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紧缩预算下的新预算理论研究

緊縮預算下的新預算理論研究

ApproachingANewBudgetaryTheoryunderShrinkingBudgets

徐仁輝

摘要

近二十餘年來各國所採行的預算緊縮政策，對於傳統遞增主義（Incrementalism）產生極大的衝擊，學界需要更能闡釋新預算決策模式的新預算理論。

本文依決策的本質分為實質理性（substantiverationality）與程序理性（proceduralrationality）兩種（Simon,1976），再依行為者目標係追求個人利益或公共利益劃分，試圖將預算決策型態分成四類：

包括第一類型----福利經濟學或管理學所發展出的規範理論，第二類型----傳統政治學所推演出的遞增主義，第三類型----公共選擇學派的研究，如官僚預算行為模式。

至於第四類型（即屬程序理性與行為者追求個人利益為目標者），本文主張以新制度經濟學的研究方法，對當前預算緊縮壓力下，受外在環境與制度影響更深的預算決策模式，提出有效的解釋。

關鍵詞：

預算理論、預算決策、新制度經濟學

壹、前言

多數經濟合作與發展組織國家（OECD）自1980年代以來採行緊縮預算政策，預算決策因而出現重大的改變，例如偏重由上而下的決策方式，以及對於總體經濟預先評估，設定各項財政規範（fiscalnorms），以指導各機關預算的編列（Schick,1986）。

同時，由於政治社會環境的變遷，讓預算決策必須更考慮外在環境因素。

新的預算決策方式挑戰著風行數十年的預算理論---遞增主義的解釋能力；因此部份預算學者對於遞增主義發出許多嚴厲的批評，並積極尋求新理論（Rubin,1988）。

公共行政學界在1980年代開始出現各種對新預算理論需求的呼籲；時至今日，也許誠如Rubin（1992）所言，當前預算理論並未凝聚成一單獨的學派。

然而，對於當前預算決策模式的解釋，以及對新預算理論提出有用的研究途徑，無疑的是件迷人的研究議題。

貳、財政緊縮下的預算決策與理論需求

在政府財政狀況良好，政府支出持續成長時期，預算決策過程，也許如遞增主義所描述，偏重由下而上的決策，先由各機關編製概算，再由預算主管機關彙編完成總預算案，同時以前一年度預算為基礎作遞增方式的成長。

換句話說，公共支出決策有固定的模式可以遵循，也就是當年度的預算編列，係以上一年度的預算規模作為基礎（base），再小幅度的成長；結果是政府每一年度的各項公共支出規模與結構比例皆變化不大，呈現有規則的穩定成長趨勢。

然而，當財政失衡，政府採取預算緊縮政策時，決策方式則有顯著不同。

一、預算決策的改變

在緊縮預算政策下，OECD各國預算決策過程（無論編製或審議）轉變為偏重由上而下的總體預算控制；在各機關提出預算要求前，由中央預算主管機關事先確定預算目標與各項財政規範，如歲出額度、支出上限、支出成長率、債務限制等，作為各機關編製預算的準則（Schick,1986）。

Caiden（1989）評估新的預算決策規則，由於資源有限，因此已無所謂的「遞增」現象；而預算中出現許多決策係屬法定「自動決策」（automaticdecision），如應享權益支出；而支出上限等事先訂定的財政規範與租稅法規，亦限制了預算的決策範圍。

