我国碳税法律制度研究.docx

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我国碳税法律制度研究

我国碳税法律制度研究

StudyontheLegalSystemofChina’sCarbonTax

2013年3月10日

摘要

工业革命以来，世界经济取得显著增长，社会文化获得大力发展，与之相伴随的是，人类消耗了大量的能源和资源，引发了全球性的气候变化问题。

随着时间的不断推移，这些问题给人类的生存和发展带来了巨大的问题。

气候变化问题已不仅仅是环境问题，而更多地涉及到政治、经济、外交和科技等诸多领域。

为减少二氧化碳排放、减缓气候变化，各国进行了许多有益的探索与实践。

其中，尤为受到各国青睐的是开征碳税的方法，这种方法在实践中效果显著。

同时，通过开征碳税还可以加深纳税人和社会公众对气候变化和节能减排的理解与认识，促进人们改变不合理的能源消费方式，达到减少二氧化碳排放的目的。

目前，我国是二氧化碳的排放大国，面临的减排压力越来越大。

二氧化碳减排问题为我国的国际关系、国际贸易等多领域带来了诸多的不确定性因素。

为了解决日益凸显的问题，我国应开征碳税来控制二氧化碳的排放，以此达到减缓气候变化的目的。

我们要注意到，碳税制度的设计既要考虑理论上的合理性又要考虑实践中的可行性，既要借鉴国际经验更要从我国的国情出发。

同时，碳税制度还需与其他配套政策相互协调与配合，共同发挥作用，以使我国的二氧化碳排放得到更加有效的控制，实现节能减排的目标。

因此，从法律的角度对碳税制度进行研究具有重要的理论与实践意义。

本文以碳税：

控制气候变化的主要措施为切入点，分析了碳税的理论基础及我国开征碳税的必要性与可行性，提出了我国应以开征碳税作为控制二氧化碳排放的主要措施，并在此基础上对我国碳税制度的构建原则及具体要素进行了分析。

具体来说，本文在内容上共分四个部分：

第一部分重点介绍在气候变化的背景下，应以开征碳税作为我国控制气候变化的主要措施；第二部分对开征碳税的理论基础进行了分析；第三部分介绍了国外的碳税实践及其对我国的启示；第四部分详细分析了我国开征碳税的必要性与可行性，介绍了我国碳税法律制度构建的原则和具体设想。

关键词：

气候变化；二氧化碳减排；碳税法律制度

Abstract

AftertheIndustrialRevolutioninthe19th,withtherapidgrowthofeconomyandSocialdevelopment,Peoplehaveconsumedalotofenergyandresourcesandtriggeredaglobalclimatechange,whichisthreateningtohumansurvivalanddevelopment.Climatechangeisnotonlyscientificissues,butalsomoreinvolvedinthepolitical,economic,diplomaticandtechnologicalandotherfields.Toreducecarbondioxideemissions,mitigatingclimatechange,alotofusefulexplorationandpracticehavebeenmadebymanycountries.Amongthem,carbontaxshowsmoreobviouseffectsandthereforefavoredbythenationalworld.Carbontaxcannotonlydeepenthetaxpayersandthepubliconclimatechangeandtheunderstandingandawarenessofenergysaving,butalsochangetheirirrationalenergyconsumption,toachievethepurposeofreducingcarbondioxideemissions.

Atpresent,Chinaisacountrywithhugecarbondioxideemissions.SothereductionofCarbondioxideemissionhasbroughtalotofuncertaintytothecountry'sinternationalrelations,internationaltrade,andsoon.NowChinaisfacingincreasingpressuretocutemissions.Throughtheintroductionofcarbontaxes,wemaycontrolcarbondioxideemissionsandmitigateclimatechange.Carbontaxsystemshouldbedesignednotonlytoconsidertherationalityoftheoryinpracticebutalsotoconsiderthefeasibility.WeshouldlearnfrominternationalexperienceandfromChina'snationalconditions.Atthesametime,thecarbontaxsystemandothersupportingpoliciesneedcoordinationandcooperationtojointlyplayaroletogetmoreeffectivecontroltoachieveemissionreductiontargets.Therefore,researchfromalegalpointonthecarbontaxsystemhasimportanttheoreticalandpracticalsignificance.

