中国城乡居民收入差距不断扩大的原因及其解决方策.docx

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中国城乡居民收入差距不断扩大的原因及其解决方策中国城乡居民收入差距不断扩大的原因及其解决方策中国城乡居民收入差距不断扩大的原因及其解决方策（作者:

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_）摘要：

中国城乡居民收入差距自改革开放以来尽管有一定程度的波动,但总体上依然呈现出持续扩大的势头。

究其原因,有来自农业产业自然属性方面的原因,有具有城市偏向的政策和制度设计方面的原因,也有一些非正常的因素所起的作用。

为缩小中国城乡居民之间的收入差距,应加强政府的财政支农力度,改革户籍制度,推进城乡一体化和农业产业化进程,调整针对农产品的价格政策以及构建城乡居民公平发展的机制等。

这是中国政府所面临的一系列现实而又艰巨的任务。

关键词：

城乡居民；收入差距；城市偏向；公共产品；农产品价格Abstract：

TheincomedifferencebetweenChinasurbanandruralresidentsfluctuatedtoacertaindegreesincethereforming/openingpolicystarted,but,asawhole,itkeptrisingcontinuously.Itsreasonswerecomplicated,includingthenatureofagricultureitself,thetown-orientedreformpoliciesandinstitutionaldesignandsomeabnormaleconomicfactors.Toreducetheincreasingincomedifference,Chinasgovernmentshouldstrengthenthefinancialsupportforagriculture,reformthoroughlythehouseholdregistrationsystemthatisolatesstrictlytheidentitiesandrightsofruralresidentsfromthoseofurbanones,promotetheurban-ruralintegrationandagricultureindustrializationandreadjustingthepurchasequotasandpriceoffarmproduce,especiallyframeamechanismallowingbothurbanandruralresidentstodevelopthemselvesfairly.ThesearereallytherealisticandseverechallengestoChinasgovernment.Keywords：

urban/ruralresidents；incomedifference；town-orientedpolicy；publicproducts；priceoffarmproduce从20世纪80年代开始,中国经济以年平均9%以上的高经济增长率创造了世界经济的奇迹。

2006年中国GDP达到209407亿元人民币（注：

根据中国国家发展和改革委员会公布的数据,按照2006年12月29日人民币汇率中间价1美元对7.8087元人民币计算,我国2006年GDP为26817亿美元,比2005年的22257亿美元增加了4560亿美元。

）,增长速度达到了10.7%,人均GDP则已经超过2000美元（注：

根据世界银行公布的数据,2005年中国人均GDP为1740美元。

）。

然而,在中国经济高速度增长的过程中,中国的居民收入差距却呈现出了不断扩大的趋势,尤其是中国城乡居民收入差距扩大的强劲势头已经对中国经济的健康、可持续发展以及社会的稳定造成了明显的不利影响,自然也影响到中国构建社会主义和谐社会目标的实现。

正因为如此,中国居民收入差距问题已经引起了中国社会科学界尤其是经济学界学者的广泛关注,并产生了一大批很有见地的研究成果。

但由于中国正处于非常特殊的经济转型时期,中国在经济迅速发展过程中所出现的居民收入差距问题除了与其他国家的居民收入差距问题有一些共性以外,自然带有许许多多的特殊性或者说是具有很明显的中国特色。

从这个意义上讲,中国的居民收入差距问题还需要我们进一步地给予足够的关注,从理论和实践的角度为逐步缓解矛盾、解决问题提供正确的指引。

中国的居民收入差距主要表现在总体居民收入差距、城乡居民收入差距、城镇居民收入差距、农村居民收入差距、地区间居民收入差距、行业间工资收入差距等诸多方面。

但其中最引人关注,对国民经济和社会发展、对构建社会主义和谐社会阻力最大的是城乡居民收入差距的不断扩大。

近三年中国政府在“三农”问题上采取了一系列积极主动的措施,如减免农业税,取消除烟叶以外的农业特产税,对种粮农民实行直接补贴,对部分地区农民实行良种补贴和大型农机具购置补贴等。

这些措施使农民收入有了明显的增加,但由于城市居民的收入增加的速度远远快于农民收入的增长速度,城乡居民收入差距不断扩大的趋势依然没有减弱。

那么,究竟是什么原因导致中国城乡居民收入差距持续扩大呢?