同時有更多所謂的「預算外支出」，如信託基金、指定用途稅、與貸款保證等。

檢視OECD各國之預算決策，普遍出現以下特徵（Rubin,1988）：

（1）預算與外在環境的關係更為密切：

以往政府預算基本上可以在行政官僚體系內作大部份的決策；而當代的預算過程由於參與者不斷的增加，並皆為爭取個人利益而競逐預算大餅。

除了行政官僚、預算主管機關與立法機關外，尚包括利益團體、立法各委員會、內閣閣員、審計機關、媒體輿論等，皆對於預算決策具不同程度的影響力。

（2）預算決策過程包括事前與事後：

預算過程不僅包括預算案的籌編與審議決策，尚應包括許多事前與事後的決策，例如影響預算收入的決策（如收入法規、限制條件、預估與政策等）皆被有系統的列入考量。

此外，預算執行與考核方面的問題與回饋，亦影響到預算的決策。

（3）支出預算的多樣化造成決策方式不同：

除了普通基金外，支出預算的研究應包括信託基金、貸款、退休撫卹、管制、實物移轉支付、稅式支出等。

不同的計畫支出處理方式與經常預算計畫支出皆不同，如資本支出計畫的處理即屬非遞增方式，並承受更多的政治壓力；再如特別收入基金，以指定用途稅為財源用於特定用途，需有收入才可以支出。

至於補助支出與既享權益支出因有法定的權益保障，亦有不同的編列方式。

二、對遞增主義的衝擊

80年代初Kamlet與Mowery（1980）的研究即指出基礎預算並非固定的，至少在Kennedy總統以後變化幅度是蠻大的，美國預算管理局（OMB）在預算籌編階段就有不同的方法去計算基礎預算。

另外，Schick（1994）指出90年代美國預算決策有三分之二已改為「基線預算」（base-linebudgeting），而非「基礎預算」，所謂基線預算係指現行政策不變下，考慮通貨膨脹後的支出水準，它的規模大小不受財政狀況好壞的影響，而與政策法規直接相關；緊縮預算時基礎預算較容易達成共識，基線預算則較不容易。

Rubin（1988;1989）更批判遞增主義已死亡，她認為遞增主義的理論過於寬廣，限制了研究問題的發展，因為遞增主義對決策者有限智力以及避免衝突的假設，導致預算過程不變，預算決策幾乎可以預測，預算結果亦相當固定。

同時，她又批評遞增主義理論過於狹窄，因為只將注意焦點擺在機關預算需求，而忽視了法律授權、收入、以及應享權益支出，以及外在環境等的影響。

Caiden（1982）也認為自1980年代以來，遞增主義已無法說明每年度的預算決策真相。

Bozeman與Straussman（1982）、Schick（1986）、Leloup（1988）等皆提出各國預算決策逐漸偏重由上而下的方式，與遞增主義所強調的由下而上決策方式有明顯差異。

三、對新預算理論的需求

傳統遞增主義無法充分解釋新預算決策模式，學界興起尋找新預算理論的熱潮，希望對於政府預算決策予以重新定位與解釋。

如Rubin（1988）即認為由於預算參與者增加、預算決策過程更為複雜、以及支出型態的多樣化，因此對於預算的研究方向應重新定位。

LeLoup（1988）亦指出，預算決策研究應考慮包括下列重要因素：

不同的支出型態與授權、支出的相互依賴性與替換性、不同控制程度下的每年與多年度預算、受總體經濟表現與經濟預測的影響、愈形重要的由上而下之總體預算決策方式等。

Caiden（1988）則主張將預算決策從強調過程（process）的觀念移轉為系統（system）的觀念，預算決策受多重互動系統的影響，除了收入流動性與支出功能外，尚包括其他系統，如府際間系統、經濟系統、政治官僚系統等，預算必須整合這些系統，並受這些系統直接或間接的影響。

Schick（1988）建議將預算配置資金的方式，參考市場供需的模式，考量在預算決策過程中主要的兩種力量：

要求權（claiming）與保留權（conserving），兩種力量的交互作用下決定預算結果。

並據而提出新預算理論的一些假設：

如預算過程的改變會影響到兩種力量的消長；再如當預算過程不完全時，分配結果將無法真實反應兩種力量的相對強弱。

此外，在預算擴張期，預算的要求權會被強化；反之，在面臨預算赤字與預算縮減的時代，預算制度將會強化預算的保留權等（Schick,1986）。

Straussman（1988）觀察社會福利等應享權益支出不斷的增加，這類預算他稱為「權利基礎預算」（rights-basedbudgeting），造成預算決策起了很大的改變，遞增主義已無法適當的解釋，因此需要從權力與預算的關係予以研究，研究課題包括：

