湖北土地利用总体规划.docx

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湖北土地利用总体规划

湖北省土地利用总体规划

（2006~2020年）

（征求意见稿）

湖北省人民政府

二〇〇八年十二月

目录

前言

第一章规划背景1

第一节湖北省情概况1

第二节土地利用现状3

第三节上轮规划回顾6

第四节机遇与挑战9

第二章指导思想与原则11

第一节指导思想11

第二节基本原则11

第三章土地利用战略任务与目标12

第一节经济社会发展目标12

第二节土地利用战略任务15

第三节土地利用规划目标15

第四章土地利用政策导向18

第一节优化土地利用结构18

第二节保护和合理利用农用地19

第三节节约集约利用建设用地23

第四节协调土地利用与生态建设26

第五章统筹区域土地利用29

第一节土地利用战略布局29

第二节区域土地利用方向34

第三节市州土地利用调控41

第六章土地用途管制42

第一节用途管制分区42

第二节用途管制导则42

第七章土地整治重大工程48

第一节高产农田建设工程48

第二节土地开发整理工程50

第八章规划实施保障措施53

第一节法律措施53

第二节行政措施53

第三节技术手段54

第四节利益调节机制55

第五节环境影响评价制度56

第六节公众参与机制57

附表规划主要指标表

前言

为深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地资源的开发、利用和保护，促进全省国民经济又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》要求，我省组织编制了《湖北省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》根据我省经济社会发展总体部署和土地利用的供需状况，确定2006～2020年全省土地利用目标、土地利用政策导向、土地利用空间布局、土地整治重大工程和规划实施保障措施。

《规划》是全省土地管理的纲领性文件，是土地宏观调控、用途管制、城乡建设的重要依据。

《规划》以2006～2020年为规划期，以2005年为基期年，以2010年为近期目标年，以2020年为远期目标年。

第一章规划背景

第一节湖北省情概况

湖北省地处我国中部腹地，长江横贯东西，省域地势呈三面高、中间低、向南敞开的态势。

西、北、东三面被武陵山、巫山、大巴山、桐柏山、大别山、幕阜山诸山环绕；中南部为江汉平原，地势平坦开阔，与洞庭湖相连。

东西长约740公里，南北宽约470公里。

现辖16个省辖市（州）、101县（市、区）、1个林区。

2005年湖北省常住总人口5710万人，城镇人口2467万人，城镇化率为43.2%。

湖北省矿产资源丰富。

已发现的矿产有138种，占全国已发现矿产种类的81%，已探明储量的有89种。

化肥用橄榄岩、碘、石榴子石、累托石粘土、建筑用辉绿岩等5种矿产资源居国内首位，泥灰岩、磷等17种矿产资源储量居2~3位，铁、铜、石膏、金、汞、锰等35种矿产资源储量居4~10位。

