城镇化建设中的财税政策的运用研究.docx

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城镇化建设中的财税政策的运用研究

内容摘要

摘要：

中国正进入加速推进城镇化的时期，城镇化水平的提高可以为经济持续增长提供不竭的动力。

城镇化在本质上是一个人口地域集中以及产业聚集的过程。

为实现城镇职能而进行的财政分配活动尤其是地方财政的安排尤为重要，地方财政职能发挥将直接影响到城镇化的进程以及水平。

本文主要从经济学的角度分析城镇化的过程，考察城镇化对地方财政的要求以及地方财政对城镇化的影响。

关键词：

城镇化  地方财政  城市财政  小城镇财政  

Abstract

Chinaistoacceleratetheurbanizationperiod,andraisethelevelofurbanizationcanprovideforeconomicgrowthinthesupplyofpower.Theurbanizationisinessencearegionalpopulationconcentration,theprocessofindustrialcluster.Torealizethefunctionoftownfinancialdistributionactivitiesespeciallylocalfinancialarrangementisparticularlyimportant,localfinancialfunctionswilldirectlyaffecttheprocessofurbanizationandlevel.Thispaper,fromtheperspectiveofeconomicsanalysisoftheurbanizationprocess;thestudyoflocalfinancialrequirementsoftheurbanizationandthelocalpublicfinancetotheinfluenceofurbanization。

Keywords：

Urbanizationlocalfinancialurbanfinancefiscalsmalltowns

城镇化建设中地方财税政策运用的研究

一、引言

（一）研究背景与选题意义

（二）文献综述

二、城镇化建设中税收政策运用的理论分析

（一）城镇化的含义与意义

（二）财税政策运用到城镇化建设中的理论依据

三、城镇化建设中财税政策运用的国际视野

（一）国外城镇化发展的模式

（二）国外小城镇发展的经验及借鉴——政府（财政）促进小城镇发展的举措

（三）国外城镇化发展带给我们的启示

四、我国现行城镇化建设中财税政策的分析

（一）我国现行城镇化建设中的问题

（二）我国现行城镇化建设中的问题的财政原因

五、促进城镇化健康发展的财税政策建议

六、结论

参考文献

一、引言

（一）研究背景及选题意义

城镇化是经济和社会发展的产物，是工业化和现代化发展的必然结果。

改革开放以来,我国城镇化速度明显加快,带动和促进了国民经济的持续快速增长,成为了我国社会发展过程中的一个显著特征。

“十一五”时期，中国已进入城镇化快速增长时期，城镇化水平从2005年的42.99%提高到2009年的46.59%，年均增长0.9个百分点。

2006到2009年，中国每年新增城镇人口数量约1500万人。

截至2009年底，中国城镇人口达6.2亿，为美国人口总数的两倍，比欧盟多出1/4，城镇化规模居全球首位。

我国城镇化建设起步较晚，但发展速度很快，国外城镇化率从20％提高到40％，英国经历了120年，法国1O0年，德国80年，美国40年，而我国是20年,中国在城镇化的建设中取得了辉煌的成就.美国经济学家、2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨还把“中国的城市化”与”美国的高科技“并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素.

城镇化建设是我国经济社会发展的长期任务,“十一五”规划纲要提出:

必须以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，调整财税政策导向，促进城镇化健康发展。

财税政策的运用在城镇化建设中的确占有举足轻重的地位.目前我国城镇化及其相应的财税政策方面都存在许多问题,因此,从这个意义上来讲,针对我国城镇化发展过程中面临的突出问题，分析在城镇化建设中所运用的财税政策，同时借鉴国外相关经验和理论，有助于城镇化的健康发展。