擴大對預算過程中制度性特徵的瞭解、深入觀察在權力基礎環境下預算的決策特徵、政治變遷對權利基礎預算的影響。

總之，新的預算理論必需對新的預算決策方式，提出更有效的解釋力。

而由於新的預算決策方式，與外在環境的互動更為密切，以及必須兼顧支出預算的結構性制度因素，新的預算理論自然應針對環境與制度因素的影響多予以分析。

下一節依決策的本質不同分類，藉以區分不同的預算理論，同時提出未來預算理論的研究方向。

參、預算理論的研究途徑分類

Rubin（1992）指出預算過程就是決策（decision-making）過程，因此探討預算的決策過程，可以掌握公共預算的本質；不同預算理論的研究，基本上也是從預算的決策過程著手。

事實上，預算理論從預算決策過程研究，不僅能掌握預算的靜態特徵，更能對於影響預算動態的過程，予以合理詮釋。

1、實質理性或程序理性

有關決策的研究，可以從決策本質係屬所謂的「實質理性」或「程序理性」予以分類研究。

所謂「實質理性選擇模型」係指個人的偏好可清楚界定，選擇方案時利用成本效益等方法，作出最佳選擇以最大化效用為目標。

這個模型基本假設係指在完全確定與資訊充分的情況下，因此不存在不確定性、人類的認知限制、偏好改變、與目標不明確等問題。

福利經濟學與公共選擇學派對於決策的假設可以說皆屬之。

依據Simon（1976）的定義，行為「程序理性」仍係指經過適當深思熟慮後的結果，惟程序理性決定於產生的過程。

由於不確定性、資訊不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦無法獲得「最大化」（maximization）的目標，而是追求「滿意的」（satisficing）結果。

因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結果（Basu,1995）。

在決策者認知的過程中，經常使用來作決策依據的包括過去累積的資訊、過去的經驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡單的解決問題方法，可能達到的選擇方案只要符合某些條件後，即停止進一步的搜尋或分析。

也就是，決策者找到了滿意的結果，而非最佳的結果。

在集體選擇方面，程序理性決定於「總計的制度」（aggregatinginstitutions），如所使用的協約、規範或規則等，也受到組織內權力分配的方式所影響；此皆屬於傳統政治學的研究。

新制度經濟學的研究，依Eggertsson（1990）的看法它放棄新古典經濟學有關人類決策追求最大化的假設，而改為追求滿意的結果，同時加入了財產權限制、交易成本等因素，讓理論更豐富與更具解釋能力。

因此，新制度經濟學的研究可以歸類為程序的理性。

2、公共利益或個人利益

福利經濟學或傳統財政學理論，視政府為整個社會的一個決策單位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。

公共選擇學派的研究，則視政府決策為代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由追逐個人利益的預算參與者透過投票過程所決定。

換句話說，就參與決策者的目標言，福利經濟學考量的是公共利益，公共選擇學派考量的是個人利益（Mueller,1989）。

在集體選擇（collectivechoice）方面，福利經濟學假設社會係單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以追求社會福利的最大化；對於公共預算的決策模型係建立在規範性的觀點上。

公共選擇理論則認為社會存在不同的利益與目標，有關公共預算決策的研究包括官僚預算行為、利益團體、選舉週期等。

至於從傳統政治學的研究出發，主宰預算理論多年的遞增主義，其假設係預算參與者在「有限的理性」（boundedrationality）與決策時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預算經常係以遞增方式編列。

它承襲傳統政治學的研究，假設參與預算決策的政治人物追求的是公共利益（Mueller,1989），而較少觸及參與者之個人利益。

當前的公共預算決策更重視預算與所處社會、政治與經濟環境的關係，以及內部參與者互動的影響（Rubin,1992）。

亦即預算決策與外在的環境，以及內在制度有密切關係。

因此，預算決策的研究應體驗到預算決策者追求個人利益目標存在的事實，同時也認清目標不一致、資訊不對稱、認知有限等造成的程序理性。

換句話說，因涉及預算決策過程的人數增加，交易成本較以往更高；如何在有限的時間精力限制下，完成業務繁重的預算編製與審議作業，必須依賴更有效率的制度，降低交易成本。

而新制度經濟學的研究方法，不若公共選擇學者視集體行為係個人行動的加總，他們熱衷於探討一些影響個人間互動與不同型態結果的機制，制度被視為一重要的關鍵性變數，影響個人的行為以及集體的結果。

