日本的就业促进政策与方案.docx
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日本的就业促进政策与方案
日本的就业促进政策与方案
本多则惠
日本劳动研究机构统计信息课长
〔概观〕
1990年代是我国所谓“低失业社会”的自我认识在根本上受到动摇的时期。
1990年的失业率仅为2.1％，但90年代后呈逐年上升的趋势，至2001年已经超过了5%。
就业形势的变化必然会导致就业政策的根本变化。
从1990年代起至21世纪初期，我国的就业政策发生了重大的变化，由“在长期雇佣系统下的内部劳动市场基础上而实施的稳定就业”政策转向了“加强外部劳动市场，并使内部劳动市场与外部劳动市场相结合，从而谋求就业的稳定”的政策（菅野2002）。
目前，日本的就业政策正处在新方针下的转型期，需要讨论的课题非常之多，比如政府如何介入劳动市场的问题，法律限制的问题，政策效果的检验方法问题等等。
就业政策的周边环境也发生了很大变化。
目前的情况是，经济政策开始走上了结构改革的路线。
长久以来，通过扩大公共投资等刺激内需的政策已经成了提升景气的主要方法，但是在财政得以重建之前，这一方法已经无法成为政策的主干。
此外，日本现在正在经历着发达国家几乎未曾经历过的通货紧缩。
此时，工资难以下调，就意味着工资的实际上涨，这会不断地加重与国际水平相比原本就已经很高的工资成本。
在这一背景下，企业对工资成本相对较高的中老年劳动者的就业做出调整或转而雇佣低工资就业劳动者的倾向会有所加速，这就对就业政策提出了更高的要求。
Ⅰ 就业政策的周边环境
１ 日本劳动市场的环境
（1） 就业机会向以中国为中心的海外流失
由于亚洲各国尤其是中国的经济能力、技术能力的进步，日本产业尤其是制造业越来越多地减少·废除在国内的生产基地而转往海外。
制造业在海外的生产比率不断上升，估计将从2001年度的12.0％达到5年后的15.8％。
制造业中又以加工型产业的海外生产比率上升最快。
矿产的进口比率也已经由1990年的7.1％上升到了2001年的12.9％。
日本是如此地依赖海外生产，从背景上看，国际性的工资差异是重大原因。
以制造业为例，中国、泰国以及韩国的工资水平分别是日本的40分之１、20分之1、3分之1，存在着较大的差距。
在这种状况下，生产基地不断向海外转移，而来自海外的廉价进口商品又导致国内生产的减少，因而以制造业为中心的国内就业机会也就相应减少了。
（2）缓慢但持续的通货紧缩
当前的日本经济正处于缓慢的通货紧缩状态。
消费者物价指数（综合）在99年、2000年、2001年分别比上年度下降0.3％、0.7％、0.7％，已经是连续3年下降。
其主要原因是①来自中国等国家的廉价进口商品的不断增多。
这是供应方面的原因②景气不振。
这是内需不足的原因。
③企业融资欲望的下降，银行的金融中介功能的下降，这是货币供应方面的原因（2001年度经济财政报告）。
工资也在下降，并且有加速的趋势。
2001年平均比上年度下降0.4%，进入2002年后，除2月份外，连续数月比上年度下降了１％以上，到5月、6月甚至连续连续2个月下降了1.7％。
但是这主要是由临时工的增加而引起的，一般工人的工资并未下降，显示出了稳定性。
随着通货紧缩的长期化以及生产·销售额减少而引起的雇佣需求减少，以及通常意义上的劳动者的实际工资的上涨，我们可以认为日本面临着更为严重的就业萎缩，就业机会减少等问题。
（3）出生率下降，人口快速老龄化
近年来，我国的出生率急剧下降，1970年前后稳定在2.1的出生率在2001年已经变成为1.33，这远远低于维持现在人口所必须的2.08的水准。
劳动人口（15～64岁）在1995年达到顶点后逐年减少，随着人均寿命的延长，估计65岁以上人口占总人口的比率在2033年将超过30％，在2050年将达到32%。
劳动人口在2005年后逐年减少，将由现在的约6,700万减至2025年约6,300万。