（二）文献综述

国内一些人对城镇化建设中财税政策的运用进行许多研究.郭驰（2005）分析了我国当前城镇化及相应财税政策存在的问题，认为城镇化进程中需要财税政策的支持。

城镇化突出表现为”两个不相适应”，即城镇化水平与世界平均水平不相适应，与我国工业化进程不相适应。

同时他发现现行分税制下事权财权不相适应，不利于公共财政的建立、完善和城镇化的加速发展;城乡分割的财税体制下支农力度不够，”三农”问题成为制约城镇化的重要因素;现行体制中城镇财政收入汲取能力不足，财税杠杆作用难以充分发挥;现行财税体制在调节收入差距、保障低收入群体基本生活需要等方面的功能不足。

他认为财税政策作为政府宏观调控的重要工具．必须立足实际，找准定位．在推进城镇化的进程中真正有所突破．有所作为。

为此他提出了四点建议

（一）改革完善分税制财税体制，增强地方在城镇化进程中的自我发展能力,

（二）加快推进税制改革，创造有利于城镇化进程的税收环境,（三）调整财政支出结构，完善转移支付制度,（四）完善社会保障体系，保证城镇化的顺利进行。

温来成（2006）针对城镇化税收政策与城乡区域经济协调发展提出了自己的看法:

在现行税收管理体制下，城镇缺乏独立税源支持城镇建设和公共服务;基础设施投入不足，不少城镇交通拥挤成为常态，供水供电紧张，环境污染问题突出;在教育、科技、文化、医疗和社会保障等领域，进城农民没有享受到与城镇居民同等的公共服务;因城镇扩张而失地的农民未纳入公共服务体系，构成城镇稳定与可持续发展的隐患。

他认为面对现实的国情，提升城镇公共服务能力，正确处理城镇化建设与农村经济社会发展的关系，实现城乡统筹、协调发展，理应成为政府财税政策调整的主题。

为此他提出

（一）探索城镇支持农村的具体财税政策，促进城镇公共服务辐射、带动周围农村，以城带乡，共同发展,

（二）调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系,（三）完善城镇公共财政框架，创新公共服务机制，提高城镇公共服务能力，实现城镇经济社会稳定、协调和可持续发展,（四）创造公平就业机会，为劳动力资源的踺康有序流动提供有利条件。

佘雁刚在《促进我国城镇化健康发展的财税政策思考》一文中发表了自己的观点，他认为地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的直接原因;我国城镇基础设施管理体制，仍然是政府垄断经营、财政投资为主的格局；公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻；土地出让收入管理制度不够健全；与行政区划体制相配套的财税体制，制约了城市群的发展。

在此基础上他提出了促进我国城镇化健康发展的若干财税政策建议

（一）明晰权责，完善财政管理制度，

（二）建立城镇化发展稳定资金投入机制，（三）完善土地出让收入管理制度，抑制土地城镇化过快发展，（四）统筹城乡，建立区域城镇化一体化机制，（五）创造公平就业机会，为劳动力资源有序流动提供有利条件（六）发挥财税引导功能，促进城市群发展。

薛虹（2007）对城镇化进程中的财税制度创新方面发表了自己的看法:

（一）适当增加县域财政可自主支配的财力，为城镇建设和公共服务提供充裕的财力,

（二）完善城镇公共财政框架，提高城镇公共服务能力,（三）拓展城镇建设多元化投融资渠道，加快城镇公共设施建设,（四）加快财政管理制度创新，防范和化解城镇化进程中的财政风险。

二、城镇化建设中税收政策运用的理论分析。

（一）城镇化的含义与意义

1.含义：

不同的学者从不同角度对“城镇化”作了很多相关的概念分析，但是作为经济成熟指标的“城镇化水平”的内涵本质是不变的．那就是“前提是我们快速发展的工业化道路和农业生产率的提升：

