法国互联网发展政策与管理系统体制对我国的启示.docx
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法国互联网发展政策与管理系统体制对我国的启示
法国互联网发展政策与管理体制对我国的启示
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2011年04月25日11:
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工业和信息化部人才交流中心 作者：
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一、法国互联网发展政策和管理体制的基本情况
（一）法国互联网发展基本情况
自1998年法国政府提出实现社会信息化行动纲领以来，法国的互联网发展非常迅速。
截止到2008年底，法国总人口6430万，互联网用户数超过3290万，上网人数超过总人口的50%。
在上网人口逐年增长的同时，互联网经济在法国也蓬勃发展。
近年来，由于政府推动网络电子商务建设，同时网络电子商务信用和安全程度提高，加之网络公司借助价格优势并改善服务，法国的网上电子商务销售稳步发展。
目前，有超过44000家企业利用互联网进行网上销售，超过2200万法国人在网上购物。
2008年，法国有200亿欧元的网上销售额，同比增长30%（这一增长率已保持5－6年）。
预计法国网上购物销售额将在2009年达到250亿欧元，在2010年达到300亿欧元。
（二）法国对互联网调控与管理的三个阶段
法国对互联网的管理调控经历了三个时期。
由最初的“调控”发展到“自动调控”，当前又进入到“共同调控”时期。
在20世纪70年代，即最初的“调控”时期，规范互联网络和发展信息技术完全由政府统管。
1978年，法国政府成立了旨在保护公民隐私权的“法国信息与自由委员会”；同年颁布了《信息技术与自由法》；1980年，法国政府制定了《通讯电路计划》；1983年建立起“微网”网络；1986年拟定了规模庞大的《建立信息高速公路计划》；1994年政府批准了电信局局长泰里的《信息高速公路》报告。
随着互联网络的扩大发展和网络用户的迅猛增加，法国政府逐渐认识到，单纯从国家的角度管理和控制互联网已不切合实际，应采取循序渐进和与网络技术开发商、服务商共同协商的做法，要求网络技术开发商和服务商注意对网络的管理和向用户普及网络知识，即提倡“自动调控”。
在这种管理政策指导下，法国网商在互联网上先后成立了“法国域名注册协会”、“互联网监护会”和“互联网用户协会”等网络调控机构，另外还新建了一批宣传信息与法律的网站。
1996年，法国消费者委员会成立，以督察新的传播通信技术是否符合现行的电信法和保护消费者的权益。
互联网是一个无国界的自由空间，同时也是一个令人担忧的空间，网上出现的问题仅靠某个人、某个机构或某个国家是无法解决的。
只有人人参与、多方面共同努力，才有可能将问题化解和把危害或损失降到最低限度。
法国政府在即将迈入21世纪之前将这种观点付诸实践，1999年初提出并开始执行“共同调控”的管理政策，并在这种思想指导下拟定了《信息社会法案》。
法国的“共同调控”是建立在以政府、网络技术开发商、服务商和用户三方经常不断的协商对话基础上的。
为了使“共同调控”真正发挥作用，目前法国成立了一个由个人和政府机构人员组成的常设机构—互联网国家顾问委员会。
（三）《信息社会法案》的要点
法国是一个崇尚民主、自由和人权的国家，《信息社会法案》集中体现了这一点。
法国政府对待互联网的态度是：
首先是肯定它积极的一面，认为它的存在给人类提供了更大的自由空间，未来有可能使人类过上更加开放和全面参与的民主生活。
但互联网在提供给人类自由空间和人权的同时，有可能威胁到人们的隐私权、著作权及个人和国家的安全。