怎样才能有效解决中国城乡居民收入差距持续扩大的问题呢?

本文基于近些年来国内学者就中国城乡居民收入差距问题进行研究的成果,试图对中国城乡居民收入差距的形成和不断扩大的原因以及解决方策进行系统的归纳,并提出一些需要今后进一步研究的几个问题,以便为以后的研究奠定基础。

一、中国城乡居民收入差距的现状对中国城乡居民收入差距问题的关注,学者大都从中国改革开放以后的轨迹开始。

实际上,中国在改革开放之前就已经存在着较大的城乡居民收入差距。

改革前城乡居民收入差距较大的一般原因,是同其他发展中国家一样都存在着二元经济结构,即现代工业部门同传统农业部门并存。

差距较大的特殊原因是决策者当时实行了特殊的政策,尤其是以农产品低价收购政策作为积累工业化所需资金的手段之一,同时采取了严格限制农村居民迁入城市的户籍制度,进一步强化了城乡两个经济系统的分割1。

但从1978年中国农村实行联产承包经营责任制以后,由于在旧体制下被压制的农民劳动积极性被迅速释放出来,伴随农民的劳动生产效率的迅速提升,农民的收入水平也得到了较大幅度的提高,城乡居民之间的收入差距一度缩小。

但伴随着中国城市体制改革的不断深入,尤其是城市非公有经济成分的迅速增加和国有企业改革成效的突显,中国城乡居民收入差距又再次扩大,尤其是从20世纪90年代末开始,这种扩大的势头更是有增无减,见表1。

据中国国家发展和改革委员会公布的2006年中国居民收入分配年度报告中的统计数据,2005年中国GDP为183085亿元,实际增长10.2%,居民总收入增长9.8%,仅比GDP增长差0.4个百分点,两者几乎同步。

这种情况说明,在总量层面上,2005年居民收入分配是基本合理的。

但在2005年居民收入总量83246.6亿元中,城镇居民收入总量为58983.3亿元,占70.9%；农村居民总收入为24263.3亿元,占29.1%。

与上年相比,城镇居民总收入所占比重上升了1.7个百分点,农村居民总收入所占比重相应下降3。

这样一来,原来已经存在的城乡居民收入差距自然又会进一步扩大。

而且城镇居民的收入主要用于消费和储蓄,而农民的纯收入除要用于消费和储蓄以外,还有一部分要用于扩大再生产的支出,如果扣除农民扩大再生产的支出,城乡差距会更大。

中国社会科学院经济研究所收入分配课题组于1988年、1995年和2002年展开三次全国范围的住户调查,认为中国城乡收入差距是世界上最高的。

根据吴光炳（2006）以2001年中国城乡居民收入情况为例所进行的计算,中国农民的实际收入仅相当于城市居民收入的22.6%4。

对于如此居高不下的城乡居民之间的收入差距,中国国内的学者几乎普遍认为它会对中国经济和社会发展产生极其不利的影响。

首先,城乡居民收入差距过大导致农村居民消费增长缓慢,影响整个社会消费率的提高,制约了消费需求总量的增加,形成内需不足的格局。

同时城乡收入差距过大延缓了消费结构的优化升级,并且使城乡消费难以有效承接,形成消费断层5。

与此相关联,城乡居民收入差距过大会导致农村教育投入不足和人力资本水平低下,不利于产业结构的顺利转换与能级提升,不利于实现城乡一体化与“五个统筹”6。

其次,城乡居民收入差距扩大会通过影响社会、资源和环境等对经济增长形成约束。

即伴随城乡居民收入差距的扩大,农村居民不能与城镇居民一样享受到经济发展的成果,会逐渐产生相对剥夺感,也就是农民会认为城镇居民的相对富裕是依托于农村居民的相对贫困,是缘于对农村居民的分配不公。