路径是劳动力的产业转移和人口的城镇转移：

目标是城镇基础设施的改造、物质文化生活水平的不断提高、二元经济结构矛盾的解决以及现代农业并与现代工业协调发展”。

从具体实践来看，城镇化发展还具有量和质的双面性，一是在量的方面，农业人口向城市集中和聚集，城镇在空间数量上增加，越来越多的农民从土地解放放出来，成为城市居民：

二是在质的方面，城镇职能和设备的完善以及经济关系，广大农村居民物质文化生活得到极大提高．最终消除城乡差别和工农差别。

2.意义

（1）加快城镇化步伐，可以缩小城乡差距。

近年来，我国城乡差距有所扩大，农民收入增长缓慢，负担较重，购买力较低，是社会有效需求不足的重要原因之一。

2001年农民人均纯收入为2366．4元，城镇居民人均收入为6907．1元，后者是前者的2．9倍。

为缩小城乡差距，体现社会公平，提高人民生活福利水平，需要加快我国城镇化的步伐。

通过建设小城镇，发展中小城市，完善中心城市功能，吸纳更多的农村人口进入城镇就业，拓宽就业门路，增加居民收入，并为农村农副产品、原材料工业提供广阔的市场前景，降低农村低收人人群所占比重，带动农村经济发展，逐步缩小城乡差距，推动我国经济社会发展的城镇化、现代化水平。

（2）加快城镇化步伐，可以转移大批农村剩余劳动力。

建国后我国长期实行城乡分割的就业政策与户籍管理制度，工业化与城镇化没有同步进行，进一步加剧了城乡分割与“二元经济结构”，改革开放后，在人口流动、就业政策、户籍管理等方面进行了一系列改革，但还没有从根本上改变这一状况，目前在农村约有一亿多剩余农业劳动力，现有的农业生产无法解决其就业问题，需要向城镇非农产业转移。

通过城镇化，将农村大批剩余劳动力转移到城镇就业，使我国城市化水平与工业化、现代化建设相适应，提高社会资源的配置效率。

（3）加快城镇化步伐，促进产业结构优化。

在我国产业结构中，不仅第一、二、三产业不尽合理，且各产业内部结构也有待进一步优化。

在一、二、三产业关系中，第三产业所占比重较低，第一产业仍然较高。

在各产业内部，还有各自需要发展的重点，如第一产业需要重点发展国内外市场需求量大的优质、高效、绿色农产品，第二产业需要发展以信息产业为代表的高新技术产业，第三产业需要大力发展咨询、软件开发等知识经济产业等等。

产业结构调整涉及宏观、微观经济管理，以及市场运行等诸多因素，其中加快城镇化进程是重要途径之一。

通过城镇化，加快商业、运输、社会服务等第三产业发展，广开就业门路，较大幅度地提高第三产业对GDP的贡献率；对农副产品加工等乡镇工业实行集约化开发、经营，节约资源，减少环境污染，提高规模效益，并带动农业生产市场化、商品化，优化一、二、三产业的关系，并有效调整各产业内部的关系。

（4）加快城镇化步伐，达到第三步战略目标，实现工业化和现代化，进入信息社会。

在我国努力完成第三步战略目标、实现现代化的过程中，农民、农业和农村是关键环节。

没有农民富裕和直接从事生产人口比重的下降、没有农业和农村的现代化，就没有中国的现代化。

而加快城镇化进程，则是解决上述问题的重要切人点，通过城镇化，发展小城镇，完善各类城市功能，推动农村经济发展，实现农业人口大规模转移，完善农村基础设施，提高服务功能，逐步向现代化迈进，实现第三步战略目标，实现现代化，进入信息社会。

（二）财税政策运用到城镇化建设中的理论依据

1.从根源上说公共财政制度的建设是城镇化发展的必要前提和动力来源。

我们谈城镇化不能就城镇化而谈城镇化，一国城镇化发展的真实水平是与它的经济面和经济制度相关连的，是整体质的飞跃的结果，所以那种脱离经济协和思想的浅展次的探讨是没有意义的，而财政正是与所有的经济范畴有着密切联系的关键所在。