湖北动植物种类多，有许多为世界珍稀和我国独有的物种。

湖北又称“中华药库”，是国家重点中药材基地。

湖北素有“千湖之省”之称，境内湖泊主要分布在江汉平原上。

面积百亩以上的湖泊约800余个，湖泊总面积2983.5平方公里。

面积大于100平方公里的湖泊有洪湖、长湖、梁子湖、斧头湖。

湖北水能资源丰富，境内除长江、汉江干流外，河长在100公里以上的河流41条，河流总长5.92万公里，可开发水能装机容量3000多万千瓦。

同时，湖北素称“鱼米之乡”，是我国重要的商品粮、棉、油生产基地和最大的淡水产品生产基地。

油菜籽、淡水鱼产量全国第一，棉花、水稻排位也在前列，农副产品的生产及其加工有着巨大的潜力。

湖北是全国重要的交通枢纽。

以省会武汉市为中心，距北京、上海、广州、重庆、西安等大城市均在1000公里左右，具有极强的市场集散功能和辐射能力。

京九、京广、焦枝、枝柳铁路纵贯南北，沪蓉、汉丹、襄渝等铁路横穿东西。

省内有7个机场，武汉天河机场是我国中部地区最大的航空港，已开通日、韩等国际航线。

省内宜昌、襄樊、恩施等城市的机场也开通了连接全国各地的空中通道。

湖北省共有内河港口163个，500~1000万吨港口有2个。

武汉港客运总站，是中国内河最大的客运站。

武汉、黄石、沙市、宜昌等港口先后对外开放，海轮从以上港口可直达香港、日本、泰国、马来西亚等地区和国家。

湖北省共有通车里程89673公里，高速公路1353公里。

湖北是我国重要的工业基地。

已建立起以冶金、机械、电力、石油化工、轻纺为主体的沿江工业基地；以武汉、襄樊、十堰三市为支点，建立了汽车工业走廊。

湖北已成为我国最大的联碱、农药和磷、盐化工及纤膏生产基地，也是国家光电子信息产业基地、中药现代化产业基地和最大的水电基地。

湖北教育事业发达，科技实力雄厚。

现有高等院校85所。

2005年，湖北省高等院校在校生108.6万人，居全国第2位。

湖北自然风光绚丽，名胜古迹众多。

举世闻名的长江三峡列中国十大著名风景名胜之首，神农架、武当山和明显陵分别被联合国教科文组织列入“人与自然保护圈计划”与“世界文化遗产”目录。

湖北是楚文化的发祥地，文化沉淀丰厚，文物古迹众多。

第二节土地利用现状

一、土地利用结构及分布

湖北省国土地面积18.59万平方公里，其中，山地丘陵占66.97%，平原岗地占33.03%，土地利用现状呈“七山一水两分田”的格局。

根据2005年土地利用变更调查和经国土资源部确认的湖北省土地利用“四查清，四对照”成果，全省农用地面积1466.39万公顷，占土地总面积的78.9%；建设用地面积136.76万公顷，占土地总面积的7.4%；未利用地面积255.74万公顷，占土地总面积的13.7%。

（一）农用地

耕地。

全省2005年耕地面积467.52万公顷，占土地总面积的25.2%，主要分布在江汉平原、鄂北岗地和鄂东沿江平原。

园地。

全省2005年园地面积42.66万公顷，占土地总面积的2.3%，主要分布在长江山峡河谷地带、清江流域和鄂南幕阜山区。

林地。

全省2005年林地面积793.89万公顷，占土地总面积的42.7%，主要分布在周边山区和丘陵地区，平原地区分布较少，与湖北省的地貌特征基本一致。

牧草地。

全省2005年牧草地面积4.45万公顷，占土地总面积的0.2%，主要零星分布在十堰、恩施和黄冈等地。

其他农用地。

全省2005年其他农用地面积157.88万公顷，占土地总面积的8.5%。

（二）建设用地

城镇工矿用地。

全省2005年城镇工矿用地面积24.18万公顷，占土地总面积的1.3%，人均城镇工矿用地98平方米。

农村居民点。

全省2005年农村居民点用地面积72.07万公顷，占土地总面积的3.9%，人均居民点用地202平方米。

交通水利及其他用地。

2005年，交通水利及其他用地面积40.51万公顷，占土地总面积的2.2%。

（三）未利用地

2005年，全省未利用地255.74万公顷，占土地总面积的13.76%。

扣除河流、湖泊水面、沼泽地、苇地和部分滩涂等具有生态环境保护功能的用地，真正可利用的未利用地十分有限。

二、土地利用存在的问题

湖北省区位条件优越，土地类型多样，自然资源丰富，土地利用优势明显，但也存在一些不利因素：

——耕地面积不断减少，人地矛盾日益尖锐。

1997~2005年间，全省耕地累计减少27.44万公顷，平均每年减少耕地3.05万公顷。

同期我省人口净增加205.9万人，人均耕地从1.27亩下降到1.16亩。

人均耕地减少幅度大的分布在经济发展速度最快和最慢的地区，而这两类地区恰恰是全省耕地最为宝贵、人地关系最为紧张的地区。

与此同时，随着近年来湖北经济的快速发展，工业化、城镇化发展与农业生产争占良田好地的矛盾尖锐。

——水土流失污染严重，耕地质量下降明显。

全省各地区均存在不同程度的水土流失情况，特别在鄂西山区，水土流失情况较为严重；耕地利用强度不断上升，化肥、农药和工业废水污染造成土壤耕作环境恶化，重用轻养、占优补劣现象普遍，耕地整体质量下降明显。