要想使互联网真正成为一个自由的空间和充分保护网络用户的权益，需要政府对网络进行规范化管理，网商依法操作和用户在网上自律。
2006年6月30日，法国议会参议院和国民议会（下院）同时通过了政府提交的《信息社会法案》。
《信息社会法案》是一个综合性法案，涉及到诸多方面，需要各部委通力合作完成。
法国几大部委和一些政府机构的负责人分别承担了以下课题：
1、法国财经和工业部部长负责拟订《信息社会法案草案》；2、文化部部长特洛曼负责起草《视听法案》；3、法国议会委托保罗议员主持“互联网共同调整规范”课题；4、国务委员阿达斯-勒贝尔负责主持“数字电视和电台”课题；5、工业部长负责完成“发展电子商务”的课题。
法国制定的《信息社会法案》的核心思想是：
从法律上明确每个人的权利与责任,保证网上的通信及交易自由和信息传播的安全可靠,努力实现信息社会的民主化。
该《法案》主要包括以下几个方面：
保障网上通信自由的同时明确每个人的权利与责任。
通信自由是互联网的基础，互联网的发展有助于扩大人们在网上的自由度。
但自由的前提是要求人人遵纪守法，网商责任明确与规范操作，保证网上提供的内容真实可信。
充分保障公民的通信保密权、产权（知识产权）、隐私权、形象权和要求保证安全的权利。
文学艺术作品数字化与保护知识产权。
法国政府将丰富的国家文化遗产数字化作为一项极其重要的工作来抓，与此同时补充修订原有的知识产权法，为法国文学艺术在因特网上的广泛传播创造条件。
法国文学艺术产权高级委员会将把研究的重点放在“集体创作法”，“有偿创作法”和“合同法”上。
新《法案》规定：
上网内容必须符合法国的国家文化遗产法、著作权法、国际竞争法和道德标准；明确规定用户复制下载的范围，严格执行著作权法及其相关法规。
对互联网上的域名实行规范化管理。
规范管理域名是互联网和电子商务发展的条件之一，域名的重要性逐渐显现出来，现已成为企业的商标和品牌，成为国家的财富。
法国的域名管理由“法国域名注册协会”负责。
该协会制定有《域名管理宪章》,依据知识产权法,特别是商标法对域名实行注册管理。
提高电子商务的安全性和可靠性。
新《法案》规定：
电子商务应保护消费者的权益，严格执行销售法和合同法，保证服务质量和符合国际商法，提高网上交易的透明度，企业提供的数据资料必须真实可信；承认数码文件的法律价值和承认电子签名与手写签名具有同等的法律效力；实行加密制，公民可以自由地在网上对自己的文件进行加密；制止盗版和网上的剽窃行为、保护知识产权。
（四）实现了通信网、互联网和广电网的“三网融合”
在法国，电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。
但是，由于宽带基础设施建设等情况不同，广电和电信企业相互进入效果差距较大。
在法国，电信运营商进入广电领域较为成功，但是由于需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，广电运营商无暇进入电信业务领域。
在“三网融合”方面，目前法国因为拥有5家相互竞争的IPTV服务提供商而在欧盟处于领先地位。
到2008年底，超过100万的法国家庭已经开始使用IPTV服务。
法国较多电信运营公司均推出集电话、互联网、电视为一体的捆绑式服务（其中最低29.9欧元一个月的服务套餐包括：
ADSL上网、电话包月、有线电视等），目前捆绑式服务市场份额呈现日益扩大的趋势。
二、法国互联网发展政策与管理体制的特点
（一）政府致力于推进宽带网络的建设和互联网的应用
法国政府在宽带网络建设和互联网的应用推广等方面发挥了较大的作用。
政府在互联网方面的工作目标是使全法公民都能自由地享受和使用互联网。
法国各级政府通过发展互联网，促进地区经济发展、企业生产，增加地区吸引力。
在法国，各市政府共有2亿欧元的资金用于普及互联网。
此外，国家、地区和欧盟还各出一部分资金（欧盟资金支持需要法国政府提供相应的配套资金，欧共体投资额在10%-15%），通过辅设光纤等手段，促使宽带在全法普及。