不可否认，城市财政是我国地方财政、区域财政的重要组成部分。

现行城市财政体制是1994年后形成的分税制财政体制，在城镇化进程中，其面临着繁重的制度创新任务。

如果财政的基本问题解决不了，可能短期内城镇化还会有一定的前进，但是长时间必然出现更多的问题，甚至引致城镇化的倒退，成为城镇化发展的桎梏。

只有对以往的财政制度包括税制进行大力改革，清除积累的弊病，我们才能应对城镇化所带来的新问题。

2.城镇化所带来的公共物品和公共服务规模及层次的需求变化需要政府财政的支持。

城镇化的发展涉及到经济的方方面面，其必须与公共财政建设的变化相一致。

首先，城镇化进程对城市公共财政支出即城镇自身建设和公用设施建设提出了更大、更高的要求，财政成为解决城镇化进程基础设施建设瓶颈的重要分配形式。

如道路等纯公共产品，它们不可能依靠市场来提供，这是由于它们自身非竞争性与非排他性决定的，因此在这种情况下就需要财政支出在提供这一类公共产品，以满足城镇化建设中人民生活水平的提高带来的对生活质量要求的提高。

尤其是中西部等不发达地区，政府更应该是基础设施的投资主体。

其次，政府承担着城镇化变迁中的科技、教育和文化建设的发展任务。

基础性和战略性的科学研究，政府应该是投资的主体：

教育支出为城镇建设提供人力资源的发展；文化基础设施建设需要财政增加公共图书馆、博物馆、文化馆等投入，以提升城市文明程度和居民生活质量。

最后，城镇化规模的扩大需要政府财政配套措施的完善。

随着城镇的发展，人口的增加，财政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、环境卫生等公共服务方面的支出。

在社会保障支出方面，需要政府建立和完善养老、医疗、失业等保险制度，以保证居民基本生活需要。

在环境保护方面，小城镇的建立、发展和城市规模的扩展，环境保护等方面的任务会日趋繁重。

3.城镇化本身也是公共物品，必然要求政府财政提供一定制度的供给。

城镇化本身具有公共物品的基本特性，这也给予财政介入提供了基本依据。

在城镇化不断发展的过程中，其所带来的物质利益和人文环境的发展必然促进整体国民素质和福利的提升，近些年的发展说明，城镇化带动了农村经济的变化，促进了人口在素质提升和物质完善的积极流动和转移，转变以前工业与农业发展中的不协调，逐步实现农业现代化进程，在表层人口和劳动力转移的同时，更多的农民可以实现实质上的身份转变，再则城镇化中公共服务和基础设施的完善也让更多的人从中受益。

对于这样一个具有公共品属性的经济范畴，需要政府财政在制度层面上给予更多的成长动力。

4.市场的缺陷需要财税政策的调节。

我们知道，在市场的引导下，市场主体是以经济利益为中心的，在市场调节失控的情况下，需要我们政府利用财政在对当地经济发展进行引导与监管。

为了眼前利益而以牺牲环境等为代价来换取经济的暂时发展是很多发达国家，发展中国家经历过的，我们国家一些地区的城镇化进程中也遇到过此类事情，为了避免先污染后治理这一不可持续发展的经济发展道路，我们政府就应该在城镇化进程中利用财税政策对经济的发展进行调节，以促进经济的可持续发展。

三、城镇化建设中财税政策运用的国际视野 

（一）国外城镇化发展的模式

1.政府调控下的市场主导型城镇化。

以西欧为代表的发达的市场经济国家,市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用,政府则通过法律、行政和经济手段,引导城镇化健康发展。

城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系,是一种同步型城市化。

其特点是:

工业化与城镇化相互促进。

城市化总体上来说是近代工业化的产物。

近年随着全球经济一体化和竞争的加剧,城市产业结构不断调整和重新分工,城市发展格局显现出新的态势,产业发展与城市发展更加密不可分。

其次,政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用。

各国在城镇化快速发展过程中都不同程度地遇到了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题,政府公共政策涉及的范围越来越广。

