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办公室人员学习材料
《国家行政机关公文处理办法》讲座
一、什么是公文
简单地说公文就是在公务活动中使用和形成的一切文字材料。
公文的分类有多种情况，按照机关种类划分，可分为：
党务机关公文、行政机关公文、司法机关公文、军事机关公文、企事业单位公文、社会团体公文，等等；如按照公文的行文方向划分为：
上行公文、下行公文、平行公文；按照公文的机密程度划分为：
绝密公文、机密公文、秘密公文、内部材料、普通公文；按照公文的时限要求划分则有：
特提公文、特急公文、加急公文、平急公文、普通公文。
下面，我们重点学习、把握国家行政机关公文处理方法。
国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二章“公文种类”共确定了“命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要”共13种。
13种公文也不是行政机关公文的全部，只能说是行政机关公文中比较规范的公文的主要部分，既颁发程序比较规范、行政约束力比较强的部分，其他如调查报告、信息、讲话、工作总结、汇报、典型材料等等，在行政机关公务活动中用得也非常普遍，也应列入公文的范畴，只不过这些材料没有那么严格、规范的写作要求。
二、撰写公文应把握的基本原则和步骤要求
（一）基本原则：
撰写公文应符合“合法、求实、合体、简明、严谨、准确、完整”的14字要求。
合法：
公文面对的是各级各部门，尤其是广大群众要求他们干什么、不干什么，体现的是一种导向，所以写作过程中要严格掌握国家政策规定，不能有任何偏离政策规定的现象发生；
求实：
公文写作一定要坚持实事求是的原则，既不能扩大成绩，又不能回避矛盾，更不能夸夸其谈、言之无物；
合体：
合乎公文制作规则、文种；
简明：
就事论事，言简意赅，不要篇幅过长；
严谨：
结构层次、段落搭配要紧密，衔接要顺畅，符合逻辑要求；
准确：
用词要贴切，句子要完整，不能产生歧义和误解；
完整：
就整个公文而言，开头、正文、结尾一般都不能少，结构要完整。
（二）公文写作的步骤要求：
首先，要明确公文的主题，目的是干什么的；其次，要明确公文种类，使用什么公文；第三，占有资料；第四，草拟文稿，安排好公文的结构。
公文正文的结构一般包括开头、文种承启语、事项、结尾四个部分。
1、开头，一般要求开门见山，紧扣全文，简短凝练，力求新颖。
主要包括：
（1）依据：
属于公文制作的原由、现实根据或法律根据等公文制作的出发点。
每篇公文的制作皆有依据。
（2）目的：
即制发公文的目的。
目的句常以带“为”、“为了”等介词的提示语句表达。
（3）背景：
出台文件的相关情况交代。
三者顺序注意，一般是背景写在依据、目的之前。
2、文种承启语（过渡）：
为一种承上启下、启示事项的过渡句子。
之所以叫文种启示语，是由于这个句子包含着对所发公文属于何种文种的提示。
如县政府决定，报告如下，特此通知等。
3、事项。
是一篇公文的重点，是公文制作者围绕或根据主旨而展开的内容、叙述的情况、分析的问题、提出的做法措施或执行的方案等一类内容。
4、结尾。
（1）要求、希望、号召。
是文末针对或围绕事项而提出（或补充）的要求、希望、号召、倾向或强调的问题以及面向全局而作的指示等。
决定、通报、指令性通知等较为常用。
（2）惯用结束语。
即根据行文关系、内容、目的要求，形成的比较规范的惯用结束语。
（三）关于公文结构的层次序数规则：
第一层次：
用一、二、三、四……
第二层次：
用
（一）
（二）（三）（四）……
第三层次：
用1.2.3.4…….
第四层次：
用
（1）
（2）（3）（4）…….