3、研究途徑分類

以上有關福利經濟學、公共選擇學派、傳統政治學與新制度經濟學等對於公共預算決策的研究，本文分別用規範理論、官僚預算行為理論、遞增主義、與總體預算制度為代表，並區分為實質理性與程序理性，以及預算決策者行為目標係個人利益或公共利益，予以歸類如表一所示。

表一公共預算決策與理論研究分類

決策者行為目標

實質理性

程序理性

公共利益

福利經濟學與管理學的研究---如規範理論

傳統政治學的研究---如遞增主義

個人利益

公共選擇學派的研究---如官僚預算行為理論

新制度經濟學的研究---如總體預算理論

資料來源：

作者自製

（1）福利經濟學與管理學的研究---規範理論

規範理論源自傳統財政學與福利經濟學（Musgrave，1959），探討為何需要政府介入市場，由於存在公共財、外部性、不完全競爭、所得分配不均等問題，政府的公共支出決策目的在提昇資源配置效率、所得重分配，以最大化社會福利。

但如何於現實社會中建構社會福利函數，確是個問題，因此較難以作實證的研究。

換句話說，傳統財政理論提供的是規範性的原則，例如何種活動政府應參與？

政府支出的適當組合與水準如何？

預算規模如何決定等？

至於1950年代以後，融合管理學的研究，陸續發展出的績效與計畫預算制度、設計計畫制度、目標管理、零基預算制度等皆屬這類規範性的理論（Caiden,1990）。

規範理論回答Key（1940）的知名問題---「依據什麼標準將X元用於A活動而非B活動？

」，答案是以成本效益分析作工具。

顯然，這個答案忽視了成本效益分析所提供的資訊只是政治決策的參考，而不能完全取代之這項事實；亦即成本效益分析結果可能對政策制訂有影響，或被作為支持某項計畫的依據，但最後決定仍可能是政治談判協商的結果。

總之，規範理論強調的是工具理性（instrumentalrationality），將政府視為理性的決策者，決策的標準以事先設定的指標為依歸，如效率指標。

同時，對預算參與者個人利益較不重視，而以公共利益的達成為目標。

這種決策模式與多元民主政治的集體談判折衝的決策方式，顯有不符。

（2）公共選擇學派的研究

公共選擇學派係假設每個人皆追求自利，政府只是市場的延伸，人們向政府購買它們想要的公共財貨與服務。

如Buchanan與Tullock（1962,p13）所言：

「當人們選擇集體達成目標而非個別行動時，即產生集體行動，而政府就是一種過程或機器讓這些集體行動能夠產生」。

因此公共選擇理論基本上是放棄有所謂的「公共利益」存在，透過各種投票機制，公共政策所反映的是個別利益之集合。

然而，由於在集體選擇的投票過程中，坐享其成問題造成選民偏好無法真實顯現；即使多數決制度下的中位數偏好選擇亦未必是最有效率資源配置；其他如投票的矛盾、代議民主、選民的理性無知、政黨政治、選票互助等，皆造成集體選擇的失敗，以及公共支出規模的趨於膨脹。

公共選擇學派有關公共支出的決策，主張應從公共財貨與服務的供給者（如行政官僚）與需求者（如民意機關）的決策動機去分析，俾更能掌握個人利益對於總體決策的影響（Kraan,1996）。

然而，無疑的公共選擇之研究經常較缺乏的是總體產出的資料，例如投票者個別行為對總體支出的影響。

公共選擇學者經常處理的是有關談判過程的實驗資料，這些資料來自於經過精心設計的實驗室研究結果，另外則是對於民選官員或行政官僚偏好目標的研究。

換言之，公共選擇的研究較偏重在個體層面（micro-level）的探討，至於公共支出決策者個別行為與總體公共支出結果的關係較少直接實證的分析。

依Niskanen（1971）的模型，官僚的效用函數受到薪資、福利、公共聲譽、權力、受庇護、產出、易於改變與易於管理等變數影響，這些變數除了後兩項外，皆係機關預算的函數。