Inthispaper,Ichoosecarbontax--themainmeasurestocontrolclimatechangeasastartingpoint,analysisthenecessityandfeasibilityofthetheoreticalbasisofcarbontaxesandtheintroductionofacarbontax,proposedthemainmeasureofintroductionofcarbontaxestocontrolcarbondioxideemissions.Andanalysisofthecarbontaxsystemofprinciplesandspecificelementsofthebuilding.Thispaperincludesfourparts.Thefirstpartfocusesonthemainmeasurestocontrolclimatechangebasedontheintroductionofthecontextofclimatechange.Thesecondpartanalyzesthetheoreticalbasisoftheintroductionofcarbontaxes.ThethirdpartintroducescarbontaxpracticeanditsforeignEnlightenment.Thefourthpartintroducesadetailedanalysisofthenecessityandfeasibilityofcarbontaxes,andproposedlegalsystemofacarbontaxprinciplesandspecificideas.

Keywords:

Climatechange;carbonemissionsabatement;carbontaxesLegalSystem

绪论

碳税制度是近二十年来各国为了应对环境气候恶化所采取的一项重要制度。

碳税最早是由英国经济学家阿瑟·皮茍在《福利经济学》一书中提出的。

20世纪90年代荷兰、丹麦、瑞典等国家开始实施碳税制度。

英国学者锡德里克·桑德福在《成功税制改革的经验与问题》第四卷中指出，在解决全球环境问题方面，碳税时代已经来临。

欧美大多数学者认为，碳税的征收会对碳减排产生显著的影响。

但是，日本的部分学者却提出了依靠增加税额来降低碳排放的经济代价是巨大的。

在我国环境法学界，对碳税的理论与实践的研究也不断增多。

现阶段的研究大多数还停留在引入碳税制度、完善我国税制的阶段。

总体来讲，国内外对碳税制度的研究都是较早时期的研究成果或是哥本哈根全球气候变化大会召开以前的研究，不能体现我国当前的政策因素。

因此，本文结合我国当前节能减排的国家政策倾向，就碳税的相关理论及其制度设计进行研究。

本文的主要意义在于：

碳税法律制度的研究在国内属于前瞻性研究。

目前我国尚未开征碳税，国外也只有部分国家实施了碳税制度，国内对碳税制度的研究大多停留在对国外碳税经验的总结，并在借鉴国外经验的基础上阐释我国碳税制度的构建的层面。

因此，将我国碳税制度的构建纳入到法律制度的视角进行研究不仅对促进我国转变经济发展模式具有积极的意义，更是一项前瞻性研究。

一、气候变化问题概述

（一）气候变化及其对我国的影响

1．气候变化的概念

气候变化是因气候系统的变化而引起的，导致气候系统变化的因素可能是由于自然的内部进程，或是人为因素对大气的组成成分和土地利用的改变。

而目前所讨论的气候变化主要是指自18世纪工业革命以来，由于人类大量排放二氧化碳等气体造成的全球变暖现象。

《联合国气候变化框架公约》第一款中，将“气候变化”定义为：

“气候变化指除在类似时期所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而引起的气候变化。

”《联合国气候变化框架公约》因此将因人类活动而引起大气组成的“气候变化”与归因于自然原因的“气候变化”区分开来。

尽管目前各缔约方还没就气候变化问题的治理措施达成共识，但气候变化将给人类带来难以估量的损失，会使人类付出巨大代价的观念已为世人广泛接受。

2．气候变化对我国的影响

气候变化对我国的影响是全方位、多层次的，例如：

海平面升高、冰川融化、湖泊水位下降、冻土融化、某些动植物数量减少、一些植物开花期提前等。

据我国气象组织宣布，随着气候变化幅度的增加，遭受破坏的自然生态系统会有所增加，其地理范围也将随之扩大。

目前，不再是科学家们预言着这些改变，而是人们已开始体验着这些变化对人们生活的影响。

具体来看，气候变化对我国的影响主要体现在以下几个方面：

一是气候变化导致冰川消融。

冰川是地球上最大的淡水水库。

数据表明，由于气候变暖全球冰川正以有史以来的最大的速度在许多地区融化着。

青藏高原冰川是我国甚至是亚洲许多国家主要大江大河的源头，被称为“亚洲水塔”，数亿人的生活引水问题与之息息相关。

气候变暖导致喜马拉雅冰川的融化速度比世界其他地区都要快，联合国政府间气候变化专门委员会发布的报告指出，根据目前的气候变暖的趋势，不到30年，80%面积的喜马拉雅冰川将融化殆尽。