层次序数顺序不能颠倒，不能混用。
三、公文用语
（一）公文语言特点：
概括起来12个字：
庄重、准确、朴实、精炼、严谨、规范。
（二）习惯用语：
上行文多用请、恳请、大力支持等词语用得比较多；下行文要、必须、希望、望、应该等词语用得比较多；开头语言多用由于、鉴于、为了、根据、遵照、按照或近年来（或xxxx年以来）等语言；结束语上文已提到。
四、常用公文写作要求
（一）决定：
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
决定是领导机关发出的，带有制约、规范、指导作用的下行文，语言比较刚性，篇幅比较短。
各类决定的写法：
1．表彰决定：
这类知照性决定，就是把决定事项简要地传达给有关单位，极少有要求执行的具体意见，它的内容比较单纯，主要是决定依据和决定事项，即使有号召或者鼓动性的结尾，也很简短。
在写法上往往开门见山，直接陈述，篇段合一，语句简练、明快。
2．处分决定的写法有所不同，应写受处分人的身份、错误事实、错误性质、根源、本人对错误的态度、处分内容等。
3．关于重大行动或重要事项的决定。
这类决定用于安排较大范围的重大行动或重要事项，一经发出，震动较大。
这类决定大都经过一定的会议讨论通过。
它的写法更强调把道理说清楚、讲透彻，以便尽可能地统一认识，增强执行决定的自觉性。
（二）通报：
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
通报和通知都具有知晓性和指导性，但通知大都要求贯彻执行，具有一定的约束力，而通报只起引导、警戒、启发、教育和沟通情况的作用。
通报可分为表扬性通报、批评性通报、情况通报等。
1、表扬性通报：
正文一般包括先进事迹及其意义、先进经验、表彰决定、希望和要求四个部分。
先进事迹是这类通报的主要内容。
在介绍先进事迹时，应做到：
第一，要把时间、地点、人物、事件、结果简明地交代清楚。
第二，要实事求是，不能任意夸大、渲染。
第三，要重点突出，无关紧要的可一笔带过或略而不记。
先进事迹的意义和先进经验，是通报的主旨。
着重表彰先进事迹的通报，应在介绍事迹的基础上，说明其意义。
表彰决定是写明领导机关对先进表彰奖励的决定，它通常写在先进事迹及意义的末尾部分。
希望和要求，既包括对被表彰者的勉励和期望，又包括对广大群众的号召和希望。
这一部分要发掘先进的典型意义和时代精神，针对当时形势需要有感而发，力求符合实际，有针对性，概括、鲜明、不千篇一律。
2、批评性通报：
这类通报是通报中使用得最多的，它的内容除在一定范围内公布对某单位、某人、某事的批评处理外，着重是要从被通报的事件中吸取教训，以典型事例对群众进行教育，以防类似事件的发生。
其惩戒作用十分突出。
这类通报，有的是批评错误、公布处分决定，行文较短。
有的除批评错误、宣布处分外，侧重于分析情况，总结教训，指导改进工作，篇幅就要长些。
这类通报写法和前一类大同小异，正文包括错误事实、根源和教训、处理决定、希望和要求四部分。
（3）情况通报：
通报工作情况，简要提出希望和要求。
（三）公告：
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
公告可以分为三种类型。
第一类是向国内外宣布重大事项的公告。
它通常以国家机关名义或者授权新华社向国内外庄重宣布某一重大事项，宣布国家领导人的选举结果、出访、颁布法律、重要法令，公布重大科技成果，等等。
第二类是宣布影响面很大的专门事项的公告。
这类公告，是由有关职能部门，按法定程序发布的，有的也因涉外工作的需要而发布。
如按《商标法》规定的注册商标公告，以及公布企业破产的公告，企业换证公告，质量监督公告等等。
第三类是向特定对象发布的公告。
公告内容单一，篇幅一般比较简短，标题可以写成三种形式：
由发文机关、事由、文体组成；由发文机关、文体组成；只有文体这一要素组成，如（《公告》）。
标题下可依公告单独编号。
在公告的正文中，要简明扼要地写出公告依据、公告事项。
结尾一般以“现予公告”、“特此公告”作结语。
（四）通告：
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
通告文种各行政主管部门使用的比较多，时常见诸报端。
如公安部门发布的车辆年检、交通管制的通告，工商部门发布的企业许可证年审的通告等等。
通告的标题大体有三种：
一是由发文机关、事由和文种三部分组成；二是只有发文机关和文种组成；三是只写文种《通告》。
