PPP模式的理论基础.docx

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PPP模式的理论基础

PPP公私合营模式基础知识

这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。

PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。

PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。

但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。

中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。

同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。

可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。

PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。

政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。

PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。

中国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。

因此要着重加强人才的培养，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

PPP融资模式的框架

根据PPP模式的总体思路和城市轨道交通的特点，整个城市轨道交通建设PPP模式的框架包括以下7个部分。

（1）选择项目合作公司。

政府部门根据城市轨道交通建设的需要，确立一家有资质、有实力的私营合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与该私营公司签订特许权协议。

（2）确立项目。

在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，共同完成项目的前期工作。

（3）成立项目公司。

持有特许权协议的公司根据政府部门和私营公司共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。

（4）招投标和项目融资。

项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。

（5）项目建设。

政府与中标人或该建筑经营企业本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。

（6）运行管理。

项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。

（7）项目交接。

特许权协议期满，承建商把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。

4、PPP模式的运作

　　4.1PPP模式的运作方式

　　在城市轨道交通建设中的基本运作方式可确定为BTO（Build-Transfer-Operate）和BOT（Build-Operate-Transfer），但这不同于传统的BTO和BOT.在PPP模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。

现提出3种国内城市轨道交通建设的PPP运作方式下的BTO模式、SB-O-T（SubsidizeinBuilding，OperateandTransfer）模式及B-SO-T（Build，SubsidizeinOperationandTransfer）模式。

后两种模式可参考文献[5].

（1）BTO模式。

公共部门与民营企业共同确定项目后，由私营企业（一般为投资财团）负责整个城市轨道项目的建设与融资，政府负责监督和协调，建设完成后将项目转交给政府，政府再将整个项目和轨道沿线土地的开发及使用权租赁给该企业，项目成长期内象征性的收取或不收取租金，为其实现合理的投资收益提供保障。

在此期间内，企业利用沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，从而形成房地产热销—客流需求递增—轨道交通市场活跃—沿线房产再热销的良性循环，从而为在租期到期前回收成本并且实现盈利奠定基础。

在项目的成熟期，每年根据项目公司的经营情况收取一定的租金，防止产生超额利润。

租期满后可以续租。

　　此方式的优点是减轻政府的负担，促进公共交通的发展，建立有效地轨道建设项目的市场化收益机制，同时有利于城市进行点轴式开发，以及引导城市空间可持续发展。

难点是对民营企业的要求特别高，项目的成长期和成熟期无法准确划定，难以确定恰当的租金率，同时相关的法律、法规及操作规则还有待于完善。

（2）SB-O-T模式，又称前补偿模式。

将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分：

　　①公益性部分，包括车站、轨道、洞体等土建工程；

　　②盈利性部分，包括车辆、信号等设备的投资。

公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由民营企业出资成立的PPP项目公司来完成。

项目全部建成后，与民营企业签订特许经营协定，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性的租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益。

在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时，防止民营企业的超额利润。

项目特许期满后，PPP项目公司无偿将项目资产移交政府或续签合同。

（3）B-SO-T模式，又称后补偿模式。

在共同确定项目后，由民营企业负责投资、建设和运营。

政府以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。

政府以运营期内客流量的年平均增长率（用a%表示）为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予民营企业相应的补贴；如实际客流量达到预测客流量的1+a%以上，超出部分将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。

在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。

目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。

基于PPP工程采购模式的工程项目的参与方及其合同关系

2.1PPP项目的各参与方

PPP项目的全过程涉及众多参与者:

政府公共部门、私营部门、项目公司、银行和金融机构、保险公司、用户，还包括各种工程承包商、分包商、供应商等。

李启明［1］等将参与方归纳为三大类:

政府公共部门、私营部门和金融机构。

2.1.1政府公共部门

政府公共部门不仅指发起项目的部门，还包括与项目相关的各个政府部门，如财政、建设、环保、规划以及政府咨询机构等。

在PPP项目中，政府公共部门主要负责审批项目方案并给予政策支持;发起项目的部门向相关部门申报项目，获得批准后招标选择项目公司负责项目的建设，同时商榷特许经营许可和可提供的优惠条件［1］。