在加强宽带网络基础设施建设的同时，法国各级政府部门还通过增加数字公众服务的内容和项目、推动教育机构教学上网等方式，推动互联网的应用普及。
在法国朗格多克大区，区、省、市各级政府均集中精力针对企业进行数字化普及，尤其是对特小型企业，以促进企业和地区经济的发展。
在法国埃罗省，凡是政府实行公开招标的项目，均通过互联网平台进行；凡是与民生有关的申请，如经济住房申请、失业登记等，均通过互联网登记填写；政府部门5300名公务员均使用互联网。
在法国蒙比利埃市，地区政府设立了一个教育计划，即通过因特网进行教学，教会学生使用互联网，同时还建立了120个教学点进行数字化普及教育。
（二）对网络色情处以重罪
1998年6月，法国对《未成年人保护法》中有关制作、销售、传播民淫秽物品的定罪量刑作了部分修改，从严从重处罚利用网络手段腐蚀青少年的犯罪行为。
根据修订后的法律，向未成年人展示淫秽物品者可判5年监禁和7.5万欧元罚款。
如果上述行为发生在网上、面对的是身份不确定的未成年受众，量刑加重至7年监禁和10万欧元罚款。
而以上述两种方式录制、传播未成年人色情图像者，分别可判3年监禁和4.5万欧元罚款、5年监禁和7.5万欧元罚款。
在青少年中，有的人有时会有意无意地参与网络犯罪，为此，司法部和教育部经常提醒家长注意：
未成年人犯法，他们的监护人要承担民事甚至刑事责任。
（三）政府采取控制与引导相结合的做法
法国教育部采取控制与引导相结合的做法，在打击网络犯罪的同时，广泛开展网络文明教育，来引导学生、特别是未成年学生提高警惕，防止不良网络内容的侵害。
法国教育部向教育系统推荐使用含有内容过滤功能的服务器，免费提供内容过滤软件，设立专人监控的校园网。
2004年至今，所有校园网均安装了过滤软件。
教育部与各界广泛合作，组织各类出版人员代表对网站及内容进行筛选过滤，剔除非法和有害内容。
（四）法国政府鼓励利用互联网发展教育事业
法国政府鼓励全社会充分利用互联网资源发展教育事业。
法国教育部为此采取一系列措施，包括组织重点院系实现资源共享以建立数字化大学，提高校园、家庭和青少年的上网率，提供培训帮助教师掌握信息技术等。
经政府协调，计算机制造商、软件公司、网络服务商、银行和学校将共同推出大学生购买手提电脑的贷款项目，让大学生以每日还贷1欧元的优惠条件拥有手提电脑，充分利用校园网络设备和互联网资源。
（五）学校加强网络管理和网络安全教育
各中小学校响应教育部的倡议，以学生为对象，积极开展网上文明教育活动。
在校园网上安装网页浏览自动监控装置，限制学生的上网范围，根据上网人的选项介绍健康有益的材料。
从2004年起，法国所有校园网都与两份“黑名单”链接，第一份名单涉及淫秽内容，第二份涉及种族歧视网站。
由于对“黑名单”进行了专门处理，学生任意点击进入任何网站，接触不健康内容的危险大大降低。
法国在礼仪与公民教育课中增加网络安全教育的内容，贯彻实施教育部制定的三项行动计划。
第一，颁发信息与网络资格证书。
该证书为小学生和初中生必须获得的证书，包括学习正确上网的行为规则。
取得该证书即表明该生可以在学校独立并正确使用信息与交流技术阅读和制作文件、查找信息和使用短信进行交流。
第二，制定并实施良好行为宪章。
学校、教师和学生签订网络使用宪章，宪章中的条款纳入学校内部规章制度。
通过契约强制当事人恪守各自的权利义务，确定可使用的服务项目和上网条件，正确使用校际信息与交流技术，防止使用网络的潜在危险。
第三，普及校际网络实用法律指南。
该指南是法国教育部与加拿大蒙特利尔大学公共法研究中心合作研究的成果，对网络使用进行了全面规范，制定了网络行为规则，为教育机构领导和师生提供了上网工具书，解答了他们在网络使用中遇到的各种法律问题，明确了网络信息编辑者的民事与刑事责任。
（六）网络行业推出安全上网工具和服务
网络公司、网站、网络协会和网络从业人员在保护未成年人上网方面负有不可推卸的责任。