通告的正文主要是针对某些事项作出规定或限制，成为告知对象行动的规范，要求遵循。
因此，正文一般由目的根据、规定事项和要求三部分内容构成。
通告的一般写法1.标题。
通告的标题有三种形式：
（1）发文机关+事由+文种；
（2）发文机关+文种；（3）只标明文种名称，落款写发文机关全称，加盖公章。
2.正文。
通告正文的语气一般应比较平缓，语句平实，有时需要带上恳切要求协助或办理的语态。
在结构上，通常可以分为三部分：
开头。
说明发布通告的原因和目的。
这部分提出的根据要充分，目的要明确，为下文提出“应该遵守和执行的事项”奠定基础。
中间。
写通告的具体事项。
如果通告事项涉及到的要求、措施较多，应该分项予以说明。
分项说明宜采取递减法，由主及次，由大到小，以便读者或听众能够迅速、正确地领会文件的精神实质。
通告的具体事项是要面向公众、要求公众周知和执行的。
因此，要力戒表述上的主次不分或忽轻忽重，否则就会使人产生繁杂无序的感觉，不利于读者或听众迅速地、准确地理解文件的精神实质。
结尾。
写执行的具体要求（包括时间、程度、范围等）。
最后习惯以“特此通告”、“此告”等词语结尾。
拟制通告要注意三点：
一要突出中心。
通告常常带有法规的性质，要明确“允许做什么和不允许做什么”，力求简明易懂、有章可循、有规可依。
二要体现方针政策。
必须正确地把握方针、政策，熟悉有关事项的具体情况。
三要通俗易懂，切忌语言含糊，公众难以理解。
（五）通知：
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
通知是使用得比较多的一种公文。
通知大多是下行文，因而有一定的指挥、指导性。
和其它下行文种相比，通知应用范围更宽，具有广泛性。
大多数类型的通知对受文对象总是有所要求，提出需要执行或办理的事项，它虽不同于命令，但也有一定的权威性。
通知还有明显的时间性，有些通知，如会议通知，只是在指定的一段时间里有效。
按《办法》通知可以分为批转和转发性通知，传达、要求执行、周知性通知及人事任免通知三种。
在拟制通知时应当注意以下几点：
1．标题。
一般由发文机关、事由和文种三部分组成，只使用一个介词“关于”再加事由和通知即可。
如：
《山东省人民政府关于印发2009年国民经济和社会发展规划要点的通知》。
另外，还要注意在标题中除引用法律法规和行政规章时可加书名号外，一般不加标点符号。
在起草层层转发的通知时，要尽量把标题写得简明些。
可以采取三种办法解决：
一是对各个转发通知都提出了具体要求的，可以综合改写为一个新的“通知”，但这种缺点是在标题中体现不出贯彻上级指示这层意思。
二是对非政策性文件，几个转发通知又无新要求的，可以减少中间层次，直接转发。
如：
关于转发市政府办公室“关于转发省办公厅'关于转发国务院办公厅《关于加强固定资产投资管理工作的通知》的通知'的通知”，如果改写为：
××县政府办公室转发国务院办公厅《关于加强固定资产投资管理工作的通知》的通知，就简明多了。
三是对于贯彻上级指示类通知的最好标题是“贯彻文号加内容”，如可用《临沭县人民政府办公室贯彻临办发【2010】xx号文件加强固定资产管理工作的通知》。
2．批转和转发性通知。
这类通知是针对被批转或转发的公文而发的，通知成了主件，原公文成了附件，正件、附件一起，组成了批转性或转发性通知。
正文包括两个部分：
转发对象和批注意见。
转发对象要写明被批转、转发的公文名称及原发文单位。
批注意见要写明对所转发公文的态度、意见和执行要求。
批转性通知的批语和转发性通知的按语，可长可短，应看具体情况而定。
有的照批照转，只极为简要地表明态度、作出评价、提出要求。
如：
“省经信委《关于2010年经济运行调控方案》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
”有的强调重点，在写明态度、评价和要求之后，再结合实际情况，对所转发公文的重要意义或者某一方面的精神，突出加以强调，以引起重视。
有的补充完善，对所转发的公文除作出基本肯定外，还就其本身不够完善的地方作些补充、说明。
但一般情况下，批语和按语不易过多，以免与转发、批转文件内容重复。
需要说明的是，政府批转部门的意见或请示，政府办公室只能转发部门的意见，最好不要转发部门的请示，如需要转发，请将请示改成意见后转发，否则会有越权之嫌；以前转发部门报告较多，报告成为阅件之后，转发报告的情况逐步取消。