这样就会导致城乡关系的对立,不利于社会稳定,构成经济增长的潜在风险；城乡居民收入差距的扩大,致使农村居民为了尽快脱贫,对当地资源进行掠夺性开采和使用,这不但造成不可再生资源的巨大破坏和浪费,而且由于滥砍滥伐、过度放牧等导致水土流失、土地退化和沙漠化,对经济的可持续发展构成严重的潜在风险7。

如果从中国共产党第十六届六中全会所提出来的构建社会主义和谐社会的目标角度分析,中国城乡居民收入差距的存在及不断扩大,已经构成了中国构建社会主义和谐社会的重要障碍。

所以,目前中国政府已经将如何缩小城乡居民收入差距作为目前和今后收入分配制度改革的一个重点。

二、中国城乡居民收入差距形成和不断扩大的原因分析关于中国城乡居民收入差距形成和不断扩大的原因,中国的学者很早就从不同的角度进行了比较深入的探讨,可谓仁者见仁,智者见智。

但归结起来,中国城乡居民收入差距的形成和不断扩大,可以概括为是自然因素、政策和制度因素及其他一些非正常因素综合作用的结果。

1.自然因素农村的自然情况以及农业产业的自然属性与城市以及城市工业之间所存在的自然差异,是导致中国城乡居民收入差距形成以及不断扩大的基本因素,或者称其为自然因素。

这里所说的自然因素包括：

城乡产业特性的自然差异、城乡不同的聚居方式、城乡之间地理位置的差异等方面。

正是这些自然因素方面的差异,必然导致城乡之间劳动生产率的差异。

而农业部门的劳动生产率增长远远低于城市工业部门劳动生产率的增长是城乡居民收入差距形成和扩大的一个现实原因8。

中国在19521978年期间农业增长了69.7%,工业增长了1596%,工农业年平均增速比为5.581,除了中国实施重工业优先发展战略产生的效果以外,自然因素在一定程度上发挥了重要的基础性作用9。

（1）从产业特性的角度讲,农产品具有收入需求弹性小的特点,注定了经济发展达到一定程度后农业增长必然要慢于第二、第三产业的发展9（第二、三产业主要集中于城市）。

即中国的城乡经济并非是同质的,城乡收入并非源自相同的生产函数10。

（2）城市和农村是人类社会两种不同的社会聚居方式,形成了两种完全不同的资源分布方式。

由于农业经济的分散特征和城市经济的聚积效应,整个社会的货币资本、人力资本、技术、权利、信息、教育等社会资源和经济资源,由农村向城市地区集中,集中的资源为居住于城市的居民提供了更多的经济便利和发展机会,也为资本效益的实现提供了更广阔的空间。

资本追逐利润流动,于是吸引更多的资本流向城市,导致城乡社会资源、经济资源分布的不对等。

（3）中国农村居民人均占有土地资源的限制也使农业仅仅是农民生活的基本保障,不可能成为农民增收的主要途径8。

根据中国2005年国民经济和社会发展统计公报中的统计数据,中国人口130756万人,其中农村人口74544万人,占全国人口的57%。

当年粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜的种植面积计14294万公顷,农民人均占有耕地仅0.19公顷。

（4）中国城乡居民之间社会地位的差异以及城乡地理位置的差异也会给城乡居民带来不同的地位收益11。

2.政策和制度因素几乎所有研究中国城乡居民收入差距的学者,都认识到具有明显城市倾向的经济政策及其制度安排,是中国城乡居民收入差距形成和不断扩大的现实影响因素,或称其为政策和制度因素。

中国在建国初期,为了迅速实现工业化,采取了重工业优先发展战略。

由于当时中国可供投入的要素匮乏,中国重工业发展战略的实施表现在经济政策上,自然形成了以农补工的具有明显城市倾向的经济政策,并在制度安排上表现出了明显的城乡有别倾向（注：

中国在改革开放前具有城市倾向的经济政策的实施机制是被誉为“三套马车”的农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。