劳动力供应上的制约会在今后造成我国经济成长率下降、社会保障支出负担增大等问题，因而如何完善女性以及老年人的就业环境，提高劳动者个人的生产力等，都成为了就业政策的重要课题。
２ 政府“结构改革”政策中的就业政策
（1）“结构改革”中的就业政策
诞生于2001年4月的小泉政权打出了“彻底进行结构改革”的旗号。
2001年6月，经济财政咨询会议所决定的结构改革的基本战略“关于经济财政运营以及结构改革的基本方针”中，从根本上解决金融机构的不良债权问题即通过剥离资产负债进行最终处理的问题成为其最重要的任务。
其次，在“民间能够完成的交由民间，地方能够完成的交由地方”方针的指导下，为了激活经济，经济财政咨询会议提出了“7项改革计划”，其内容是民营化·对政策规章限制进行改革，支持风险投资·加强保险功能、生活创新（男女共同参与、生活设施无障碍化等）、地方自立·机制灵活、财政改革等，2002年度预算做出了具体的规划。
在当前经济·社会环境下，推行结构改革是日本经济再生的前提条件。
但是从短期来看，①随着不良债权处理的进行，企业将会重组·缩小亏损部门的规模，企业破产将会增加，随之而来的是失业人口的增加。
②因为重建财政而削减公共投资等政府支出，会使建筑行业的就业需求有所减弱，从而使失业形势更加恶化。
随着结构改革的推进，越来越多的人开始关注就业形势的恶化趋势。
由于去年9月发生于美国的多起恐怖事件而引发了景气恶化，通货紧缩、失业率上升，去年10月，日本政府通过了以加强就业·中小企业等的保障为中心的“改革先行计划”，并于同年12月通过了在加速结构改革的同时，为了避免通货紧缩，提高城市功能，改善环境，推进科学技术进步，解决低出生率・老龄化问题而增加公共投资的“紧急对应计划”（计划规模为4.1万亿日元）。
（2） 削减公共项目
如果把公共项目也作为广义的就业政策的话，与国外相比，我国的就业政策在公共项目上的支出额较大，而从狭义的就业政策来看（公共职业介绍、教育培训、各种费用补助、发放失业救济金等），我国的财政支出额较小（樋口（2002））。
公共项目主要对建筑业产生影响，当然也会通过其波及效应而影响到其他产业领域的就业。
在以往经济不振时，政府总是积极地增加公共开支来提升景气，扩大就业机会。
从公共项目（形成公共资本）的金额与建筑业从业人数的推移来看，二者有很明显的互动关系。
通过以1980年至2001年的数据为基础进行的推算可知，公共项目每减少1万亿日元，建筑业就业者就减少约8万人（厚生劳动省编《2002年版劳动经济白皮书》）。
日本公共投资的水准历来远远高于主要发达国家，建筑业尤其是为缺少制造业就业机会的地方提供了重要的就业机会。
在1990年代前期因为多次的经济政策而使公共资本急剧增加，在1996年达到最高峰的45万亿日元，之后开始逐年减少，到2001年时已经降至高峰期80%的36万亿日元。
其间，建筑业的就业人数从1990年的588万人（全体就业者人数的9.4％）升至1997年的685万人（全体就业者人数的10.4％）后，于2001年降至632万人（全体就业者人数的9.9％）的水平。
为了重建财政，削减政府支出已成了当前最迫切的课题。
“关于国家的公共投资，将根据各时期经济动向等具体情况，以先前为了改善景气而进行的大幅度追加数额为基准，重点提高公共投资的效率，而地方的公共投资，也应与国家公共投资一样重新进行考量。
”（经济财政咨询会议“结构改革与经济财政的中期展望”2002年1月），今后恐怕不能指望通过公共项目来增加就业机会。
相反的，随着不良债权的处理，建筑业以及相关部门会出现更多的剩余劳动力，这是最令人担忧的。
Ⅱ 就业政策的变迁
１ 为了稳定就业而采取的积极的就业政策
在第2次世界大战后的混乱期以及1950年前后发生的大量失业期间，如何对失业者进行救济成为了最紧要的问题。
当时的就业政策主要表现在完善失业补贴的发放制度，设立公共职业介绍所，吸收失业补贴期限外失业人员参加失业对策项目等等。