其他不能单独行文生效的类规章性公文，如法规、工作意见、工作要点、实施方案、计划、规划、纲要、会议纪要、领导讲话等都可发印发通知。
3．要求执行和周知性通知。
引言部分一定要写清楚行文的缘由、意义、目的和所依据的法律、法规、政策。
4．要根据转发公文的不同情况，恰当使用习惯用语。
如表态的“同意”、“原则同意”、“基本同意”等词语；提出要求希望的“希遵照办理”、“请认真贯彻执行”、“请研究执行”、“请参照执行”、“供参考”、“请研究试行”等词语。
5．任免通知。
除法定机关的主要领导人外，其他任免一般采用“通知”。
任免通知正文只写明经某级组织决定，任命（或免去）某人担任某项职务即可。
有的还写明任期和待遇。
（六）意见：
适用于对重要问题提出见解和处理办法
意见是《办法》中新增加的文种。
主要用于对重要问题提出见解和处理办法。
从行文方向看可以是上行文，也可以是下行文。
作为上行文，可用于向上级机关报请批转或转发有关事项。
作为下行文，可用于领导机关或某些重要问题提出处理的方针、原则和措施、办法。
意见一般由引言、正文和结尾三部分组成。
引言要写明提出意见的事由、依据和目的。
正文部分是意见所提出的具体见解和措施办法，可采用小标题或围绕问题分条列项进行撰写。
结尾，对贯彻意见提出具体要求。
意见的标题由发文机关、事由和文种组成。
（七）议案：
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项
议案格式比较简单，一般写明提请审议的事项名称、什么时间、什么会议讨论通过、目的、法定提交人和提交时间即可。
议案的抬头一般应为“xxx人民代表大会常委会”，行文时一般以政府行政首长的名义，有时也以政府的名义。
（八）报告：
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问
报告种类多种多样，大致可分为工作报告、情况报告、答复报告、报送文件的报告等。
1．工作报告。
这是用于汇报工作进程、总结工作经验、反映工作问题、提出工作意见的报告。
这类报告是报告中应用最为广泛的一种。
它的正文一般包括基本情况、主要成绩、经验体会、存在问题、今后打算等几部分。
格式上，每一部分可标出序数分项写，或列出小标题来写。
根据需要，工作报告可以写成综合性的，也可以写成专题性的。
2．情况报告。
这是对工作中的重大情况、特殊情况、新情况进行调查了解后，向上级作出的报告。
它不需要答复、主要是让上级了解、掌握情况，以便根据情况采取措施，指导工作。
向上级提出工作建议的报告，也属这一类。
3．答复报告。
这是答复上级机关的查询、提问或汇报执行上级机关某项指示、意见的结果的报告。
正文包括答复依据、答复事项两部分，写法比较自由。
有的先写依据，后答复；有的边写依据，边答复。
（九）请示：
适用于向上级机关请求指示、批准
请示可以分为三种类型。
第一种是请求指示的。
对上级制定的方针、政策、法律、法令、法规、规章或某项指示有不同理解，希望上级明确解释，或者从实际出发需要对某项规定、制度、指示作出修订、补充。
第二种是请求批示、解决问题的。
请求上级机关解决本单位的某些困难，或对本单位的某个问题提出处理意见请求上级批复而写的请示，就属这一类。
第三种是请求批转的。
某职能部门针对新情况、新问题提出了解决的办法和措施，即因为不能直接要求平级或不相隶属的机关部门照办，而需要请求上级审定后批转有关方面执行，这样上报的请示，就属这类。
请示一般由请示事由、请示事项、结尾三部分组成。
结尾常以请求语作结，习惯用的有“以上意见是否妥当，请批示”、“妥否？
请指示”、“当否？
请批复”、“以上意见如可行（或如无不妥），请批转有关单位执行”等。
撰写请示应注意：
第一，要控制使用，当用才用。
必须办理而在自己职权范围内又不能解决，确实需要请示上级的才可行文请示。
不要动辄请示，把矛盾上交。
第二，要一文一事为宜，切忌把不相关联的问题放在一个请示里，使上级无法批复，影响工作。
第三，要按级请示，确实必须越级请示的，也应同时抄送直接的上级机关。
如果一项请示涉及不止一个上级机关，应当以主管此项请示的上级机关为主送单位，其他为抄送单位，避免职责不明，耽误处理时间。
除领导直接交办的事项外，请示不要直接送领导者个人，也不要同时抄送同级和下级机关。
第四，它的格式也包括标题、正文和结尾，尤其它的标题一定要写明事由，不能光写“请示”，以提请上级机关注意，及时处理。