二战后,伦敦向外围的迅速扩展对农业用地产生了巨大的压力。

1935年,伦敦郡通过了“绿带开发限制法案”,由伦敦郡政府收购土地作为“绿化隔离带”,引导城市建设开发,减少乡村环境和利益的损害。

中央政府成立城乡规划部,规划成为地方政府的法定义务。

在西欧、日本的城镇化发展过程中,与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素能够自由流动和配置,市场机制发挥了主导作用。

同时,各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预,通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策,开发建设区域基础设施,改善城市环境,提供公共服务设施,引导城镇化与市场化、工业化互动发展,积极推进区域结构调整,正确应对快速发展的城镇化进程。

在此过程中通过体制机制的不断完善,针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策,用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。

2.以美国为代表的自由放任式城镇化。

美国是当今世界最发达的资本主义国家,也是市场经济的典型代表,在其城镇化和城市发展的过程中,市场发挥着至关重要的作用。

由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务,联邦政府调控手段薄弱,政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效地引导,造成城镇化发展的自由放任,并为此付出了高昂的代价。

其突出的表现就是过度郊区化,城市不断向外低密度蔓延,城镇建设无序,空间和社会结构性问题日益突出。

由于20世纪上半叶美国城市的快速发展,城市中心交通拥挤、环境恶化、住房紧缺、犯罪率高等问题日益突出,富有家庭离开城市中心的高楼大厦到郊区居住,建造属于自己的独立院落式低层住宅。

随着经济的发展和汽车的普及,广大中产阶级和普通居民也追随其后移居到郊区。

在城市发展的空间格局上就表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延,城市发展为包含着若干连绵的市、镇的大都市地区。

1970年美国郊区人口超过了中心城市的人口,也超过了非都市区的人口。

但是美国也为过度郊区化付出了沉重的代价:

土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破坏愈演愈烈、资源能源消耗量大以及加剧贫富差距等一系列社会问题。

20世纪90年代以来美国的政府官员、学者和普通百姓都开始意识到过度郊区化所带来的灾害,提出了“精明增长”的理念。

其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式,鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式,混合功能利用土地,保护开放空间和创造舒适的环境,鼓励公共参与,通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。

这是针对美国长期以来完全市场经济条件下城市向郊区低密度无序蔓延所带来的社会和环境问题的反馈,是以可持续发展为价值取向、以科学管理为手段、有可操作性的管理理念和管理模式。

3.受殖民地经济制约的发展中国家城镇化。

由于历史传统和现实因素的作用,拉美和加勒比海与非洲大部分国家的城镇化与这些地区的国家长期沦陷为西方列强的殖民地直接相关,具有独特的发展模式。

表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存,工业发展落后于城镇化,政府调控乏力,城镇化大起大落。

其工业化发展赶不上城市化进程,属于“过度城市化”。

二战前夕,巴西、墨西哥、委内瑞拉、哥伦比亚和秘鲁五个处于半工业经济类型的国家,城镇化率和工业化率大致相等,都在10%-15%左右。

到1960年,工业化比例没有发生太大的变化,仍维持在10%-15%,而2万人以上城镇人口的比例却增至30%-50%[3]。

这些地区的城市化道路极其崎岖不平,在乡村居民持续不断地流向城市的过程中,其经济却正在日趋衰落或停滞不前。

主要问题是:

正规就业水平持续下降,城市贫困人口空前增加。

城市必要的基础设施严重短缺。

城市环境恶化,贫民窟增多。

拉美、非洲国家的城市发展是典型的过度城市化,城市化水平与西方国家接近,但经济水平是西方国家的1/10-1/20,城市发展质量很低。

造成这种结果的主要原因,一是城市发展与经济发展阶段脱节。

由于拉美国家早期的工业化发展源于宗主国的工业资本输入,政府没有利用好外资发展自身的民族工业。

一旦宗主国工业资本撤出,没有本国工业做支撑。

二是忽视传统农业的改造与广大农村地区的发展,加剧了城乡差距,导致大量农村人口涌向城市,使城市就业、居住、环境和教育设施不足的问题进一步恶化。

（二）国外小城镇发展的经验及借鉴——政府（财政）促进小城镇发展的举措

1.创造就业机会  

（1）小城镇政府利用提供贷款的计划，鼓励小型企业设在小城镇。

小企业通常没有足够的资本作为担保来从正规渠道借到投资资金。

政府提供低成本资金的公共计划将鼓励这类企业，而企业的成功反过来会促进小城镇的发展。

（2）用建造工作场所、市场和其它设施并以合理价格出租或出售来鼓励小企业。

例如，马来西亚的地方政府在小城镇中建造了许多售货篷和摊位以鼓励那些非正式的食品销售者。

印度尼西亚的一个十分简便的方法是封闭一条街举办夜市。

　　（3）对小企业和迁移者提供技术上的帮助，如小型商业管理、生产设计、销售、质量控制、生产技术以及寻找社会服务的机会等等。

　　2.住房和基本服务  

（1）小城镇当局需要提供可靠的电力供应、水力供应、排污系统和卫生设施。

这类服务和环境上的投资可通过向使用者收费、收税等方式回收。

（2）城镇当局不一定非要建好住房再分居民，他们可以找出一些土地用于建房并提供一些基本的服务设施，鼓励迁入者在这些地基上建房。

　　（3）居住和基本市政服务可作为“再集中”政策的有效实施手段，因为农村居民居住分散，把他们集中在一个相对集中的居民区可以更有效地提供服务。

这一政策在古巴被广泛应用，甚至在边远的乡村也为居民建造了5层居民楼。

这既便于提供服务，也使社会生活更易于管理。

　　3.基础设施的建设  

　　对小城镇来讲，依靠一个由公路、通讯和服务组成的系统与农村、其它城镇和大中型城市联系起来非常重要。

在一个行政区中，不同城镇联系所产生的协同效益是巨大的。

这类系统的投资不应完全由城镇当局负担，高一级的地方政府甚至是中央政府都应对之进行必要的投资。

　　4.环境保护方式  在小城镇中防止环境污染的一个常见方法是建立地方和国家的污染控制政策和标准并在小城镇中强制执行。

应通过国家和地方立法控制地方企业的污染行为。

政策和标准应广泛的宣传，特别是污染的原因，防污的优秀企业和对污染的罚款。

（三）国外城镇化发展带给我们的启示

城镇化进程需要市场与政府共同推动。

从国外的经验来看,市场和政府是城镇化进程的双臂,缺一不可。

这是因为市场机制对其城镇化进程可以发挥基础性的调节作用,可以说,城镇化的总体格局、规模主要由市场机制调节形成,城乡之间要素的流动也主要由市场机制调节而成的。

但是城镇化进程又离不开政府必要的干预和调节。

因为一个城市发展的具体格局、模式要由政府科学合理地做出规划,基础性设施建设也由政府来规划和引导,同时政府要为城镇化发展营造良好的政策和法律环境。

市场和政府在调控整个城镇体系的健康有序发展都具有十分重要的意义。

四、我国现行城镇化建设中财税政策的分析

（一）我国现行城镇化建设中的问题

1.公共服务提供不足，影响和谐稳定。

由于我国政府正处在向公共服务政府转型的进程中，提供公共服务能力尚有不足，所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在很大的缺口，突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等诸方面。

在快速的城镇化进程中，城市空间和数量的不断扩张，持续的人口流入，则更是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力，成为影响社会稳定与可持续发展的重要隐患。

　　2.土地资源浪费，环境承载压力剧增。

目前，土地城镇化速度过快，人口城市化和产业化发展却相对滞后，造成城市大量空间资源闲置，耕地等土地资源浪费严重，与此同时缺乏合理规划，贪大求洋，大广场、大立交、大马路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家等现象十分普遍，蔓延式的城市建设，不仅导致空间布局混乱，而且由于水土等自然资源过度开发利用，缺乏必要的污染物处理和生态建设措施等，导致生态和环境状况严重恶化。

　　3.农民工和失地农民缺乏保障，难以彻底转