1973年发生的石油危机使日本借机进行了大规模的就业调整，就业政策从事后采取对应措施的“救济失业者”政策转向了事先采取预防失业的“积极就业”政策。
具体而言，在1974年，日本政府将“失业保险法”修改为“就业保险法”，使稳定就业、防止失业的“稳定就业项目”制度化。
之后，又实施了①尽量减少因为结构性经济不景气而造成的裁员，对转行劳动者进行援助等对策（1977年通过了“特定不景气行业离职者临时措施法”→1987年“特定不景气行业稳定就业法”）。
②防止因日元升值而受打击的出口产地以及结构性不景气造成的企业周边城市或因为结构性不景气而受影响的地区･产业中的失业，采取扩大就业、对失业人员进行援助的对策（1977年通过了“特定不景气地区离职者临时措施法”→1987年“地域雇佣开发等促进法”。
③为了改善、促进老年人的就业状况，通过立法将60岁的法定退休年龄延长到了65岁（1986年“稳定老年人就业法”）。
而政府尤其重视的是如何向对稳定、促进就业做出努力的企业主进行援助。
“就业调整补助金”、“雇佣特定求职者补助金”等资金的发放，无论是件数、金额都在以相当的规模不断增长。
就业调整补助金的目的是通过对因为景气变化、产业结构变化等经济上的理由而不得不缩小项目规模，停工培训或裁员的企业主提供停工补助、培训费用以及裁员等的工资费用来预防失业并维持其他行业的就业稳定。
“从每年的发放金额来看，1994年为最高峰，大约为650亿日元，平均每年大约发放200亿日元。
其中停工补助大约每年平均发放200万人/日，如果以每人停工30日来计算，大约有70万人受到了补助。
因为其间的完全失业人数为平均每年160万人，所以可以说在石油危机后“就业调整补助金”政策，在日本就业政策转换过程中充当了主要的角色。
”。
２ 政策转向对劳动力流动的支持
泡沫经济崩溃后，日本政府在相当长时间内采取了扩大发放就业调整补助金适用范围、提高发放率等政策，试图通过巩固原有就业政策或加强、扩大原有就业政策来缓解不断恶化的就业形势。
但是，政府最终认识到因全球化、技术革新、出生率减少社会老龄化、不良债权等而造成的产业·企业重组不可避免地会造成劳动力流动，从1990年代后期开始，政府开始重视加强外部劳动市场的合作功能，培养具备外部劳动市场的就业能力的劳动者，完善外部劳动市场等立足于市场的的稳定就业方案，同时开始考虑安置失业人员的长期、短期方案。
首先，政府认识到开发劳动市场中劳动者个人能力的必要性，于1998年修改了就业保险法，在“发放就业保险金制度”中新增了“发放培训经费”一项（后面详细论述）。
此外，作为援助劳动力流动的措施之一，政府还对“公共就业能力开发中心”的培训班规模（尤其是ＩＴ相关产业）进行了扩充，并委托民间培训机构（专科学校）对中老年失业者进行培训。
为了使劳动力能够顺利流动，如何加强劳动市场中的供需调整功能成为了重要课题。
这不光意味着要强化“稳定就业机构”的功能，同时还意味着要放宽对因为企业应变能力的需要以及人才流动、对外委托等需要而发展起来的民间人才服务的限制。
政府认识到必须正确对待民间组织在发掘人才方面的作用，必须完善政府与民间的合作机制，修改或制定适用于政府、民间双方的规章制度。
在此背景下，政府于1999年修改了劳动者派遣法，大幅度地放宽了对人才派遣事业的限制。
2001年，为了加强“公共就业安定所”对企业裁员信息的把握能力，政府修改了“就业对策法”，强化了大幅裁员（30人以上）时向“公共就业安定所”所长申报的制度。
此外，为了使中老年劳动力能够顺利流动，“就业对策法”还规定企业主进行人员招聘时有义务使所有应聘人员（无论年龄大小）享有均等受聘的机会（就业对策法第7条）。
根据我国的雇佣习惯，年龄与工资、提升、职务挂钩，而且雇佣方对中老年人有很多偏见，认为他们体力、能力下降，所以要禁绝年龄歧视可能并不容易，我们可以通过职业中介机构、新闻媒体来号召各企业废除、减少对求职人员的年龄限制。