全省中低产田数量占全省耕地面积的47.7%。

——土地利用粗放，保护资源与保障发展的矛盾突出。

城镇土地利用效率低而粗放，闲置土地、废弃工矿用地较多，存在着土地征而不用、征多用少的现象；村庄建设缺乏引导，城镇化快速发展的同时，村庄用地不减反增，出现了“空心村”、“路边店”、“独家院”。

湖北经济发展进入快车道，各类建设占用耕地增幅较快，城镇的拓展与农用地资源保护矛盾尖锐，保障发展和保护资源面临两难。

——耕地后备资源不足，开发潜力有限。

耕地后备资源有限，且分布不均衡，部分分布在周边偏远山区，生态脆弱，开发利用难度大，易引发水土流失。

耕地后备资源潜力已成为土地开发整理的主要限制因素。

第三节上轮规划回顾

一、上轮规划实施成效

《湖北省土地利用总体规划（1997~2010年）》（以下简称上轮规划）经国务院批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势下，在保护耕地、保障发展，促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，土地利用和管理取得了显著成效：

——有效发挥了规划的引导和宏观调控作用。

土地规划已经成为政府进行社会经济发展宏观调控的重要工具。

在规划实施中，土地供应总量的调控有效参与了经济发展总量的调控，供地结构的调整有效促进了经济发展结构的优化调整，供地速度的调节有效参与了经济发展节奏的调控，区域土地利用政策的实施有效促进了国民经济区域协调发展。

为配合国家产业政策，我省重点支持了交通、环保、水利等基础设施建设，供地结构向这些产业倾斜，规划实施以来，我省交通、环保、水利建设用地占非农业建设用地的46.67%。

为落实我省区域发展政策，我省重点支持了以武汉为中心的城市圈、以襄樊为中心的鄂西北经济圈和以宜昌荆州为中心的鄂西南经济圈发展用地。

——加强了对耕地特别是基本农田的保护，维护了国家粮食安全。

上轮规划确定我省2010年耕地保有量为476.28万公顷，2005年我省实际耕地面积为467.52万公顷，如不计农业结构调整减少的10.08万公顷耕地，我省耕地面积为477.6万公顷，实现了耕地保护目标。