这对于水资源短缺问题严峻的我国来说，无疑是雪上加霜。

二是气候变化导致极端天气的频发。

近年来，暴雪、洪水、干旱、冰雹、台风等极端天气频繁发生，我国长江中下游地区的暴雨明显增多，而在北方省份，旱灾发生的范围不断扩大。

国家统计数字表明，每年受重大气象灾害影响的人口多达4亿人次，平均造成的经济损失达2000多亿元人民币。

2007年我国气象组织发布的评估报告表明，自20世纪70年代以来，干旱的发生范围更广、持续时间更长、程度更严重。

极端高温、低温现象发生了大范围的变化，这些都与气候变化有关。

三是气候变化导致农作物减产。

对于我国来说，气候变暖导致了干旱、高温现象的频频发生，进而增加了农业生产的不确定性因素，造成了我国粮食产量的下降。

如果不及时采取有效措施，预计到2030年，中国种植业生产能力总体上将会下降5%至10%。

同时，气候变暖还会导致农业病虫害发生区域的扩大，增加农业除草剂的施用量，导致粮食品质的下降。

此外，气候变暖还会加剧农业水资源的不稳定性与供需矛盾。

由以上可知，气候变暖将长期影响我国的粮食生产。

四是气候变化导致海平面升高。

近30年来，气候变化导致了我国沿海地区海平面总体上升了90毫米，高于世界平均速度，给沿海地区居民的生活带来了严重影响。

例如沿海地区洪水泛滥、侵蚀海岸线、海水污染、河口盐度上升等。

一些对沿海地区人口尤其重要的资源，如沙滩、淡水、渔业、珊瑚礁、环礁、野生生物栖息地等均受到严重威胁。

人口密集、经济发达的长三角、珠三角的城市群，也同样面临海水入侵、土地侵蚀流失、强热带风暴的威胁。

（二）碳税：

控制气候变化的主要措施

随着全球气候变化日益加重，控制二氧化碳排放，实现向低碳经济的转型，已成为世界各国的共识。

目前，世界各国控制气候变化的实践措施主要有行政手段、征收碳税、碳排放权交易、排污收费制度等，从发达国家近20年的实践经验来看，碳税制度在减缓气候变化、降低温室气体排放方面具有明显优势。

1．碳税的涵义

碳税最早是由英国经济学家阿瑟·皮茍在《福利经济学》一书中提出的。

开征碳税的主要目的是通过提高化石燃料和其他高耗能产品的价格，以降低化石燃料的消耗，减少二氧化碳的排放，最终实现减缓全球气候变化的目标。

由于二氧化碳的排放量与化石燃料的含碳量或二氧化碳排放量直接相关，因此，人们将这一税种称之为“碳税”。

对碳税概念的界定，需理清碳税与能源税、环境税等相关税之间的关系。

比较来看，碳税与能源税之间的联系为：

一是从征税的范围来看，二者有一定的交叉与重合，其征税对象都为化石燃料；二是在征税效果上，二者都有控制二氧化碳排放和节约能源的作用。

两者的区别主要表现在：

一是计税依据上，碳税采取按化石燃料含碳量的办法进行征税，而能源税则一般则是按照能源的消耗量来征税；二是就征税的目的上，碳税以控制二氧化碳排放为主要目的，而征收能源税的最初目的并不是控制二氧化碳排放；三是从征税的范围上来看，碳税的征税范围小于能源税，只针对化石燃料，而能源税则包括所有能源。