另外，特定不景气行业稳定就业法已于2001废除而代之以同年修改的就业对策法。
该法律规定，所有行业在大量员工（1个月内30人以上）失业时，企业主应制定再就业援助计划，并接受“公共就业安定所”所长的认定。
在该计划中，如果裁员企业主让失业人员享受带薪培训、带薪休假，或者接收失业人员的企业主对其进行培训时，可以享受“劳动流动援助补助金”（后面详细论述）。
2001年，地域雇佣开发等促进法改称为“地域雇佣开发促进法”。
发生就业问题的地区可以根据国家指定的方式自行按照各自的地方公共团体的需要制订就业开发计划，国家对其进行认定。
在就业补助金方面，原来着重维持夕阳产业就业的政策，正在逐渐向促使劳动力转向新兴产业流动的政策转变。
2001年，政府对各种补助金进行了整理，设立了对推动劳动力留动以及形成新产业有贡献的企业主进行援助的措施“劳动力留动援助补助金“、“促进形成就业岗位补助金”（后面详细论述）。
此外，针对因为处理不良债权可能会造成的建筑行业的失业问题，还专门设立了对雇佣建筑业失业人员进行补助的“建筑业劳动力流动援助补助金”。
关于就业调整补助金，政府废除了历来的指定行业制度（由政府指定产量下降的行业并给予补助的制度），而改为不问行业只看个别企业的生产动向进行发放的制度。
３ 创造就业机会
创造就业机会的政策在1990年底开始实施，政府对信息、医疗、福利等创造就业机会的领域进行了补助（1999年设立了“新兴产业创造就业机会特别奖励金”）。
2001年，为了解决处理不良债权·改革财政等结构改革政策可能引发的失业人口增多的问题，政府制定了“综合就业对策”，该对策最大的目的就是培育新兴产业来创造就业机会。
它提出了扩大医疗福利、环境领域的市场，使新增企业数量翻番，通过促进革新发展新兴产业，加强产业竞争能力等目标，并指出就业政策不只应被视为是劳动政策，而应被视为需要从产业行政，民政行政，科学技术行政等国家行政来进行综合解决的重大课题。
此外，在该对策中还规定，除了以上所述的创造中长期就业机会外，为了解决当前失业人数急剧增加的问题，政府还向各个都道府县发放“紧急地域雇佣特别资金”，各地方公共团体可以根据各地的实际情况，直接或者委托民间企业、ＮＰＯ等开展教育、文化、福利、环境、回收等方面的项目，用以创造6个月以下得就业（不可重复）机会。
此外，向通过“公共就业安定所”介绍对中老年非自发性失业人员进行雇佣的企业主发放“创造紧急雇佣特别奖励金”（1人30万日元）。
以前的“雇佣特定求职者补助金”也扩大了其适用范围。
Ⅲ 当前的就业对策
○先行经济对策中就业政策的地位
2001年4月以“金融再生”与“产业再生”为主要内容的的“紧急经济对策”中，为了解决因为剥离不良资产等结构改革引发的严峻的就业问题，也加入了就业保障等方面的解决方案。
而且考虑到因为不良债权的最终处理会造成大量的失业，为了从整体上推进产业的结构改革以及创造新的就业机会，2001年5月设立了以总理为部长的由全体阁僚参加的“产业结构改革·就业对策总部”，并于9月20日制定了以“安置失业人员工程”、“消除劳动力供需之间差距”、“建立保障体系”等三项为主要内容的“综合就业对策”。
其主要内容如下。
① 通过设立新的“紧急地域雇佣特别资金”创造符合各地所需的就业机会。
② 利用对民间的援助就业机构发放再就业补贴等手段鼓励非失业的劳动流动。
③ 5年内培养出5万名就业指导员并利用民间的培训机构对中老年白领阶层进行职业能力开发，消除因为能力·年龄引起的“劳动力供需之间差距”。
④ 进一步完善就业保险金在培训时间延长时的发放制度，制定向停业个体户失业者提供升或贷款的制度，完善保障网络。
“经济紧急对策”中需要立即执行的项目已经写入10月制定的“改革先行计划”中，将利用2001年度第1次补充预算来进行具体实施，而相关的法律条文则在“就业对策临时特例法”中进行了必要的解释。