）。

这种城市倾向的经济政策和相应的制度安排对中国改革开放以前的城乡居民收入差距的形成起到了推波助澜的作用。

而改革开放以后,尽管国家逐步调整了重工业优先发展的战略,但伴随中国改革的不断深入,在以往的体制中受益最大的城市居民为维护自身的既得利益,形成了对政府决策施加压力的强大压力集团,而来自城市利益集团的压力是改革以来城市偏向制度得以延续的关键因素12151。

这种城市倾向的经济政策和相应的制度安排对中国城乡居民收入差距的形成和不断扩大的作用主要表现在以下几个方面。

（1）以农补工的经济政策。

为了给城市工业的发展提供支持,政府通过垄断国际贸易,高估本国币值,利用出口农产品补贴进口工业设备13；通过控制工农业产品的价格,形成工农业产品价格的“剪刀差”,将农业剩余转移给城市工业；通过征地制度偏向城市的设计,将农民失地的损失转化为城市工业部门的收益14。

由于中国政府所实施的以农补工的经济政策,从1952年到1978年,国家通过工农业产品不等价交换形式从农业转移资金3917亿元,以税收等形式转移出资金935亿元,两项合计4852亿元,扣除同期财政返还给农业的各项支出,农业向外流出资金为3120亿元,相当于同期全民所有制非农业固定资产原值的73.2%。

同时国家从国外进口的资本品及其他生产资料所需外汇的60%以上为农产品及加工品出口所得13。

（2）城乡有别的社会运行机制。

由于中国城乡居民在福利制度、税收、就业、人口迁徙等方面存在着城乡有别的制度安排,使中国城乡居民无论在收入水平上还是实际的生活水平上都存在着显著的差距。

在中国的等级序列排序中,无论是基本权利,还是生存条件,或是发展空间,农民始终处于社会等级关系的最底层。

农民和城市居民的世袭等级关系,使得城乡居民无论在教育、医疗、劳动保障、养老、福利等社会待遇上,还是在交换、分配、就业等经济待遇上,都存在着非常明显的差距15。

（3）城乡有别的财政投入政策。

由于公共产品具有消费的非排他性和非竞争性,无论是城市还是农村,满足公共产品需求的责任都落在政府的身上。

然而,在中国几十年的发展过程中,国家以及地方财政在提供公共产品的支出方面存在城乡之间严重不均的现象,其具体表现在义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面存在着明显的城乡供给差异。

陆铭、陈钊（2004）用中国省级面板数据正式地考察了城市倾向的经济政策对城乡收入差距的影响,发现中国改革以来的一系列经济政策（如经济开放）都使得城市部门获益更多,具有扩大城乡收入差距的作用。

其中,政府财政支出中用于支持农业生产的支出的比重这个指标的下降可以代表地方政府政策的城市倾向可以显著地缩小城乡收入差距,但从趋势上来看,这一比重却在急剧地下降16。

目前中国农村在教育、基础设施等各个方面与城市相比也十分落后,每年约有1000万的农村中小学毕业生因为不能升入高一级学校而回到家乡。

中国大部分农村地区还存在电网差、电价高、没有自来水、乡村道路差、公用设施落后等诸多问题17。

（4）歧视农民的就业政策。

一些大中城市为了保证城市居民就业,直接动用行政手段限制农民进入城市较好的行业和工种。

同时,一些经济手段也被用来加大城乡间劳动力流动的成本,雇用外来劳动力的企业被要求交纳一定的管理费,农民工在城市里还受到社会保障、义务教育、公共服务和权益保护等方面的歧视性待遇。

这种城乡二元分割的体制大大地限制了中国城乡间和地区间的劳动力流动。

（5）歧视农民的户籍制度。

中国的户籍制度,赋予了城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面的利益,而农村居民则被户籍制度限定在住房、医疗、养老及教育等方面的利益缺失的农村而不能自由流动。

如果这些具有城市倾向性的政策不能从根本上得到改变,即使取消了户籍制度对劳动力流动的限制,也会使流动到城市后的农村居民面临更高的生活成本,从而难以改变农村居民的生活状态。