基本农田数量有增加，质量有提高。

上轮规划国家下达我省基本农田保护面积为400.91万公顷，2005年全省基本农田实际面积为403.34万公顷，比保护目标多2.43万公顷。

粮食单产水平由1996年的339.4公斤/亩提高到2005年的356.8公斤/亩，提高了5.13%。

——加强了建设用地内涵挖潜，推进了土地节约和集约利用。

上轮规划预测至2010年全省地均产出水平年均增长4.2%；2005年实际地均产出水平为3.18万元/亩，年均增长5.9%，高出规划预期1.7个百分点。

——加强了城镇工矿建设用地管理，城镇工矿用地增长较为合理。

规划实施以来，全省城镇工矿用地年均增速为1.83%，同期城镇人口年均增速为1.68%，城镇工矿用地扩展系数为1.09，在合理的扩展系数范围（1.12）内。

——加大了生态保护和建设力度，土地生态环境初步改善。

上轮规划至2010年全省森林覆盖率达到39.4%，2005年实际为36%，按照实施以来趋势，2010年森林覆盖率有望达到40%以上。

规划实施通过生态退耕、荒山造林、水土整治等，初步改善了土地生态环境，全省水土流失面积占土地面积比例由1996年的42.6%降低至2005年的34.4%。

——加大了土地开发整理复垦力度，连年实现了耕地占补平衡有余。

上轮规划实施以来，我省各项非农业建设占用耕地4.45万公顷，同期，全省土地整理复垦开发增加耕地7.65万公顷，连续7年实现了耕地占补平衡有余。

二、本轮规划需要重点解决的利用问题

根据新时期我省经济社会发展对土地利用规划的新要求，以及未来土地利用政策的发展趋势，本轮规划需要重点解决以下五个土地利用问题。

——耕地和基本农田保护。

按照实行最严格的耕地保护制度要求，耕地和基本农田保护仍然是本轮规划需要重点解决的首要问题。

通过规划明确耕地和基本农田保护保护目标、保护重点和保护措施，建立和落实耕地和基本农田保护共同责任机制。

——节约集约用地。

按照建设资源节约型社会和实行最严格的节约集约用地制度的要求，本轮规划必须明确节约集约用地目标、任务和政策措施，建立和落实节约集约用地评价制度、激励与约束机制。

——城乡用地结构和布局。

按照城乡统筹发展和新农村建设的总体要求，本轮规划需要着力优化城乡用地结构和布局，大力推行城乡建设用地增减挂钩，促进新型工业化、城乡一体化和农业产业化建设。

——区域土地利用。

按照区域统筹发展和我省武汉城市圈、鄂西旅游文化圈建设要求，本轮规划应按照“区别对待、突出重点、效益优先、兼顾公平”的原则，着力制定和实施差别化的区域土地利用政策，统筹调整和优化区域土地利用结构和布局。

——土地利用与生态环境建设。

按照环境有好型社会建设要求，本轮规划需要统筹协调土地利用与生态环境建设，重视规划环境影响评价，合理安排生态环境建设用地布局和规模，制定和落实生态环境建设用地的保护和利用政策，创造人地和谐的宜居环境。

第四节机遇与挑战

随着国家“促进中部地区崛起”战略的实施，武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会综合改革配套试验区建设的推进，国外及沿海发达地区产业加快向中西部转移，湖北迎来了前所未有的发展机遇。

经济发展的全球化、一体化，国内与国际、城市与农村的经济联系和互动更加密切，市场配置资源的基础性地位愈显突出。

随着经济社会的快速发展，人口、资源、环境的压力也愈显突出，土地资源供给与需求的矛盾愈加尖锐，土地利用中深层次的问题也将进一步显现。

——社会经济快速发展，城镇化水平提高，保护资源与保障发展的矛盾突出。

为促进经济社会可持续发展和土地资源的可持续利用，必须加强农用地特别是耕地的保护，但是我省正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；随着城乡统筹和区域一体化发展，区域性基础设施用地将进一步增长；建设社会主义新农村，将需要一定规模的建设用地作为支撑。

另一方面，我省江汉平原和鄂东沿江平原，地形平坦、水土光热条件好，是国家重要的粮棉油生产基地；而该地区交通便利、区位条件好，产业基础雄厚，也是我省工业化、城镇化重点发展区域，形成了优质耕地资源分布与国民经济发展的重点区域布局在地域空间上的耦合。

因此，面临保护耕地和保障发展的两难局面。

——土地利用与生态环境建设的矛盾突出。

人口众多、资源相对不足、生态环境脆弱是我省的基本省情。

土地利用规模与生态环境承受能力矛盾突出，特别是由于盲目围垦、过渡开发、环境污染导致湖泊面积锐减、水质恶化、生物多样性衰退。

土地生态环境的分布格局，使城镇工矿建设和跨地域的基础设施建设用地空间有限，土地利用受生态环境建设的约束性日益增强，建立环境友好型的土地利用模式迫在眉睫。

——统筹区域发展面临新的要求。

根据湖北省委、省政府的战略决策，湖北已形成独具特色的以东部“武汉城市圈”和西部“鄂西生态文化旅游圈”两大板块相互补充、协调发展的国土开发新格局。

为实施区域发展战略，必须综合考虑全省不同土地利用区域的开发现状、潜力等因素，统筹安排各区域用地，实行差别化的区域土地利用政策和管制措施，促进区域合理分工协作和协调发展。