如上所述，日本政府在考虑中长期经济社会的变化以及不同时期的不同就业情况下，采取了多次就业对策。
下面我们就当前的一些就业对策做一个概括，看看他们在目的上有何不同。
１ 根据地域的不同需求来创造新的就业机会
○通过发放“紧急地域雇佣特别资金”创造就业机会
从2001年中开始至2004年度为止，向所有都道府县发放“紧急地域雇佣特别资金”，由地方的公共团体根据各地方的实际情况，在教育·文化·环境·地域振兴等各个领域进行探索，实施各种规划，创造紧急、临时的雇佣·就业机会。
都道府县或市町村所进行的项目必须符合以下条件。
・新兴项目（不是已有项目的延续）
・非建筑、土木工程项目
・能够高效率的创造就业机会的项目
（人头费占项目总费用的8成以上，新雇佣的失业人员占总人员的４分之３以上）
・雇佣期限在6个月以下，原则上不能延续（根据具体项目内容的不同，有一些可以延续1次）。
2001年度总共投入项目费（2002年1月～3月）约100亿日元，项目总数为2000，创造出约19,000人的就业机会。
估计2002年度的项目费约为1,400亿日元，项目总数为14,000、创造大约14万个就业机会。
２ 利用民间的活力，加强合作功能
（1）放宽对设立民营职业介绍所的限制
在战后，日本的职业介绍是由国家垄断的，民营的职业介绍所原则上是被禁止的。
通过民营介绍所许可证制度，一部分边缘地区的民营职业介绍所已经受到了认可。
〈发放紧急地域雇佣特别资金中的项目例〉
〔2001年度项目〕
领域
内容
项目规模･促进就业效果
环境
（约40％）
为了确保熊野古道的良好景观以及舒适的森林环境，扩大县内阔叶林的种植面积，配备了森林保管员（和歌山县）
新雇佣人数:
64人
项目费:
5,600万日元
教育·文化
（约25％）
邀请具有丰富社会经验者作为学校辅助教员（岩手县等）
新雇佣人数:
72人
项目费:
2,600万日元
地域振兴
（约20％）
在世界杯足球赛期间配备大会准备人员，举行相关活动所需协助人员（兵库县等）
新雇佣人数:
５人
项目费:
300万日元
治安·防灾
（约8％）
为了确保学校·公园·金融机构等周边的安全，配备巡逻人员（群马县等）
新雇佣人数:
50人
项目费:
4,200万日元
〔2002年度项目〕
领域
内容
项目规模･促进就业效果
环境
（约35％）
调查非法丢弃废弃物场所以及废弃量，制作垃圾地图并清除废弃物（群马县）
新雇佣人数:
８人
项目费:
620万日元
教育·文化
（约30％）
利用小学放学后的学校设施，配备培养儿童的自主性·社会性的教员，提供不同学年的交流场所（爱知县）
新雇佣人数:
８人
项目费:
760万日元
地域振兴
（约20％）
利用当地的真竹在滩涂上养殖贝类、砍伐森林、进行渔场加工等（大分县）
新雇佣人数:
80人
项目费:
4,300万日元
福利·保健
（约10％）
配备护理人员，介绍护理用具的种类、正确的使用方法，并提供住宅装修建议、注意事项等的指导人员（岩手県）
新雇佣人数:
４人
项目费:
860万日元
此外，除工会组织可以提供劳动者外，对其他组织一概全面禁止。
“公共就业安定所”在全国共有450多处，它向人们提供了各项服务，因而人们亲切地将其成为“你好！
工作”，随着知识性·专业性劳动者的增加，工作方式的多样化，“公共就业安定所”也应该开展更加细致的服务。
从1997年开始，民营的职业介绍所经营范围被明确限定，但1999年，修改后的“职业安定法”承认了民营人才服务在劳动市场中所发挥的积极作用，并确定了政府与民间的合作体制，开始完善、充实、履行保护劳动者的劳动市场。
民营职业介绍所只要获得厚生大臣的许即可从事除港口运输、建筑行业之外的职业介绍业务。
其后，进一步放宽了各项限制措施。
・放宽了收取求职者手续费的限制
（原则上收取求职者手续费是受到禁止的，但为了扩大职业介绍所从业者介绍范围，更多的满足求职者的要求，作为例外扩大了可以收取手续费的范围。
具体而言是类似成为猎头对象的高收入求职者。