为此，在2005年9月22日召开的全法家庭大会上，法国总理要求强化网络公司的义务意识，把网络过滤软件普及到每一个网民。
2005年11月16日，家庭事务部部长级代表要求网络公司在2006年内向用户推出有效的、便于安装的、廉价的家长监控工具。
在政府的干预下，有关部门陆续与各大网络服务商签订了协议，网络新用户在登记和安装上网设施时，必须确认是否安装免费儿童上网保护软件及其理由，否则不得上网。
网络服务商有义务向用户推荐“家长监督器”等儿童上网保护软件。
这类软件含有不良网站黑名单，并可阻止未成年网民点击进入名单上的网站。
一些网络公司间建立起横向联系，开发网络安全技术、制作上网限制或保护软件、丰富适用信息内容、深化网络未成年人上网保护主题活动、向学校和家长推广网络安全服务。
一些网络公司和软件开发部门在过滤软件方面进行合作，定期试用新软件。
消费者协会在法国未成年人网上公布新软件比较结果，以供查询。
（七）电信监管机构与广电监管机构有所融合
在法国，电信和广电的监管机构是分开设立的，实行的是“相对融合监管体制”，即指虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。
法国最高视听委员会（CSA）是一个独立的广播电视监管机构，统一管理包括公营、私营，全国和地方电视节目市场，该机构享有政府授予的极大权利，包括从人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、监督惩处等。
CSA和ARCEP二者的分工不同：
在监管范围方面，CSA监管内容，尤其是视听业务的内容，ARCEP监管（网络）容量和管道（频道）；在监管职能方面，ARCEP虽然没有对广播电视行业的监管职能，但当在电子通信运营商之间出现网络分歧时，不管这个网络是受监管抑或没有受监管，ARCEP有权进行调解监管。
此外，ARCEP在市场竞争监管中，有权对广播电视批发市场进行市场影响力评估，并配合CSA监管（网络）容量、管道以及频率资源。
电信监管机构对广播电视的市场监管有所介入，这是当前法国广播电视市场监管方面的一种微妙变化，这种变化是技术发展的结果。
技术发展使电信与广电起码在网络概念上趋于一致，同属电子通信网，电信和广电市场界限淡化，多了几分融合色彩。
三、对我国互联网发展政策与管理体制的启示
互联网不仅仅是一个通信网络,更是一个现实社会的虚拟镜像。
互联网上出现的问题有可能对国家的安全、社会的稳定和人们的经济生活带来影响。
互联网的发展也可以促进和影响一个国家的通信行业乃至信息产业的发展与信息化的程度。
因此，如何对互联网进行科学管理是摆在世界各国面前的一个重要问题。
从法国的互联网发展政策和管理经验来看，对我国有如下启示。
（一）立法是互联网管理与发展的基础。
法国等发达国家政府看似很少对互联网实施监管，而事实上已利用法律对互联网上的行为做出了明确的规范。
目前法国管理互联网的主要法律依据《信息社会法案》是利用社会原有的法制基础。
法国的民法和商法比较完备，有些只需移植或借用到互联网领域就可以了,而有些则要建立新法规。
从我国互联网的发展现状来看，经过10余年的发展，我国互联网产业取得了巨大成就，互联网领域的立法也取得了重要进展，相继出台了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《中国互联网络域名管理办法》等一系列法律、法规和部门规章，对我国互联网10余年来的高速发展起到了积极促进作用。
但是从发展的眼光来看，这些法律制度与我国互联网产业的发展速度和市场需求相比仍显滞后。
缺少必要的基本法，已产生多头管理、相互冲突的情况。
规范网络的部门规章及地方性法规很多，但立法层次较低，并且立法内容“管”的色彩太浓。
缺少大多数发达国家及一些发展中国家已经制定的有关电子商务的法律。
因此，要进一步完善互联网法规建设。