Niskanen假設機關與其預算資助者間係一雙邊獨佔關係，而預算資助者限於資訊不對稱以及缺乏強烈誘因去防止官僚增加預算，因此在預算過程中官僚處於主動積極地位控制議程，因此行政官僚可以成功追求預算的最大化。

對於官僚最大化預算的行為，公共選擇學者主張透過一些機制予以限制，例如

（1）來自總統與預算管理局的限制，指導各機關的預算編列，而非聽任其追求預算最大（Parker,1992）。

（2）來自可比較機關的競爭，當有數個機關進入與民意機關談判時，結果將明顯不同，競爭的壓力造成對預算最大化追逐的限制（McGuire,Coiner&Spancake,1979;Parks&Ostrom,1981）。

（3）對行政機關議程控制權的限制：

Miller與Moe（1983）認為行政官僚的影響力來自於其對供給成本的資訊，而民意機關擁有需求資訊（即民意代表對人民需求的掌握），如果民意機關隱瞞其需求偏好，官僚又無法作差別取價，只好對其服務提出單位價格，如此民意機關的消費者剩餘不會被剝削者，仍有淨利得，即行政官僚預算無法最大化。

Bendor,Taylor,與vanGaalen（1985,1987）更進而指出民意機關可以處罰行政官僚的不誠實預算。

（4）建立互動的規範：

行政機關與民意機關每年度進行預算談判的人員，經常是同一批人，因此容易形成互動的行為模式與規範，以取得互信與共識，以維持良好關係，同時簡化審查工作（Wildavsky,1992）。

（5）來自社會與同儕的壓力：

讓機關首長更重視社會形象、地位、集體性、與榮譽心等非物質動機（Peters,1991;徐仁輝，1996）。

（3）傳統政治學的研究--遞增主義

依據Wildavsky（1964）的看法，公共預算的決策過程係由行政首長、官僚、民意代表、利益團體等參與者，反覆協商談判與協調下完成。

由於人們認知能力有限、資訊成本昂貴、預算審議時間壓力、參與者對於目標與手段難以獲得共識，因此為減輕利害衝突，節省談判時間與成本，以及能有效達成共識，通常公共支出計畫會以漸進的方式提出，每年逐步遞增資金需求；而預算決策者也會以溫和、漸進的方式予以刪減或修改。

Wildavsky（1964）認為預算決策過程其實就是公共政策的決策過程，因此分析重點應擺在預算過程的政治本質，觀察政治制度對於預算行為與結果的影響。

而預算決策過程中的主要影響因素包括協商的方式、權力的分配、政治策略、行為規範、便於計算與資源分配預期結果等。

遞增主義對於預算決策方式的描述，頗具描述性（descriptive），符合多元政治體制下的團體談判與妥協世界。

預算遞增主義在風行的同時也引起許多的批判，特別是該理論的過於強調年度基礎預算的邊際調整，但對於基礎預算本身卻較少分析，同時也忽視財政租稅政策、行政首長施政優先順序、法定支出、以及經濟環境因素的影響（True,1995）。

遞增主義重視的是預算審議時的減少衝突，但實際上在各機關內不同部門爭取計畫的衝突仍然存在。

面對許多對於遞增主義的批評，Wildavsky（1988）在其NewPoliticsoftheBudgetaryProcess，仍認為預算決策的新改變，例如由上而下方式、應享權益支出等，只是新加入的遞增事實而已，不過他也承認有關預算基礎的衝突已更為激烈，因此才稱為「新政治」。

