325实施方案资中县中医医院迁建工程建设项目2.docx
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325实施方案资中县中医医院迁建工程建设项目2
资中县中医医院迁建工程建设项目
PPP项目实施方案
资中县中医医院
编制时间：
二O一六年三月
附表：
1.资中县中医医院（设备资金缺口）PPP项目投资现金流量表；
2.资中县中医医院（建设资金缺口）PPP项目投资现金流量表；
3.医院后勤部分运营收支表；
4.资中县中医医院医疗服务收支表；
5.PPP项目投资现金流量表。
一、项目概况与建设营运模式
（一）项目概况
资中县中医医院迁建工程建设项目（以下简称“本项目”）迁建新址位于资中县重龙镇北门外两路口（原种畜场），按照国家“三级乙等”中医医院标准进行设计。
本项目设计总床位数430床，经财政评审总投资控制价为18613万元。
项目实施期共计36个月。
由于本项目开展时间较早，项目在获得可行性研究报告批复后，本项目的实施机构资中县卫生和计划生育局（委托资中县中医医院）即通过公开招标的方式委托具有相应资质的建设单位进行项目一期工程（门诊楼和住院楼）的建设，因此，此次PPP项目实施方案的编制主要针对项目一期工程（门诊楼和住院楼）土建部分以及设备更新采购部分的资金缺口（10076万元）进行说明分析。
（二）项目背景
资中县是成渝沿线上唯一的省级历史文化名城，幅员面积1734平方公里，辖33个乡镇，782个村，7579个村民小组，57个社区，405个居民小组，总人口132万。
2007年7月被省政府确定为27个扩权强县试点县（市）之一。
资中县中医医院迁建理由：
第一，是现有医院占地面积极其狭小，无法在原址进行改扩建。
医院现占地不足5亩，总建筑面积仅7380.00㎡，位于重龙山半山腰，北面为重龙山陡坡，东、西、南面距离居民房等建筑物仅10余米，根本没有扩展的空间。
急诊科、门诊部与住院部的布局因为地理原因极不合理，群众就诊必须爬坡上坎，住院部停车场极其狭小，仅能停放三部小型车，救护车出入困难，根本不能满足群众停车需要，给人民群众就医带来了诸多的不便。
第二，是业务用房严重不足，门诊和住院大厅、挂号收费室、药房、诊室面积狭小，病人挂号、交费、取药、检查、就诊时拥挤不堪，排队等候时间长。
第三，是住院病床严重不足，医院实际开放病床197张，而每天住院病员数经常高达400人次以上，高峰时每天住院病员接近500人，很多病人只能安置在医院走廊中，由于没有地方安放病床，病员只有坐在板凳上输液，严重影响病人的休息和治疗效果。
第四，是存在极大的消防和行车等安全隐患。
由于占地面积极其狭小，业务用房严重不足，导致急诊科、放射科等很多业务科室根本不符合医院建设标准，其他辅助用房如锅炉房、氧气库房、医疗废水、废物和医疗垃圾处理设施等也存在极大的安全隐患；车辆出入通道坡陡、弯急，已多次发生行车安全事故。
如果发生火灾，消防车辆进入困难，存在极大的消防安全隐患，医院现5辆救护车只能常年在街道露天停放，既影响市政交通又极不安全，已多次发生救护车夜间被损事件。
第五，是城区总规调整，利于合理分布县城区域卫生资源。
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），为提高政府与社会资本合作（PPP）项目开发、实施的质量和效率，资中县人民政府会同相关部门进行多次磋商，并与有关PPP专家进行了充分沟通与交流，认为资中县中医医院采用PPP模式推进项目开发建设具有可操作性。
（三）建设模式
本项目属于公益性公立医院建设项目，是依靠使用者付费和政府财政补贴回收投资成本的项目，通过可行性缺口补助模式推进实施PPP项目。
在不改变医院公益性质的基础上，通过财政给予可行性缺口补贴确保社会回收投资和合理收益。
本项目总投资为10076.00万元，其中土建资金5000.00万元，医疗设备购置资金5076.00万元。
注册资本金为项目总投资额的20%，符合《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发（2015）51号）文要求。
项目由政府方股东和社会资本方股东按照1:
9的出资比例进行实缴（符合《四川省财政厅、四川省发展和改革委员会关于印发<四川省政府与社会资本合作项目推进办法>的通知》（川财金[2015]82号）文的相关要求），并分别持有相应股权。
项目资本金以外的投资资金由项目公司负责筹融资。
由资中县人民政府授权资中县卫生和计划生育局（以下简称“县卫计局”）通过竞争性磋商方式采购社会资本，并授予项目公司特许经营权，并签订《PPP项目合作协议》。
医学工程及病床等相关配套设施由政府另行投入。
县卫计局作为政府方授权机构与中标人签署《PPP项目合作协议》。
双方共同组建项目公司作为本项目的建设营运主体。