环境税是指为实现一定的环境保护目标而开征的税种总称。

目前，我国正在探讨开征环境税问题，如何协调碳税与环境税的关系是面临的主要问题。

这两种税相比较，环境税外延最大，其不仅包括碳税，而且也包括其他与环境保护相关的税种，如污水税等。

2．碳税与其他减排措施的比较

为控制二氧化碳排放，减缓气候变化，一些先行的国家已采取各种手段来减少本国二氧化碳的排放，取得了良好的效果。

具体来说，实践中控制二氧化碳排放的基本手段有两类：

一是直接管制手段，又称为行政管制手段。

其主要是自上而下地将减排目标进行层层分解，通过行政强制的手段来控制二氧化碳的排放。

我国近年来实施的节能减排政策主要采取这一手段。

二是经济刺激手段，其主要是借助市场化机制，通过经济激励与约束机制，诱导市场主体主动减少二氧化碳排放，形成自下而上的动力机制。

此种手段在很大程度上为企业减排提供了一定的灵活空间和可持续的激励。

其主要包括碳税和排放权交易等。

下面主要通过对碳税与行政管制手段、碳排放权交易的比较，来分析不同减排措施的不同。

（1）碳税与行政管制

行政管制是早期控制环境污染及温室气体排放的一种较为常用的手段。

行政管制是指政府根据相关的法律、规章和标准等直接规定社会生产者产生负外部性的数量及其方式。

在环境管理措施中，环境管制手段无论在发达国家还是发展中国家都是较为传统的环境管理手段。

环境管制是建立在环境质量检测标准基础之上的，是政府以非市场手段对生态环境质量的直接干预，环境行政管制的方式有很多，如禁令、行政许可证制度等。

采用行政管制手段有其积极的一面，如其具有权威性、迅速有效性和指令的严格性等。

然而进行比较，碳税具有明显的优势，主要体现如下：

一是碳税具有很大的灵活性。

通过征收碳税，可使二氧化碳排污者自由选择适合自己的方法，减少排放量。

二氧化碳排污者可以最有效的方式对市场信号做出反应。

它们可以安装消减二氧化碳排放的装置、提高生产效率或者改变工艺以减少化石燃料的使用。

与此相反，行政管制手段对社会环境变化缺乏适应性，存在政策的滞后性。

实践中生产者的技术改进和消费者的偏好是不断发生变化的，政府必须根据这些变化而调整其管理目标，同时，政府制定详细的规定需要大量的参考数据，需要很长的时间才能完成。

因此，行政管制的管理方式容易发生“政府失灵”问题。

二是开征碳税能有效地刺激企业内部技术创新。

由于碳税的征收会使二氧化碳的排放者不得不对其排放行为支付税款，从而开征碳税对降低污染和技术创新提供了长久的激励作用，甚至把二氧化碳排放水平降低到目标水平以下以减少税款。

在行政管制控制模式下，只要气体排放不超标，厂家就可以不用缴纳罚款，因而缺乏寻求低成本的污染治理技术的积极性。

三是开征碳税能为政府改善环境筹集资金。

通过征收碳税一方面可以降低管理成本，另一方面又可以筹集到一定的财政资金，用于环境的治理。

而这一点，行政管理手段往往是无法达到的，且采用行政管理手段往往还需要大量的管理成本。

例如：

通过发放排污许可证的手段来控制二氧化碳的排放量，政府一方面需要掌握环境的总容量，另一方面还要获得每个排污者的详细排污信息，这一点政府常常很难做到。

由于二氧化碳排放信息的不对称性，政府很难选择管理标准，如标准过低则达不到保护环境的目的，过高则浪费了自然界的净化能力。

此外，行政管制手段针对性不强。

污染产品的生产者通常使用不同的生产技术和原材料，而行政管制手段往往把单一的减少污染的技术指标指定给所有的企业，而对每一个企业并非都是最有效的，不利于新能源技术的开发和利用。

（2）碳税与碳排放权交易

碳排放权交易制度的内容是：

首先为二氧化碳排放量设定总额度，然后再将这一额度分解成一定单位的排放权，最后通过一定的方式将二氧化碳排放权分配给一定的经济主体，并且允许其出售排放权。

一个企业如果排放了少于初始分配的额度，那么就可以出售剩余的额度并得到回报，而如果排放量超过初始分配的额度，它就必须购买额外的额度，以避免政府的罚款和制裁。

使得单位排放的价格因供求的变动而变动。

碳排放权交易的关键是排放权初始的分配方式，例如排放权可以根据以往排放水平免费配给，也可以采用拍卖的方式出售排放权。

但是，初始免费配给排放权等同于将最终消费者的购买金额无偿地赠与企业。

这种方式能得到能源密集型企业的积极支持，却损害了低收入者和非能源密集型企业的利益。

具体来说，碳税比碳排放权交易制度具有的优势体现在以下几个方面：

一是碳税具有操作性强的特点。

排放权交易制度的最大障碍是总体减排量的确定。

同时，很难估计各个企业的减排成本，且减排成本的大小具有一定的不确定性。

如果减排标准太高，会给企业带来沉重的负担，相反，如果标准太低，企业可能不去积极采取减排措施，达不到减排目标。

碳排放权交易的实施也相对复杂，主要表现在：

首先，碳排放权交易体系的建立往往涉及较多领域，包括产业政策、金融、环境、科技等诸多方面，需要许多政府部门之间的协调；其次，碳排放权交易需要建设全新的制度体系，包括交易平台、结算制度及相关的市场监管体系等，必须做到绝大部分企业都有信息报告制度，通过科学测量并公开二氧化碳排放量。