Caiden（1983）則較中肯的評論新的預算過程，是對於舊的理論添加了許多研究方位，而非完全取代。

蘇彩足（1996）則指出在各國財政壓力下，遞增主義的色彩逐漸淡化是一種世界趨勢。

綜合上述三大學說的研究可以發現：

規範的理論無法有效的解釋多元民主的決策過程；公共選擇學派則主張為限制參與者追逐私利需建立制度性的機制；至於遞增主義面臨各國裁減預算時刻，顯然亦有其解釋的侷限性。

因此，吾人需要的是能對於環境與制度因素更具解釋能力的新預算理論。

肆、新預算理論的研究方法---新制度經濟學

1、新制度經濟學的研究方法

新制度經濟學者假設人們設計制度，藉此建立彼此間的互信或監督協調的機制，以降低交易成本（Williamson，1975）。

當集體決策面臨有限的理性、昂貴資訊、不確定性與目標不一致等問題時，交易成本增大，而制度就變得更重要性；亦即制度是人們為了互動所設計的遊戲規則，影響個人決策或行動誘因與限制，進而改變行動與決策。

影響決策的制度性理性選擇模型，以Ostrom（1986a）為代表，她認為制度性安排（InstitutionalArrangement）、事件（Event）、與社群（Community）特徵等決定決策狀況（Situation）的特徵，再加上個人（Individual）的特徵，影響到行動、活動或策略，最後產生集體結果，結果亦會回饋影響前面各項因素（詳如圖一）。

就預算決策言，「制度性因素」可以包含如憲法、預算法、財政收支劃分法等。

「事件因素」可以是當前總體經濟環境、財政收支結構、政府施政計畫等因素。

至於社群因素則包括社區選民公共偏好、民意代表意見、學者專家及輿論等影響預算決策的因素，這三大類因素構成了「預算決策狀況特徵」，再加上參與預算決策者（如行政官僚、民選首長、立法機關等）的偏好與動機，成為決策過程中的內在變數，影響預算的政策、資金分配、計畫取捨等。

圖一Ostorm的制度分析架構

制度性安排特徵

決策狀況特徵

行動、活動與策略

集體結果

事件或財貨性質

個人特徵

社群特徵

資料來源：

Ostrom（1986b）

二、制度性因素在預算決策過程中的地位

預算是個過程，它貫穿許多制度（Rubin,1988）；因此除了研究預算過程中所有參與者的角色、個人利益與動機外，同時需對於各項影響決策的環境與制度因素予以觀察。

預算學者Rubin（1992）即指出當前預算的研究，以探討環境因素對於預算過程、制度、以及預算決策的影響為主。

參考Ostrom（1986b）的制度性層次分類，她依決策與行動的制度層級分成三層，最高層次為「憲法性選擇」（ConstitutionalChoice），其次為「集體性選擇」（CollectiveChoice），再其次為「操作性選擇」（OperationalChoice）；高層次的決策決定較低層次的制度性安排，操作層次的決策則直接影響到一般公民。

各層級決策結果會回饋影響到前面層級的各項因素。

將Ostrom的制度性層級運用在預算決策上，最高層級的「憲法性選擇」（如憲法、預算法、財政收支劃分法、公共債務法、以及其他有關收支的法規等），影響到次一層級的「集體性選擇」之「制度性安排」，集體性選擇為由上而下指導各機關每年度預算籌編的預算政策（如施政方針、預算籌編原則、預算編製辦法、以及財政規範等）。

而預算政策又進而決定第三層級的「操作性選擇」（如年度預算資源的分配與計畫的取捨等）（如圖二）。

圖二預算決策的制度性層級

操作性選擇

憲法性選擇

集體性選擇

憲法，預算法

財政收支劃分法

公共債務法

其他收支法規

預算分配

施政計劃

財政規範

施政方針

預算籌編原則

預算編制辦法

資料來源：

作者自繪

三、新預算理論的研究方法

在緊縮預算壓力下，各國公共預算決策的特徵，無論預算過程、預算參與者數目、以及預算參與者行為動機，可以發現產生以下的變化（徐仁輝，2001）：

（1）預算決策過程

在預算緊縮時期，為控制預算赤字，會偏重訂定各項由上而下的財政規範，這些制度性的安排，對於預算的籌編與審議決策有重大的影響。

（2）預算參與者數目

預算相關的利害關係者眾