3.其他一些非正常的因素农村与城市之间以及农业与工业之间天然所存在的差异,是客观存在且不是以人的意志为转移的。

具有明显的城市倾向的经济政策以及相应的制度安排,则是政府为实现特定的战略目标或受利益集团的压力所作出的正常的选择。

但在中国城乡居民收入差距形成且不断扩大的过程中,还有一些非正常的因素也发挥了不可忽视的作用。

（1）农村政府行为不规范,部门利益膨胀,损害了农民的利益。

由于中国的税制结构不合理,地方税率太低,预算内收入不能满足农村基层政府的基本需要,基层政府不得不通过税外收费筹集资金。

比如,乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公益事业,本应当由乡财政负担,但由于乡财政过紧,只能通过征收乡统筹费、集资费来解决12140。

正是由于农村基层政府的不规范行为,使农民的额外负担加重,自然会进一步扩大城乡居民之间的收入差距。

（2）环境污染成本负担的农村偏向。

由于现代工业的发展和城市无限制的蔓延所造成的环境污染,对农村的影响要明显高于城镇。

工业部门生产造成的水和空气的污染,以及其他对环境的破坏,一方面破坏了农业生产的自然条件,如造成水土流失、酸雨和耕地缺乏灌溉用水等,加大了农业生产的成本,减少了农业产量；另一方面,环境污染对农村居民的身体健康造成很大危害,使其患病几率增加,不但降低了劳动能力,而且由于加重了医疗负担,使其对农业生产的投入能力下降。

所有这些,都不利于农村居民收入的增长,必然会扩大城乡居民收入差距7。

（3）农民获得收入后的财富转移。

吴光炳（2004）在研究中发现,由于中国良好的教育条件,完备的医疗、律师、公共设施等方面的资源主要集中在城市,在市场化改革尚未完成的条件下,农民要使用这些资源,除了正常的付费外,还得向掌握这些优质资源的人缴纳数目不等的“贡费”（这种财富转移往往是以“送礼”、“人情”的名义进行的）。

“贡费”的客观存在无疑进一步加剧了城乡居民收入差距的扩大12148。

三、解决中国城乡居民收入差距不断扩大问题的方策设计中国城乡居民之间的收入差距,已经成为中国构建社会主义和谐社会进程中所面临的一个无法回避的现实问题。

实际上,目前中国城乡居民收入差距问题的关节点就是农民增收问题,一方面要充分考虑农村以及农业产业的自然属性和资源约束；另一方面则要改变中国具有较强惯性的城市倾向的经济政策,规范中央政府和地方政府的经济行为。

对此,中国学者从各自不同的分析视角出发,提出了许多具有现实意义的解决方策。

笔者根据已有的文献,主要归纳为以下几个方面的解决对策。

1.通过城乡一体化,缩小城乡居民之间的收入差距针对中国城乡之间客观上存在的地位收益,要缩小城乡居民收入差距,需要大力发展大中城市,通过城乡地理上的一体化达到经济上的一体化,带动农村基础设施的建设,有效吸纳农村剩余劳动力,提升农村土地的使用价值和市场价值,促进农村人口观念和素质的改变11。

同时,在城乡一体化过程中,必然涉及到适度合理的征地行为,但必须改变以往通过征地剥夺农民利益的不公平状态,把改变土地用途的增值收益留给农民18。

2.通过政府的财政职能,切实减轻农民负担,为农村居民提供平等的发展环境由于中国实施具有明显城市倾向的经济政策及其惯性作用,中国政府一直以来对农村取多予少,和城市相比,对农村的公共财政投入存在明显的欠账现象。

在构建社会主义和谐社会进程中,为缩小城乡居民收入差距,必须充分发挥政府的财政职能,通过适宜的财政收入和支出政策,切实减轻农民负担,为农村居民提供平等的发展环境,在促进农民增收的同时,提升农村居民的生活水平。