）
・放宽了向招聘企业收取费用的上限标准
・实施预定派遣制度
（在前一份工作结束之前，即可事先约定下一个工作单位）
在整个日本劳动市场中，通过政府民间职业介绍机构就职的比率在最近10年上升了6个百分点。
而收取费用的职业介绍所在2001年度约为6千家，是1998年度的约1.6倍。
1999年对“职业安定法”的修改已经取得了效果。
我们估计今后民间部门将会更多得参与以职业介绍所为主的劳动力供需调整领域。
（2） 放宽对人才派遣的限制
战后的职业介绍工作一直是由国家垄断的，民营的介绍所只是作为一种例外·补充才得以存在。
尤其是在土木建筑･港口搬运・矿山等处的“劳动者供应”中存在着大量的强制劳动、中间剥削现象。
因而除了劳动工会之外，政府全面禁止了“劳动者供应”。
尽管有以上的限制措施，但自1970年后，将自己雇佣的劳动者派遣到其他单位工作的所谓“人才派遣”现象还是大大增加了。
这与原来的强制性劳动的性质是不同的。
而且它能同时满足企业方业务上的需要，以及劳动者个人的需要，所以作为一种新的劳动力供需调整体系，“人才派遣”受到了认可。
1985年为了保护“派遣劳动者”权益，制定了“劳动者派遣法”。
常年雇佣“派遣劳动者”并根据企业的需要进行派遣的公司（特定劳动者派遣事业）实行申报制，而只对“派遣劳动者”进行在册登记，只在有需要时才签约派遣的公司因为其不稳定性，所以实行许可证制度。
而且可以进行“劳动者派遣”的业务只局限于需要专业知识･技术･经验或者需要特别管理的16种业务（后追加为26种），这主要是为了防止由于“派遣劳动者”制度的存在而对正式职员的招聘造成影响。
随着法律的制定以及企业对外委托业务的增加，人才派遣的数量大大增多了。
由于整个业界都处在大规模的雇佣调整之中，所以如何加强劳动市场的劳动力供需调整功能成了一个重要的课题。
1999年，“劳动者派遣法”被大幅度修改，原来法案中只列举了可以从事的业务，修改后的“人才派遣”公司可以从事除港口搬运、建筑、保安、医疗方面、制造工程以外的的业务。
但是为了防止对长期雇佣造成影响，在原来规定的26种专业业务之外还规定了派遣期限不得超过1年。
在2001年秋秋季的综合就业对策中，考虑到45岁以上中老年劳动者就业的困难性，作为临时特别措施，其派遣期限被延长到了3年。
我们认为在确保多样就业机会，加强劳动力供需调整功能的前提下，在保护劳动者权益的同时，日本政府应该改革、放宽更多的限制措施。
３ 政府、民间携手加强合作功能
（1）“就业信息网”
为了最大限度地利用广为普及的ＩＴ技术来提供就业信息，2001年8月开始，政府与民间携手在因特网上开设了提供就业信息的“就业信息网”。
这是一个介绍从事民间职业介绍的单位、民间提供就业信息的单位、经济团体、公共职业安定所等处的就业信息的网站，任何人都可以通过因特网或手机进行浏览、搜索，还可以通过各自机构的主页来了解详细信息，掌握就业动态。
网站地址是：
http:
//www.job-net.jp。
共有3,495家机构参加，总共提供了约47万条就业信息（至2002年7月）。
访问数达到电脑约39万件/日、手机约28万件/日。
（2）“你好！
工作网络”服务
在因特网上向招聘者、就职者提供全国的公共职业安定所接收的就业信息、就业保险的相关信息。
从1999年3月面向东京23区开始其服务内容，从2002年年1月开始面向全国。
网站地址是：
http:
//www.hellowork.go.jp.
（3） 加强就业中心的再就业的援助功能
除在首都地区以及关西地区开始提供就业咨询·介绍的“大城市地区就业援助中心”外，政府指定城市的就业中心在星期六以及平常工作日的夜间照常工作，积极展开对求职者·失业者的援助。
此外，加强就业中心的咨询功能，在全国主要“公共职业安定所”配备了800名就业援助指导
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