县卫计局持有项目公司10%的股权，社会资本方持有项目公司90%的股权。
项目公司承接《PPP项目合同》的全部权利和义务，负责本项目的投资、融资、建设、运营及维护等工作（项目合同约定，项目注册资本金以外的投资资金由社会资本方负责筹融资，项目公司委托资中县中医医院负责医院运营）。
结合本项目为公益性医院异地迁建这一特点，本着“物有所值、互惠共赢”的原则，经综合分析评估，本项目拟采用“建设-运营-移交”（Build-Operate-Transfer，以下简称“BOT”）模式进行建设。
本项目竣工验收合格后，社会资本在特许经营期内通过项目公司运营收入、医疗服务收入和财政可行性缺口补助获得投资收益，合作期满后，项目公司按约定将项目公司所有资产和权益在无担保、无质押、无负债条件下无偿移交给政府。
（四）项目产出说明
项目产出（Outputs）是对应项目成果而制订的项目产成品或服务的绩效衡量标准。
（1）项目新增设备（详见下表：
医院迁建新增设备清单）
医院迁建新增设备清单（暂定）
序号
设备名称
单位
数量
金额（万元）
备注
1
DR（进口）
套
1
260
2
五分类血球仪
台
1
20
3
电子肠镜（进口）
套
1
130
4
腹腔镜（进口）
套
1
150
5
牙片机（进口）
台
1
50
6
乳腺钼靶X光机
台
1
290
7
眼科超乳
套
1
120
8
碎石机
台
1
68
双定位（单定位35）
9
膀胱镜
台
1
55
膀胱镜标套加主机全套（膀胱镜标套28）
10
全自动细菌培养鉴定仪
台
1
98
11
中心供氧、吸引、呼叫系统、制氧站
套
1
400
按600张床计算，制氧机10立方2台；（不加制氧机260）
12
空调
1400
13
发电机
190
14
手术层流
500
15
电梯
370
16
进口呼吸机
台
6
180
17
心电监护仪
台
20
40
18
心电图机
台
10
15
19
车载心电监护仪
台
6
30
20
除颤仪
台
10
100
21
电动手术床
台
5
40
22
麻醉机
台
2
80
23
手术无影灯
台
5
40
24
彩色超声诊断仪
台
1
250
25
大生化分析仪
台
1
200
合计
5076
（2）前期土建工程部分资金缺口约5000.00万元，社会资本方不参与项目建设。
（五）项目前期工作
资中县人民政府对本项目高度重视，全力推动各项工作顺利开展，此次PPP项目预计投资总额为10076.00万元。
已经完成项目立项，具备了可研、环评、方案设计、施工图设计/审查/预算、财评等前期工作。
具体工作进展详见下表：
项目前期工作进展
序号
项目名称
工作进展
1
资中县中医医院迁建工程建设项目
1、已完成立项、可研、环评；2、已完成财评；3、已完成施工图审查。
二、必要性和可行性
（一）项目采用PPP模式运作的必要性
1、PPP模式至少可为本项目带来以下几点优势：
（1）平滑政府财政支出，增加医疗服务建设供给。
医疗服务建设项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快医疗服务设施建设。
（2）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高政府管理服务能力和效率。
在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。
（二）项目采用PPP模式运作的可行性
1、融资可行
采用PPP模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度，在国内银行融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。
融资可行性分析一般按照项目投资自有资金和信贷资金考虑一个平均利率，这个平均利率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。
本项目实行政府付费模式，具有一定盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此，项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。
2、物有所值评价
英国财政部将物有所值（VFM）定义为为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量（或满足期望）的最优组合。
VFM理论是利用全寿命周期理论评价政府部门是否能从项目产品或服务中获得最大收益的一种评价方法；是政府部门选择传统模式还是PPP模式的决策支持技术；有利于促进资源最大化利用，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性和效率性。