近年来在中国农村所进行的税费改革,逐步实现免农业税,并对农民种粮进行适当的补贴,是中国政府下决心解决“三农”问题的开始。

但若仅仅限于此是远远不够的,政府对农村的公共财政投入及提供有效的公共产品供给,是今后财政调节城乡居民收入差距的重点。

温家宝总理在2007年3月份召开的十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中,明确提出要加大对农业农村投入力度,要把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。

这说明中国政府已经开始加大力度,逐步改变以往具有明显城市倾向的经济政策,寻求真正意义上的和谐发展。

3.改革户籍制度,创造农村剩余劳动力合理流动的适宜环境中国现行的户籍制度是从1958年以后逐渐发展形成的建立在计划经济体制以及短缺经济基础之上的一整套户口管理制度。

尽管在改革开放过程中进行了一些改革,但还没有从根本上改变中国城乡分割的二元户籍管理制度,它严重地限制了中国人力资源的流动及合理配置。

因此有学者呼吁要彻底改革城乡分割的户籍管理制度,建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。

中国政府在进入21世纪以后,在施政方针上明确提出了科学发展观。

科学发展观的本质就是以人为本的发展观,而且这里的人应该是包括农村人口在内的13亿中国人民4。

从这个意义上讲,循序渐进地改变中国传统的城乡分割的二元户籍管理制度已经成为中国政府必须面对的一个现实问题。

4.推进农业产业化进程,提升农业产业的劳动生产率四川大学经济学院课题组的一项研究认为,缩小中国城乡居民收入差距的关键,不是一般地提出使农民增收,而是必须使农村居民的收入增长率稳定达到城镇居民的收入增长率,其基础就是实现农业产业化19。

农业产业化是指农业的生产方式由传统农业的小农经济模式转化为现代农业的社会化生产模式,即农业的技术基础和劳动方式实现由传统的经验技术到现代科学技术,传统的手工工具到现代化的生产工具,体力型手工劳动到体力和智力相结合的技术劳动的转变；农业的生产组织和经营方式实现由个体单干形式到社会化分工协作形式,家庭经营形式到企业经营形式,自然经济形式到商品经济形式的转变。

农业产业化经营的关键,在于把现代化的大型工商企业引入农业开发领域,作为产业化的龙头、核心和推动力。

即用工业化理念办农业,把农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结成有机统一的整体,实现种养加、产供销、贸工农一体化经营,并使农业再生产不同环节中的经济主体形成“利益共享、风险共担”的利益共同体19。

通过农业产业化,可以逐步改变中国农业长期处于低收益的状态,使农业也能够获得平均利润,唯有如此,农业才有可能成为独立的产业。

农业产业化经营的目的就在于把资本技术密集型生产活动与劳动密集型生产活动有机结合起来,将分散的农户集中起来形成规模生产,实现规模效益。

5.制定和实施有利于农业发展的价格政策,提高农业生产的收益率在中国城乡居民收入差距的演变进程中,政府对农产品价格的控制,一直是农民增收的一大障碍。

从改革开放以前的工农业产品价格的剪刀差,到改革开放以后对农产品价格的限制（客观上中国的工农业产品一直存在价格的剪刀差）,都构成了中国城乡居民之间收入差距形成和不断扩大的直接原因之一。

为此,有学者提出,解决中国城乡居民之间收入差距问题,应该通过稳定和适当提高农产品价格和控制农业生产资料价格,缩小工农业产品价格剪刀差,提高农业生产收益率20。

当然,农产品的价格是一个非常敏感的问题,但不能因为敏感就故意回避。

科学的态度应该是努力寻求一个整体解决方案,在解决农民增收问题的同时,减轻农产品价格上涨可能带来的各种压力。

6.建立城乡居民公平发展机制,改变以往农村居民在公共政策形成过程中的弱势地位基于中国改革开放以后城乡居民作为两个最典型的利益集团对国家经济政策所形成的不同影响,在政府的公共政策决策机制中,要尽可能地让农民代表更多地参与进去,并借鉴发达国家建立农民组织的经验,尽快制定农会法,在农村依法建立农会及其他合作社组织,