（十）批复：
适用于答复下级机关的请示事项
没有请示就没有批复，批复与请示是与生俱来的对应关系。
因此，批复具有显著的针对性、权威性和鲜明性。
它是对某项具体工作发表指示、意见，对受文的下级有约束力，特别是关于重要事项或重大问题的批复，往往有明显的法规作用。
批复中对答复的问题应态度鲜明，观点明确，不能模棱两可，使人无所适从。
批复的正文分为批复根据、批复事项两部分。
批复根据，要极其简要地引述来文的请示事项，或引述来文标题，都是一句话就可以说清楚的。
批复事项是主要部分，要针对请示的内容，给予明确答复或具体指示。
有些批复，不是简单地就请示事项表明态度，还应根据需要给予具体指示。
批复如果不同意下级的请示，则应简要说明理由，以利对方接受，及时作出相应安排。
撰写批复时应注意：
第一，批复要紧扣请示明确作答，不要答非所问，复非所求，节外生枝。
有时以有关法规、文件精神为依据答复问题时，应写明引据出处，以备执行中查考。
第二，批复内容若涉及其他部门，起草批复时应同有关部门会签或商量，但不能互相推诿。
第三，批复一定要有明确的受文单位。
有的在标题中就标明了受文单位。
正文结尾可写上“特此批复”、“此复”，也可以不写。
（十一）函：
适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项
函的应用范围比较广泛，在平级机关之间或不相隶属的机关单位之间，涉及各方面的公务联系，都可使用。
较为正规的公函，格式可分为三部分：
开头，包括标题、编号和受文单位。
标题可由发函单位、事由、文种组成。
正文是函的主要部分，要看不同用途来确定写法。
去函要把商洽的原委、询问的问题、请求的事项、告知的情况等写清楚，以便得到对方的支持、理解或回答。
复函，要针对来件所询问的问题、商请的事项给予明确答复，不能含糊其词，模棱两可，不着边际。
结尾包括结束语及署名、日期。
结束语如去函的"为要"、“为盼”、“为感”，复函的“特此复函”、“此复”等。
也可不写结束语，正文写完即结束。
撰写函件应注意：
第一，要写得内容专一、集中、中心突出，一般要一函一事。
第二，要有分寸。
对上应尊重，对下应谦逊，对平行或不相隶属机关，应以礼相待。
语气应力求平和、礼貌。
要摒弃不必要的客套、无须讲的道理、空洞的套话。
第三，恰当使用习惯用语。
（十二）会议纪要：
适用于记载、传达会议情况和议定事项
根据会议性质的不同，会议纪要可以分为办公会议纪要和其它专题会议纪要两大类。
办公会议纪要的标题，可写为会议名称加纪要。
专题会议纪要的标题可写为事由加会议纪要。
一般政府机关的办公会议、常务会议都有固定的文头。
正文可以分为两个部分。
第一部分简要叙述会议组织情况，可以写出会议时间、地点、主持人、出席人员、列席人员（办公会议的列席人员通常写在正文之后）等。
若会议只有一个议题，可以写明专题研究讨论的议题名称。
第二部分是写会议精神和议定事项，这是纪要的主要部分。
办公会议纪要的这部分，可以写对议题的讨论情况、各种意见、建议、会议作出的决议、决定，布置的工作、任务，将要采取的措施和要求等。
若只有一个议题，常采用贯通式的纵式结构，不分条款。
专题会议纪要也可采用这种写法；若多项议题，可依会议议程的先后顺序安排组织材料。
撰写会议纪要应注意：
第一，会议纪要是对所有会议材料的概括、综合和提炼，因此，要写好纪要必须做好处理材料的工作。
要广泛搜集会议材料，全面掌握会议情况；要按照会议精神和领导工作意图，对材料进行分类和筛选；要对选用的材料进行分析和综合，围绕中心组织好材料。
第二，纪要篇幅不宜过长，语言要简明扼要。
纪要常用第三人称进行叙述，如“会议认为”、“会议强调”、“会议指出”、“会议号召”、“会议决定”之类。
第三，会议纪要必须全面准确地反映会议情况和基本精神，其内容必须真实、准确。
因此，会议记录人员一定要聚精会神，尽最大努力作好会议记录。
（十三）命令（令）：
适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员
命令（令）有3个特点，即：
具有强制性、有限定的发令机关、发布命令必须以法律和法令为依据。
在具体使用中命令（令）可以分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令等。
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