等等。

应当看到,这些规定对于规范候选人的提名具有重要的作用,有利于减少“暗箱操作”,实现提名相关环节的公开透明、民主公正。

今天,基层人大代表的提名工作,作为代表选举工作的首要环节,已成为基层民主政治制度的重要组成部分,对于保障选民的民主权利,选好人民代表,提高代表的参政议政能力,发挥代表作用,具有重要的意义。

尽管当前基层人大代表的提名工作还存在许多不足,但只要我们勇于探索、科学实践,就一定能够实现预定的改革目标,使提名方式更加科学、民主,选出真正代表人民意志的高素质人大代表。

相信随着我国政治、经济、文化的发展和广大人民群众政治修养的提高,我国的代表提名制度也将更加完善。

三、我国基层人大代表候选人提名过程中存在的主要问题及其成因

(一)正式代表候选人的确定缺乏法律规范

根据选举法第31条的规定,在间接选举中,候选人由代表10人以上联名及各政党、各人民团体提名。

如果所提候选人的人数在选举法规定的差额比例范围内,则直接投票选举正式代表,否则要进行预选,根据预选得票多少的顺序,并按照本级人民代表大会选举办法确定的具体差额比例,确定正式代表候选人。

在直接选举中,候选人由选民10人以上联名及各政党、各人民团体提名。

如果提名的候选人数量在法定范围内,则确定为正式候选人,如果超过法定人数,则采纳两种办法来确定正式候选人:

第一,由选举委员会将名单交该选区选民小组讨论协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人。

第二,如果协商不能达成一致意见,则进行预选,根据得票多少的顺序,确定正式代表候选人。

在直接选举中,要求经过“选民小组讨论、协商”,根据“较多数选民的意见”以确定正式候选人,但是没有明确是选民小组召集本小组选民来协商,还是选民小组之间来协商。

而事实上,不论采取哪种方式,都难以确定“较多数选民的意见”,因此这一规定在实践中难免徒具形式。

例如,2003年潜江市第五届市人大代表换届选举,候选人确定过程中,151个选区4321个选民小组,没有一个选区的选民被召集到选民小组会议上“反复酝酿、讨论、协商”1过。

另外,根据选举法规定,如果经过讨论协商,仍不能就正式候选人达成一致意见,则应当进行预选。

但是选举法没有说明在预选后,哪个主体有权决定具体的差额比例,以此决定正式代表候选人。

实践中,各地的规定不一,一般是由选举委员会在预选后作出差额比例的决定。

本文认为,这种做法不妥,理由是:

根据选举法的规定,选举委员会只是“主持”本级人民代表大会代表的选举的机构,并不具有实体性决定正式代表候选人的权利,否则极有可能对提名主体的权利造成损害。

应当说,提名反映的是民意,而选举委员会不具有民意代表性,因为选举委员会组成人员,极有可能根本不是某选区的选民,那么,由他们来决定正式代表候选人,实属于法于理无据。

考察一下在间接选举中如何确定具体差额比例,可能有助于人们对此问题的理解。

一般来说,在间接选举中,具体的代表候选人差额比例都是在本级人代会的第一次全体会议通过的选举办法中规定的,而不是由法律规定的主持选举的人大常委会来决定,这种规定主要是为了在选举中,反应全体代表的意志。

因此,在直接选举中,更应当找到能够反映民意的方式,确定正式代表候选人。

本文认为,法律应当明确规定在直接选举中,经过预选后,应当由选举委员会按照法律规定的最大差额比例,确定正式候选人,这样限制了选举委员会的实质权力,又最大化的反映了民意。

2

(2)执政党提名过多,选民联合提名较少

对于候选人的提名,我国选举法第29条明确规定各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人,但在实际操作当中,往往是执政党组织提名过多,联合提名相对较少。

之所以出现党组织提名过多的问题,本文认为有以下几个原因:

一方面,我国各级执政党组织直接领导和负责具体的选举工作,处于一种绝对的优势,为其提名候选人提供很大的便利。

虽然按照法律规定,各级人民代表大会的常务委员会、常务机构负责指导和领导选举工作,人大在选举运作中的地位和作用应该是举足轻重的,但在实践中,我国人大选举工作都是在党组织的统一领导下进行的。

各级选举组织机构的建立要经过同级党委的批准,再由人大常委会等组织任命。

选举领导机构的成员中,正职一般由同级党组织的正职担任,其成员中的大部分也都是党组织中的领导干部。

同时,各级人大选举工作的大会也由党组织召集主持。

各种文件都由党组织批准、转发,所有重要的工作几乎都由党组织来部署和指导。

人民代表大会无论平时还是领导换届选举过程中都不是独立工作的,甚至没有真正承担应有的领导、监督选举工作职能,党组织和政府反而取代了人大本有的许多职能和作用,弱化了人大的作用。

这种情况与国外选举委员会独立于政府,独立于政党形成很大反差。

在这种情况下,出现执政党党组织提名过多3候选人的局面也是在所难免。

另一方面是联合提名受到种种限制。

选民或代表联合提名,本身就处于一种劣势,不具有政党的组织性,选民意志相对分散,对候

1李凡.中国选举制度改革[M].上海:

上海交通大学出版社,2005,第70页。

2参见陈伯礼.我国人大代表提名制度缺陷分析.甘肃政法学院学报,2007-05。

3参见蔡定剑.中国选举状况的报告[M].北京:

法律出版社,2002,第54-56页。

选人不熟悉,没有时间进行充分的考察、酝酿和推荐,加上不少选民和代表感到选出的代表与他们的利益无关,因而对联合提名态度冷漠,不愿意主动联名提名。

近几年,随着人民参政议政意识的增强,选民或代表联合提名现象不断增多,但党组织往往以非法串连、非组织活动为名,采取多种措施,减少或消除联合提名活动。

有的地方负责人为图省事,在未发动选民广泛提名前,就把事先定好的条条框框、代表类型下达到各选区;有的不敢放手让选民提名,怕选民提名的候选人过多会把选举搞乱,以单位、部门党政领导研究替代选民提名,所谓“选民联名”“领成了导决定”,或者由领导直接操作“联名提名”;以群众团体提名替代选民提名;怕麻烦图省事,仅组织选民代表活动,以选民代表提名替代选民提名;提名名单上报选区前“领导把关”,将领导认为不合适的人去掉不报;只许提名某一特征候选人或只准提某个人、不准提其他人;有的动员或劝说被联合提名的候选人放弃提名;动员或劝说参与提名的党员代表撤回提名,使之不符合法定人数而自然失效;在以上两者都无效的情况下,有些地方党组织还采取突然宣布人代会休会或延期召开,或对当选的联合提名的候选人当选后不予以确认等方式来实现自己的选举意图。

凡此种种,都使联合提名少之又少。

因而有学者尖锐地批判:

如果我们不相信1人民的判断力,那根本就不应当实行民主。

(三)部分候选人动机、素质与代表的政治职务不适应这里存在两种现象,一是候选人动机不理想现象,一是候选人动机不纯现象。

(1)候选人动机不理想现象。

阿特金森、费瑟的候选人动机理论认为,一个人当不当候选人,即有无候选人动机,取决于三个因素:

权力动机、期待和诱因。

这三个因素的函数关系决定了候选人动机的形成,就是说,某人做不做候选人,首先取决于他有无权力愿望,其次取决于他对这一愿望实现概率的估计,再次取决于谋求职位的吸引力。