2.1.2私营部门

参与公共基础设施项目建设融资的私营部门是一个泛指的概念，它可能是社会资本、私营企业、国有企业、外资企业等经济组织，也有可能是个人［3］。

私营部门应当具有足够的资金实力或资金来源，同时还要拥有对所承担项目进行全生命周期管理的丰富经验和管理能力。

一般而言，私营部门还包括由私营部门组建或由私营部门与公共部门联合组建的项目公司（或特殊目的公司，本文将其统称为项目公司）。

项目公司选定的设计商、工程承包商、材料和设备供应商等也属于私营部门，它们彼此间以合同作为维系和约束。

2.1.3金融机构

PPP项目参与者中与资金有关的都可以归到这一方，包括提供贷款的银行、保险公司、担保公司、国内外资本市场及其他金融机构［1］。

项目建设期资金和流动资金由一般的商业银行提供，长期贷款更多依赖于国内外资本市场，包括开发银行、证券市场和债券发行。

此外，辛迪加财团融资和租赁融资也是重要的融资渠道［1］。

对于不同类型的PPP项目，融资渠道要根据实际情况进行选择，因而对可能参与的金融机构也需视情况而定。

2.2PPP项目参与方的合同关系

PPP项目三大参与方之间的合同关系比较复杂，所涉及的合同类型很多，可梳理归纳为以下几类:

2.2.1特许权协议

特许权协议是公共部门与私营部门之间的合同协议，公共部门通过特许权协议将本应由政府控制的基础设施项目的特许权授予私营部门，在一定时期内由组建的项目公司进行项目建设和运营。

特许权协议是开发项目的基础，它是PPP项目的核心合同文件，规定了公共部门和私营部门之间的权利义务关系。

公共部门通过特许权协议将部分风险转移给私营部门，实现风险分担。

2.2.2融资/贷款协议

通常私营部门的直接投资和公共部门投入的资金形成项目公司的资本金，构成项目的直接融资部分;项目的间接融资部分是由贷款、租赁或由其他方式筹集的资金构成的，它们合在一起组成项目的总投资［4］。

直接融资部分主要是通过私营部门之间或私营部门与公共部门之间签订股东协议实现的，间接融资部分是通过金融机构与目公司之间签订的贷款协议或其他融资协议实现的。

2.2.3咨询合同政府公共部门在工程建设方面的专业知识较欠缺，对于PPP项目，公共部门在确定合作的私营部门之前，要先选定一些咨询公司或评估事务所为其提供招标、合同管理等方面的咨询服务，协助其确定融资方案和选择合作伙伴。

同样，在项目建设阶段，项目公司也需要向一些咨询公司进行专业咨询，如造价咨询、监理咨询等。

2.2.4建设工程合同与运营管理合同在项目运作过程中，项目公司在需要雇用具备一定施工经验和管理能力的承包商和运营商进行项目的建设与运营，一般可通过固定价格的交钥匙合同进行聘用。

通常建设和运营承包商由不同的公司分别承担，但也可以由同一公司独立承担。

有时项目公司也可以兼任项目的建设商和运营商，只要其具备承包经验和管理能力。

2.2.5保险/担保合同保险公司与项目公司签订保险合同，对项目运行中各参与方都不愿或不能承担的风险进行保险，如战争、地震等不可预见风险。

担保合同主要包括两类:

一类是政府作为项目担保人，以政府财政资金作为抵押或以其他形式（安慰函等）向银行提供担保，以取得贷款的担保方式;另一类是PPP项目的其他有关参与方出具的由银行、企业或担保公司开出的履约保函，保证项目的贷款按时归还、项目的正常建设和运营。

3.3.2融资结构

PPP模式作为一种特殊的融资方式，其融资结构是影响项目实施成果的关键因素。

这里所说的融资结构有二层含义:

一是指项目直接融资部分与间接融资部分的比例，二是指项目公司的股权结构。

股权结构对项目的实施效率起着重要的影响，项目公司股东权益结构合理化有利于控制风险、提高项目成功的概率。

例如，政府公共部门对项目公司控股时，会为项目的顺利实施提供更好的政治和资金保障，但也会给私营部门带来权益损失风险［9］。

股权结构设计作为合同体系结构设计的构成内容，其设计的合理性直接影响合同结构体系设计的效果。

所以，进行合同结构体系设计时要重点考虑股权结构的设计。

3.3.3风险分担

PPP项目的特点表现为投资规模大、建设周期长、风险因素多、合同关系复杂等，其区别于传统工程采购模式的一个本质特征是:

政府公共部门通过特许权协议将本该由其全部承担的风险向私营部门转移一部分。

PPP项目能够取得成功的一个至关重要的因素是项目各参与者之间合理的风险分担［10］。

PPP项目的风险分担主要通过合同的形式来实现，合同结构体系设计的过程实际上就是项目风险分配的过程。

PPP项目普遍存在的一个问题是政府公共部门希望将所有风险都转移给私营部门，而私营部门则认为PPP项目存在着巨大的风险而不愿意承接此类项目［11］。

这对PPP项目的实施是非常不利的。

因此，在进行合同结构体系设计考虑风险分担问题时，应遵循如下的分配原则:

由对风险最具有控制力的一方，即最能评估和管理风险的一方或最能规避和承担风险的一方承担［11］。

按照这个原则，应该把建设经营风险分配给私营部门，将政策、法律等风险由更具控制力的公共部门来承担。

3.3.4特许权协议

特许权协议是政府方和私营方合作的基础，也是构成项目合同包（包括融资、建设、咨询等复杂合同系统）的中心，是项目实施所需的整个合同体系的基础［6］。

从上述四个个案例都可以看出，只有特许权协议确定后，才能进行其他一系列合同的签订。

该协议的好坏对PPP项目的成功与否起着决定性作用，进行合同体系结构设计时要重点考虑特许权协议。

4结语

本文通过对“鸟巢”、英法海峡隧道等典型案例的分析，针对两种典型情况，总结了基于PPP工程采购模式的工程项目合同体系的基本结构，同时阐明了PPP项目进行合同体系结构设计时，应该考虑区别于传统工程采购模式的影响因素。

值得指出的是，PPP模式在我国基础设施建设中的应用越来越广泛，采用这种模式的项目也越来越多，但不同的项目都有其特殊性，因此，在进行合同结构体系设计时，一定要根据具体项目的特点来具体分析。

合同结构体系设计涉及的内容非常多，尤其是对PPP项目而言，但因篇幅有限，本文只对合同体系图和体系设计的影响因素进行了重点说明。

至于如何进行合同结构体系设计等内容，以后再进行进一步的研究。

参考文献

关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知

　财金〔2014〕113号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，现印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，请遵照执行。

　　附件：

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

　　财政部

　　2014年11月29日

   　附件：

政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）

第一章总则

　　第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。

　　第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

　　第三条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

　　第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

　　第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。

　　第二章项目识别

　　第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

　　政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。

　　财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

（二）社会资本发起。

　　社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

　　第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

　　对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。

新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

　　第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

定量评价工作由各地根据实际情况开展。

　　定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

　　定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

　　第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

　　通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

　　第三章项目准备

　　第十条县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

　　第十一条项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（一）项目概况。

　　项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

　　基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

　　经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

　　项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（二）风险分配基本框架。

　　按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

　　原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　（三）项目运作方式。

　　项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

　　具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

　　（四）交易结构。

　　交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

　　项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

　　项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

　　相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

　　（五）合同体系。

　　合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

项目合同是其中最核心的法律文件。

　　项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

　　权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

　　交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

　　履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

　　调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

　　（六）监管架构。

　　监管架构主要包括授权关系和监管方式。

授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

　　（七）采购方式选择。

　　项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

　　公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

　　第十二条财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

　　第四章项目采购

　　第十三条项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

　　项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

　　第十四条资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

　　资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

　　第十五条项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

　　采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案