VFM包括对环境影响、项目创新、适当风险分配、社会效益、满足最终用户需求、资源优化配置、资产使用及运营灵活性的综合考虑。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，财政部门（政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门，在项目识别阶段开展项目的物有所值评价工作。
“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。
本项目物有所值评价根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）要求开展（详见本项目物有所值评价报告）。
其中，定性评价专家打分结果须大于60分，评定结果为通过性评价；进行定量评价后，测算VFM值大于0，评定结果为通过定量评价。
专家对每项指标的评价如表所示：
表：
物有所值定性评价专家意见汇总表
项目名称
资中县中医医院迁建工程建设项目PPP项目
委托单位
县卫计局
编号
评价指示
评分理由
1
全生命周期整合程度
本项目政府拟与社会资本签订融资、建造、运营、维护和用户服务职责长期合同，整合程度较高。
本项目拟通过发挥社会资本的专业优势，在保质保量的前提下，项目公司精心组织、安排，精细化管理，合理节约工期，保障建设专业化，提高投资效率。
由专业的人做专业化精细运营管理，通过精干的专业化人才配置，降低了人工成本，从而降低了长期运营成本。
通过全生命周期整合，项目有效降低了项目的全生命周期成本，产生物有所值的可能性较大。
2
风险识别与分配
本项目为基础医疗服务设施建设项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施PPP模式项目建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。
3
绩效导向与鼓励创新
目前看来，本项目将是以产出说明为总体导向的项目，但产出绩效还未明确，未说明如何与交付成果相挂钩，也未规定当项目产出绩效优于约定标准或者未达到约定标准时，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款或惩罚条款。
产出说明仅对应付产出的规格要求和设计执行标准，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。
4
潜在竞争程度
资中县中医医院迁建工程建设项目PPP项目，社会资本对于符合政府创新方向与社会发展趋势的项目会给予较高的兴趣与吸引力。
根据现有付款条件判断，该项目竞争潜力较大。
5
政府机构能力
根据现有文件的编写情况判断，实施机构PPP项目的管理能力和相关经验不足。
引项目涉及面广，协调会有一定难度。
但政府主动积极提升治理能力，提高服务质量和大众体验，创新意识较强。
6
融资可获得性
此次项目投资概算总额为10076万元左右，其中90%由社会资本负责解决，融资年化利率不高于10%。
项目公司的资金来源包括股本金和债务融资。
股本金由股东出资，债务融资有社会资本合作方负责落实，县人民政府承诺提供融资协助。
7
项目规模
从资中县中医医院的建设内容，PPP项目接种的投入规模来看，项目融资途径与融资准备已就绪。
8
资产复杂性
本项目涉及新增医疗设备及部分前期土建工程资金缺口。
故而，项目资产较为复杂，对管理要求较高，适合采用PPP交易模式
9
运维要求
项目为新增医疗设备及部分土建工程资金缺口建设项目（社会资本方不参与建设），由于技术成熟，项目常规，特许经营期10年，资产的长期运营和维护要求的稳定性和可预见性比较强。
10
全寿命期成本
资中县中医医院迁建工程建设项目PPP项目的资产生命周期成本基本上可以很好的估测，包括经验值的使用比较成熟。
同时本项目将运营、维护纳入项目全生命周期中，与传统工程建设相比，让事实单位更加注重项目建设规范管理，更加注重工程质量。
11
法律环境
目前PPP领域在政策指导层面较为明确，包括国务院和财政部等各部门相应颁布的关于PPP模式的一系列指导意见与具体条款，但是具体操作细节条例还有待进一步完善。
同时，在法律层面上，尚存在政府采购法、招标投标法等不够完善的情形。
但上述不足情况，可以通过PPP项目合同具体条款明确化、全面化等予以界定和合法保障
3、财政承受能力论证
本项目进行了识别阶段的财政承受能力论证，详见本项目财政承受能力论证报告，总体情况如下：
根据现行政策及相关指引，通过分析相关资料、项目组讨论、财务建模、数据测算等工作后认为，资中县中医医院迁建工程建设项目（PPP）项目的实施对资中县人民政府当前及今后年度财政支出的影响在法定范围内，财政承受能力论证的结果为“通过论证”，具体意见有：
对于资中县卫生和计划生育局受县人民政府授权实施的PPP项目拟以竞争性磋商方式购买产品和服务。