当务之急是加快电子商务立法，我国已经制定出台了《电子签名法》和《电子认证服务管理办法》，规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力。
但仅凭《电子签名法》无法满足开展电子商务的法律需求，尤其是电子合同的签订问题成为制约网上支付的一个瓶颈。
其次是要加强个人信息保护立法。
在互联网时代，个人信息被滥用、盗用的风险日益明显和突出，应仿效美国、加拿大、欧盟等发达经济体的做法出台这方面的法律文件，对个人数据的使用范围、程序、保护措施等作出规定。
第三是研究制定网络服务提供者法律责任的规定，在这方面要仿效法国《信息社会法》的做法，在法律中为其设定“避风港”制度，即一旦网络服务提供者的行为符合法律规范，他们就不再与网上的违法分子一道负违法的连带责任。
互联网产业发展方面应出台鼓励互联网领域科技进步和创新的法律规范。
互联网社会的构建方面，以互联网的诚信建设为重点内容，主要包括网络人格权、隐私权保护等。
（二）行政是管理互联网管理与发展的重要手段。
从我国互联网管理体制的实际来看，要进一步明确监管主体，不断完善监管方式，探索有效的互联网内容管理体制，激发互联网市场活力，以监管促进互联网科学发展。
在互联网内容管理体制上，我国承袭了传统的监管模式，即根据互联网内容的归属领域，分别由相关部门实施专项管理。
据不完全统计，目前我国政府参与互联网管理的部门已达到16个之多。
从国家一级来看，包括有中央宣传部、国务院信息化办公室、国务院法制办、国务院新闻办、工业和信息化部、公安部、国家工商总局、文化部、广电总局、新闻出版署、教育部、国家安全部、国家保密局、卫生部、食品药品监督管理局、中国人民银行等。
从横向体系看，参与互联网监管的各个部门之间也有较为清晰的职责分工，有利于发挥相关管理部门已有的管理经验，但监管边界不清，容易产生职能交叉或者管理漏洞等问题，而相互之间的协调又会加大行政成本。
特别是在互联网视听服务等新兴的技术和业务上这种管理模式很难适用，因为一个视听节目可能涉及传统的多个管理领域，这在很大程度上制约了我国互联网的发展。
同时,各部门的监管也缺乏整合优势，各自为营，彼此建立的数据库、监测系统、监管体系之间互不沟通，缺乏协调和联动机制，这既增加了监管的信息获取成本、执法成本，又使得监管往往达不到其应有的效果。
我们应该积极借国外的做法，设立统一的内容监管机构来实施管理。
从管理的方式看,我国目前的互联网监管大多采用以业务准入为主的制度管理模式，重事前、轻事中、事后，这种管理方式不利于激发互联网市场活力。
此外,由于我国互联网监管多部门规章，少法律文件，使得我国的互联网监管往往代表管理部门的单一利益，这就使得我国的互联网发展“重管理，少扶持”。
最后，从管理的队伍看，一方面我国管理的人力匮乏，另一方面管理人员的素质亟待提高。
管理人力不足的问题，以工业和信息化部为例：
作为互联网的行业主管部门，工业和信息化部需要承担互联网信息服务经营许可证的发放、年检、备案、注销工作和IP地址、网站备案的工作。
但这些工作在每个省通常只有1至2人负责，人力明显不足。
而互联网作为新技术、新事物，了解其需要具备一定的计算机和计算机网络知识，而部分行政管理人员并不具备这种知识，这也给互联网管理政策的制定和管理的实施带来了很多困难。
要解决上述问题，就要进一步界定清楚各部门之间的管理职责，特别是互联网内容管理的权限。
此外，各部门之间的职权分工尚无文件明确规定，致使实际管理过程中无据可依，互联网用户和企业不清楚互联网的管理环境，因此建议出台明确公开的文件来界定各部门之间的管理职责。
同时，为推动我国互联网产业的繁荣和健康发展，要积极探索更加便捷的准入机制，以促进市场繁荣。
主管部门要从国家信息化大局出发，立足互联网产业的长远发展方向，通过多种手段引导企业优化网络结构，提高网络性能，改善应用环境。
（三）行业自律则是互联网管理与发展的必要补充，也是发达国家普遍采用的一种手段。