三者缺一,都不可能形成候选人动机。

2比如,某人没有权力愿望,或认为这一愿望难以实现,或谋求的职位价值不大,那么就不会产生候选人动机。

根据这一理论来分析人民代表的候选人动机,首先,可以发现不少人在当选之前就没有从政愿望,不愿意做代表工作,之所以做了代表,是上级部门和领导安排的结果。

即使有从政愿望的人,也是把出任党政领导作为首选人生目标,除非二者不可得兼,才会退而求其次。

当然,这既与个人兴趣有关,又与前面分析的一些因素有关;其次,人民代表大会在现实政治生活中的作用发挥不尽人意,造成不少人认为人大是“清谈馆”、“橡皮图章”、“没有权力的权力机关”的印象,使得即使具备较好政治素养的人民代表都认为自己的政治抱负难以实现,发出“人微言轻”的感慨;再次,人大代表这一职务在人民心目中还没有达到如法定的崇高地位,这既与人民代表大会的实际地位有关,又与兼职(业余)代表制有关;最后,从业余代表制角度看,代表这一职务并没有薪水,仅仅只有活动时的少量补贴,代表主要靠从事其他职业来取得报酬。

一般来说,一种职务没有报酬是没有吸引力的。

这种现状也不利于候选人理想动机的形成。

(2)候选人动机不纯现象。

尽管代表现有的地位和作用并不理想,但仍然有人把代表职务异化为捞取个人资本和实惠的工具,甚至把代表身份当成个人违法乱纪的“护身符”。

由于人大代表毕竟具有一定的社会地位和影响力,具有与各级党政官员、公检法司机关的广泛联系或联络感情的便利条件,因此,一些并不是真心为人民利益鼓与呼,而是热衷于个人升迁或追逐个人名利的心术不正之徒,甚至一些黑恶势力的头目充分利用自己现有的经济实力,利用现有的人事腐败和权力靠山去攫取当选人大代表的提名机

1郭延军.选民联名推荐代表候选人方式的改革.法学,2004,(7)

2高穗生,高秉雄,吴卫生,苏祖勤.中外代议制度比较研究.商务印书馆,2001,第326页。

会并可能遂其心愿。

如黑恶势力头目沈阳市的刘涌、吉林延吉市的顾德成就是这方面的典型。

这足以使我们看到在被选举主体候选人动机不理想的条件下,既难以选出真正有为的代表,也很难防止劣迹斑斑的候选人堂而皇之地当选。

1

就我国的立法情况来看,选举法第三条只对选举权和被选举权做了一般规定,再无其他法律规范进一步明确候选人资格问题,这直接导致了选举实践中“指选”、“派选”,把人大选举与评选“先进工作者”、“劳动模范”等同起来,出现了“文盲代表”、“哑巴代表”、“举手代表”等等不正常的现象2。

一个高素质的人大代表,必须具备如下几点:

一是要具有较高的政治素质,能自觉遵守国家的法律法规,热爱祖国,拥护党的路线、方针、政策,具有较强的事业心和责任感等。

二是要具有一定的文化素质和专业知识,拥有基本的文化知识和分析判断能力,能很好的代表人民参与政治决策和行使国家权力。

三是要具有较强的参政议政能力。

代表大会期间,审议和表决列入会议议程的各项议案和各个报告,提出意见建议。

闭会期间,联系选民与原选举单位,参加视察、调研、代表活动等,收集群众意见,反映群众的要求和呼声。

四是要具有一个良好的身体素质,具备参加代表活动、执行代表职务的精力和体力。

然而,目前我国部分人大代表的素质偏低是一个不争的事实。

有的代表素质不高,文件看不懂,报告听不进,审议说不出,别人举手我举手,别人鼓掌我拍手,成了“开开会、举举手,3拿上材料往家走”的“会议代表”。

4、我国基层人大代表候选人提名制度改革与完善的构想

(一)彻底取消选民小组酝酿、协商的规定以及预选,引进即刻复选制现行的有关规定主要是为了解决候选人过多将使选票分散、选举成功率不高、需要反复投票和浪费社会成本的问题,仅仅完善如何确定正式候选人的环节显属治标不治本。

为解决这一问题,一些国家创造了低价高效的即刻复选制度,如爱尔兰的总统选举

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