因此，在政府支出责任测算的基础上，汇总资中县全部拟实施的PPP项目需要从预算中安排的支出责任，按资中县一般公共预算支出标准计算，本项目财政预算支出所占比例介于0.08%至0.25%之间，汇总占比介于0.53%至0.79%之间，满足政策规定。
政府支出责任与县级一般公共财政预算支出的比值，大多数年度控制在3%以内,且自2019年后，政府支出责任占比呈逐年下降趋势。
为资中县留有较多未来发展PPP项目的空间。
本项目为资中县首批拟实施的PPP项目，不存在PPP项目集中于某些领域、行业的现象。
本项目尚处于准备阶段，社会资本的选定及PPP相关合同条款并未确定，如最终确定的合同条款与现有实施方案偏差过大，则应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。
4、政策可行性
一方面，党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，并发布《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，《决定》提出“经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
这说明推广应用PPP模式，社会资本可以进入公共服务领域，进入传统垄断和半垄断领域（基础设施和公用事业），进一步拓展社会资本的市场发展空间，符合市场化改革的要求。
政府和社会资本合作项目操作流程图
三、项目实施机构
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）的要求，资中县人民政府授权县卫生和计划生育局（以下简称县卫计局）作为本PPP项目的实施机构。
县卫计局委托资中县中医医院作为项目具体实施人，与社会资本方组建项目公司。
县卫计局在授权范围内负责本PPP项目的前期论证、协助实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施、项目竣工验收移交及特许经营期满清算等工作。
四、社会资本准入条件
参与本项目投资竞争的社会资本方应具备下述条件：
1、依法成立并有效存续的境内外企业法人（若为联合体，成员均须满足）；
2、具有良好的银行资信、财务状况以及相应的投融资、偿债能力。
申请人或联合体申请人的牵头方近三年（2012-2014）未出现亏损（以财务审计报告为准）；具备评估资格的评估机构出具的有效AAA资信等级证书或银行出具的AAA资信等级证书；
3、联合体各方必须按本《资格预审申请文件》规定的格式签订联合体协议；
具体条件内容以最终发布的公告为准。
社会资本的采购应进入政府采购中心进行交易。
合同期满，项目设施（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、各信息系统、维护手册等）应按照项目合同的约定无偿移交给资中县卫计局。
且项目公司需确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
五、项目的交易结构、运作模式与结构解析
本项目采用“PPP”模式，通过竞争性磋商的方式选定社会资本方，具体结构如下：
（一）交易结构
本项目采用“BOT”模式进行建设。
项目通过竣工验收合格后，项目公司在特许经营期内根据《PPP项目合同》约定，通过使用者付费和政府补贴的方式给予社会资本方投资及合理收益，特许经营期届满后，项目公司进行清算，按约定将项目资产和所有权益移交给县卫计局。
特许经营期定为10年（含建设期3年）。
（二）该项目的运作模式和结构解析
1、运作模式选择
（1）运作模式定为BOT模式
根据《国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委等六部委25号令）等法律法规和规范规定，结合项目情况，提议该项目采取“建设-运营-移交（BOT）”模式。
（2）选择BOT模式原因
首先，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委等六部委25号令）和《四川省政府与社会资本合作项目推进办法》（川财金[2015]82号）规定，基础设施和公用事业特许经营可以采取BOT模式，在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。
1）政策许可。
由于该项目是公益医院项目，此次新增医疗设备及土建缺口的补足等属于非盈利性的公用事业，基于上述文件的规定，我们结合本项目情况，认为选择“建设-运营-移交（BOT）”方式更能满足本项目的需求。
2）与BT区分。
由于设计了“Operate（运营）”环境，社会资本方依据相关协议所赋予的权益，通过政府补贴的方式获得收益（收益在特许经营期内的体现）。