引导互联网内容供应商和网民加强自律，是对法律、行政手段的重要补充，世界各国都十分重视发挥互联网行业自律和公众监督作用。
网上内容的管理，涉及主办者、公众和政府等多个层面。
推动互联网信息服务行业自律，引导业界自觉遵守法律法规和社会公德，已经成为世界各国管理互联网的共识。
法国于1996年通过的《菲勒修正案》，就是一项有关通信自由的法律基础上针对互联网的特点制定的一套规范，其立法目的旨在促进网络运营商的自律。
2001年5月，我国成立起了“中国互联网协会”。
到目前为止，已经有《中国互联网自律公约》、《中国新闻界网络媒体公约》、《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、《全国青少年网络文明公约》等4部自律性规范，可以说，我国已经向着“以德治网”的目标迈了一大步。
下一步，要继续加强教育和宣传力度，督促和监督广大互联网站建立自觉抵制不良和违法信息的长效制度。
同时，继续积极支持“互联网违法和不良信息举报中心”的工作，充分利用举报中心的监督作用，建立电信主管部门处理举报的长效工作机制，结合上述其他技术监管手段，加强对互联网信息服务市场的监管。
要尽快走出以往的“一管就死、一放就乱”的怪圈，探索出一条有中国特色的互联网发展政策与管理体制之路。
（四）通信网、互联网和广电网的“三网融合”是产业发展主流趋势。
随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，通信网、互联网和广电网的融合已成为产业发展主流趋势。
三网融合可以实现跨产业、跨平台的发展，不仅高效利用现有的资源，而且还可以相互渗透很多业务。
法国虽然没有成立“三网融合”的统一监管机构，但在能够在现有的法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展，这对我国推进“三网融合”有重要启示意义。
欧盟委员会于2005年12月提出对《电视无国界指令》（89/552/EEC）进行修改的建议草案，更名为《视听媒体业务指令》，希望通过修改指令，使新的指令可以履盖所有的媒体内容领域，包括电信、广播、互联网的内容。
为推动三网融合业务在管理政策上铺平了道路。
我国三网融合在技术和业务上已经没有任何障碍，主要问题集中在管理体制和既有政策上，需要从立法、政策等深层次上推动融合体制问题的解决。
要推动我国的“三网融合”，适应新的市场环境，就必须要打破部门主义，推进制度创新。
我国的立法部门和政府管制机构应及时评估网络融合技术对产业变革的深远影响及其重大的社会经济意义，借鉴相关国际经验，及时调整现行的法律法规，为加速中国的网络融合进程，提升ICT产业的国际竞争力发挥导向性作用。
在当前的现有体制下，监管机构应当调整监管思路，淡化部门或行业利益，顺应新技术新业务的发展。
监管部门可逐步取消业务双向进入壁垒，充分发挥市场机制，以市场为基础，鼓励、提倡电信与广电运营商合作运营具有三网融合性质的新业务，以促进电信和广电企业在产业发展、利益共享、优势合作的前提下加大在资本、业务等各个层面的合作，加快产业融合。
在内容监管方面，我国要根据国家实现“三网融合”方针政策以及法律规则要求，做好网络管理以及内容管理部门之间的协作、配合，保证既要发展，也要安全。
（五）认真研究国际动向，积极参与互联网管理的国际合作。
互联网具有即时性、无国界性的传播特点，因此我们要正确把握其发展规律，积极参与到国际上的分工与合作中，通过研究国际动向，有效借鉴国外的成功经验，加强我们在制定国内互联网管理管制的法律法规时的科学性和指导性。
我们要积极参与到互联网国际规则的制定中去，争取获得在规则制定上的话语权，从而使我国在推动互联网科学发展中处于更加有利的位置。
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