面对经济社会发展机遇和土地资源利用挑战，我们必须立足保障科学发展，妥善处理保障发展与保护资源、保护环境的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，优化土地利用结构。

积极探索土地利用新模式，创新土地管理方式，促进土地资源可持续利用，保障湖北经济社会又好又快发展。

第二章指导思想与原则

第一节指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻土地基本国策，实施中部地区崛起战略，结合湖北实际，以严格保护耕地为前提，以有效保障科学发展为重点，以节约集约利用土地为核心，实现土地利用方式和经济增长方式的转变，统筹安排各类、各区域用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

严格落实土地用途管制，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进土地资源的合理利用和优化配置，统筹兼顾，突出重点，妥善处理经济社会发展与资源环境保护、规划引导与市场调节、局部与全部、当前与长远的关系，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

第二节基本原则

——严格保护耕地特别是基本农田。

坚持从维护粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，严格耕地特别是基本农田的保护和管理，努力提高农业综合生产能力。

——转变土地利用方式，节约集约用地。

按照建设资源节约型社会的要求，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

——统筹各类土地利用，促进城乡协调发展。

按照建设和谐社会的要求，立足以人为本和“五个统筹”，协调各业各类用地矛盾，妥善处理区域用地关系，合理配置各类用地，优化土地利用结构和布局。

——加强土地生态建设，促进可持续发展。

按照建设环境友好型社会的要求，统筹生活、生态和生产用地空间，优先保护自然生态空间，构建生态文明的城乡环境，保障土地的可持续利用。

——强化土地宏观调控，严把土地闸门。

坚持政府决策与公众参与相结合，加大对土地资源宏观调控管理力度。

强化规划实施保障措施，增强规划的可行性。

从严控制城镇建设用地规模，加强农村建设用地管理。

统筹安排好土地开发、利用、保护和整治，提高土地对全面建设小康社会的保障能力。

第三章土地利用战略任务与目标

第一节经济社会发展目标

一、经济社会发展定位

——中部崛起的战略支点。

湖北地处我国中部，是我国东部产业转移和西部资源输出的重要枢纽，是国家实施促进中部地区崛起战略的重要支点。

国家批准实施武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会综合改革配套试验区建设，鼓励大胆试验，先行先试，率先探索经济发展模式转变，为全国“两型社会”建设提供示范。

——国家粮食安全战略的重要支柱。

我省是国家重要的粮、棉、油生产基地之一，是国家粮食安全战略的重要支柱。

湖北的农业生产对于维系国家粮食安全具有重要的地位。

——全国重要的工业生产基地。

湖北是我国近代工业的发祥地，也是我国重要的老工业基地之一，已建成冶金、机械、纺织、化工、电子、电力等支柱产业。

工业布局合理，综合配套能力较强。

——国家重要的交通枢纽。

我省是全国重要的交通枢纽之一。

全省以长江、汉江航运为主干，形成了功能比较齐全的长江中游水运网；以京广、焦支、京九三大铁路为主动脉，形成了较为发达的铁路交通网；以京珠、沪蓉、大广等国家高速公路为骨干，形成了四通八达的高速公路路网。

武汉天河机场是华中地区最大、功能最齐全的现代化航空港。

我省已初步形成内部畅通、联系全国的综合交通运输网络。

——国家重要的人力资源基地。

我省拥有中部最密集的高校和科研机构，地区科技实力雄厚。

随着我省文化教育事业的迅猛发展，人才大省将逐渐向人才强省转变。

二、经济社会发展目标

——宏观经济发展目标。

规划近期，全省生产总值年均增长12%左右，2010年末，全省生产总值达到13500亿元，人均生产总值达到22000元以上。

到2020年，全省生产总值达到25300亿元，人均生产总值超过3.9元。

——人口和城镇化发展目标。

到2010年，全省总人口控制在6215万人（常住人口5865万人）以内，城镇化率达到47.7%以上；到2020年，全省总人口控制在6500万人（常住人口6100万人）以内，城镇人口3600万人，城镇化率达到59%左右。