2、“建设-运营-移交（BOT）”模式的实施流程
（1）县卫计局对本PPP项目进行申报，在通过资中县财政局物有所值评价和财政承受能力论证评估后，进行项目实施方案编制。
（2）资中县人民代表大会审批同意政府购买该项目服务的相应费用，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
（3）县卫计局通过竞争性磋商的方式采购社会资本方，并与中标人签订《PPP项目合作协议》，约定投资、融资、建设运营及维护等各方面的权利和义务。
（4）资中县卫计局作为政府方授权机构，与中标人签署《PPP项目合作协议》。
资中县卫计局委托资中县中医医院出资与社会资本共同成立项目公司。
资中县卫计局同项目公司签署《PPP项目合同》。
项目公司注册资本金为项目投资额的20%即2000万元，资中县中医医院持有项目公司10%（200万元）的股权，社会资本方持有项目公司90%（1800万元）的股权。
项目公司承接《PPP项目合同》的全部权利和义务，负责本项目的投资、融资、医疗设备采购、运营、维护和移交等工作。
（5）项目公司成立后，由项目公司股东分工协作。
社会资本负责项目的筹融资，资中县中医医院负责项目医学部分的运营、维护等工作，资中县中医医院及社会资本方作为项目公司的股东均可将医院后勤部分的运营纳入其自身的运营范围，即本项目医院后勤部分的经营可由社会资本方运营，也可由资中县中医医院经营（双方合同约定），其运营收益作为项目公司的投资收益来源。
本项目医院后勤部分的主要收入包括：
停车库租赁收入及承包食堂收入，共计：
124.36万元。
1、停车库租赁收入：
115个车位×4元/小时×10小时/天×360天×0.6租赁系数=99.36万元；
2、承包食堂收入：
按年承包金额25.00万元进行测算。
本项目医院后勤部分的主要支出包括：
停车场管理人员薪酬及福利支出，停车场燃料、动力及水费支出，共计：
25.87万元。
1、停车场管理人员薪酬支出：
8人×1800元/月.人*12月=17.28万元；
2、停车场动力及水费支出：
按照薪酬总额15%计算=17.28*15%=2.59万元；
根据以上测算本项目医院后勤部分收益：
收入-支出=124.36-19.87=104.49万元。
运营期收支按年增长1%计算。
（详见附表3：
医院后勤部分运营收支表）项目公司所得收入和医院医疗服务收入优先用于支付社会资本投资及合理收益。
（6）项目合作周期届满后，项目公司进行清算，将项目公司所有资产和权益在无担保、无抵押、无质押等无负债的条件下无偿移交给政府。
3、结构解析
（1）项目运营期满后，移交给资中县卫计局；该交易结构不改变资中县中医医院为公益医院的性质，又能解决医院建设问题。
（2）资中县卫计局授予项目公司的特许经营包含两部分：
一是对政府提供本项目目前资金缺口的投、融资服务；二是对项目特许经营期内运营及维护服务。
其中，社会资本方负责注册资本金以外的投、融资，保证项目的资金源稳定，确保项目的顺利进行。
同时，根据《PPP项目合同》将委托资中县中医医院对其经营的范围保持经营，社会资本在经营期内将根据《PPP项目合同》中的约定获得投资合理收益。
（3）政府可行性补助部分指项目公司收入不足以支付项目约定的投资和合理收益部分。
（4）该项目的绩效考核指标、资金投入情况、设备器材采购运行等全生命周期成本控制，由县卫计局与项目公司签订《PPP项目合同》，根据项目公司所提供服务的质量、效益等指标，对企业进行考核。
在项目运营期内，项目公司按照约定获得相应收益，在项目特许期结束后，项目公司按照约定进行清算后移交给政府。
4、项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：
（1）资格预审公告发布
资格预审公告发布在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，发布时间不少于15个工作日。
（2）采购公告发布及报名。
竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。
竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。
提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。
（3）资格审查及采购文件发售。
已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。
允许进行资格预审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格
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