相比而言，碳税的实施相对简单，只相当于在已有的税收体系中新设一个税种，所有相关的活动都可以依托现有的税务征收体系来展开，所涉及的额外成本相对较少，在实施上简便易行。

因此，碳税在短期内比碳排放权交易更具有操作性。

二是碳税具有价格的可预测性。

虽然开征碳税和排放权交易都会提高二氧化碳排放成本，但是它们达到这一效果的方法则大不相同。

碳税的税率由政府制定，碳税直接影响价格，是可预测的，从而促使二氧化碳排放者采取措施调整其排污行为。

相反，排放权交易的价格则由市场的供需情况所决定，随着社会经济情况的变化而自动调整，具有一定的弹性。

三是碳税易于实施管理。

由于税收有着严格的征管制度与经验，只需做较少的工作就可以实施。

世界各国碳税的征收大都是根据本国税制自身体系特点，例如利用消费税体系，在石化能源的进口环节，生产环节征收消费税。

因此碳税的开征实际就是增加一些消费税的税目，并调整不同税目的税率，因此开征碳税的管理成本较低。

而对于排放权交易来说，初始排放权分配需要经过一个长时期的测量与分析，还需要建立排放权交易市场及建立企业能源使用的监控机制、报告机制与惩罚机制等，因此需要较大的管理成本。

四是碳税具有公平性。

由于碳税比排放权交易多了一块可利用的碳税收入，碳税制度可以利用碳税收入来对低收入者进行弥补。

而排放权交易制度所得的收入往往只是留在企业内部，低收入者并没有享受到气候变化带来的补充。

排放权交易体系的初始排放权免费配给，可以看作是将全社会的收入无偿赠与排放大户。

由于排放大户多是具有垄断地位的大型企业，其员工在社会上属于较高收入者，因此不利于收入的公平分配。

（3）碳税与收费政策

排污收费是我国常用的环境管理手段，是由政府通过立法，依据行政权力对造成环境污染的单位或个人收取排污费的一种方式。

征收排污费具有很大的随意性，且排污费征收范围较为有限，不利于资源的合理分配和产业结构的调整。

由于排污收费制度对节能减排技术的改进缺乏激励作用，加之其是依照先污染后治理，针对排污行为进行征收，不利于污染的防治。

同时，征收排污费的立法基础薄弱，缺少法律依据和定性。

同时，现实中存在着行政权利滥用的现象，对征收资金存在挤占、挪用的普遍现象，导致排污收费对治理和保护环境的作用非常有限。

由于碳税具有税收的无偿性、强制性和稳定性等特点，开征碳税较之排污收费是更有效的措施。

综上，各种控制二氧化碳排放的措施在成本和减排效果等方面有着显著的区别。

相比之下，碳税制度的实施成本相对较低，减排效果相对明显。

因此，在当前我国节能减排的背景下，碳税制度更容易为政府部门所采用。

二、碳税的理论基础

研究碳税法律制度的首要问题是对碳税的理论基础进行研究和分析。

作为控制二氧化碳排放手段的正式化和制度化，碳税法律制度有着十分丰富而深厚的理论基础，其理论基础与环境税相比既有一定的一致性，又有其自身的特殊性。

具体包括庇古税理论、公共物品理论、污染者付费理论等方面。

这些不同的理论，在不同的层面多方位地奠定了碳税法律制度的正当性基石，体现了碳税法律制度作为一项经济性法律制度的本质属性。

（一）庇古税理论

在古典经济学家们看来，空气属于自由财产：

工厂可以自由排放各种污染物而不必支付任何成本。

但是，对于排污的工厂来说，它的交易净产值将是最大化的，而对于社会净产值而言，将无法达到最大化。

这就意味着，企业的私人成本与社会成本之间存在一定的差异。

所谓差异实际上是私人经济活动成本的外部化，这种差异未反映在企业的生产成本中，庇古是最早发现这一问题的，在其著名的《福利经济学》一书中详细地分析了边际私人净产值与边际社会净产值相背离的原因，他认为这一现象的出现是源于外部不经济。

显然，二氧化碳的排放给社会了带来不利影响，由此形成了负的社会成本。

庇古认为，正是因为私人净产值与社会净产值背