——基础设施建设目标。

到2010年和2020年，高速公路总里程分别达到3500公里和6000公里。

到2020年，一级公路达到3645公里，新增二级公路14268公里，改造农村公路近18000公里。

到2010年，铁路通车总里程达到3400公里；航道总里程达到8555公里；港口吞吐能力达到2亿吨/年，其中集装箱吞吐能力达到170万标准箱；高中压输油输气管道总里程达到2756公里；按照“一点、两线、三区”的总体框架，构筑安全可靠的防洪减灾、水资源供给、水生态保护三大保障体系；城市人均公共绿地面积达到10平方米，城市污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率均达到80%以上；发电总装机达到5210万千瓦。

——生态环境建设目标。

到2010年，全省污染物排放量比2005年减少25%以上；林木覆盖率达到40%以上，万元生产总值能耗降至1.21吨标准煤。

到2020年，全省污染物排放量满足环境容量总量控制要求；林木覆盖率达45%以上，生态环境得到明显改善。

第二节土地利用战略任务

根据我省经济社会发展战略定位、经济社会发展目标和土地资源利用状况，规划期内土地利用的战略任务是：

继续实施更加严格的耕地保护战略，维护国家粮食安全；继续采取适度从紧的土地供应政策，严格控制城乡建设用地规模，按照有限指标保重点，一般项目靠挖潜的基本思路，保障经济社会发展的必要用地；制定完善土地节约集约利用的标准与政策，提高土地集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。

第三节土地利用规划目标

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，为实现我省经济社会发展总体目标，规划期内努力实现以下土地利用目标：

——耕地和基本农田得到有效保护。

至2010年和2020年，确保全省耕地保有量分别不低于465.80万公顷和463.13万公顷，新增建设占用耕地规模分别控制在4.47万公顷和16.8万公顷以内。

规划期内，确保383.33万公顷基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

——土地利用结构得到优化。

规划期间，适度开发未利用土地，适当提高土地农业垦殖率和国土开发利用强度。

规划到2010年，全省农用地面积预期为1481.16万公顷，土地农业垦殖率为79.7%；建设用地总面积预期为143.30万公顷，国土开发利用强度为7.7%；未利用地面积预期为234.43万公顷，占全省土地面积比例为12.6%。

规划到2020年，全省农用地面积预期为1483.97万公顷，土地农业垦殖率为79.8%；建设用地面积预期为155.71万公顷，国土开发利用强度为8.4%；未利用地面积预期为219.21万公顷，占全省土地面积比例为11.8%。

——各项合理的建设用地得到有效保障。

规划到2010年，全省新增建设用地7.13万公顷。

其中，新增城乡建设用地4.32万公顷，新增交通水利及其他用地2.81万公顷。

城乡建设用地中，新增城镇工矿用地4.09万公顷，新增农村居民点用地0.23万公顷。

规划到2020年，全省新增建设用地26.51万公顷。

其中，新增城乡建设用地17.68万公顷，新增交通水利及其他用地8.83万公顷。

城乡建设用地中，新增城镇工矿用地15.48万公顷，新增农村居民点用地2.2万公顷。

——土地节约集约利用水平显著提高。

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。

规划到2010年，完成农村建设用地整理1.1万公顷，废弃工矿地复垦0.07万公顷；新增建设用地固定资产投资强度年均提高12%以上，建设用地地均二三产业产值年均提高15%以上；人均城镇工矿用地控制在103平方米以内。

规划到2020年，完成农村建设用地整理4.86万公顷，复垦废弃工矿地3.41万公顷；新增建设用地固定资产投资强度年均提高9.4%以上，建设用地地均二三产业产值年均提高9.5%以上；人均城镇工矿用地控制在104平方米以内。

——高产农田建设和土地开发整理复垦得到全面推进。

规划期内，