陕西关中地区农田灌溉设施建设情况调研报告.docx

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陕西关中地区农田灌溉设施建设情况调研报告

陕西关中地区农田灌溉设施建设情况调研报告

（陕西调查第62期总第411期）

2016/1/916:

18:

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 编者按：

本报告为2015年陕西调查总队重点课题研究项目。

   陕西粮食靠关中，关中粮食靠灌溉。

农田灌溉设施建设是关中地区农业发展不可或缺的首要条件。

课题组通过对宝鸡、咸阳、渭南等8市县24村72户288人的问卷调查，结合政府访谈、农户交流等形式，详细了解了关中地区农田灌溉设施建设现状及存在的问题，旨在为进一步加强关中地区农田灌溉设施建设，切实提高关中地区农业综合生产能力，促进粮食增产、农业增效和农民增收提供第一手的参考资料。

   水是生命之源，对农业而言，水是“农业的命脉”。

早在2011年，中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》中就明确指出了水利对农业发展的重要性，强调要着力加快农田水利建设。

陕西地处西北内陆，水资源短缺，水是农业生产的生命线。

在陕西，关中地区以全省51%的耕地面积、84%的水浇地，产出全省62%的粮食，是陕西的粮袋子；在关中，“有水一片绿，无水一片黄”，则生动地说明了灌溉在关中粮食生产中的重要地位和作用。

可以说，陕西粮食靠关中，关中粮食靠灌溉。

为了解关中地区农田灌溉设施建设情况，陕西调查总队农业处在宝鸡、咸阳、渭南等8市县，通过走访政府部门，与农户座谈交流、发放问卷等形式，就当前农田灌溉设施建设现状及存在问题进行了调研，结果显示：

关中地区灌溉设施建设财政投入逐年增加，灌溉条件不断改善，灌溉面积逐步稳定，灌溉效益逐渐显现，农户满意度较高，但也存在部分设施老化失修、缺水与浪费现象并存、办水缺乏“主力军”、设施管护主体缺位等问题。

   一、关中地区农田灌溉设施建设现状

   关中地区自古以来就有兴修水利的传统，秦朝修建郑国渠为古代三大水利工程之一，近代水利先驱李仪祉先生主持修建的“关中八惠”，开创了我国近、现代水利建设先河。

进入新世纪，国家大幅度增加了农田水利建设的投入，使关中地区的农田灌溉设施状况得到了明显改善，灌溉面积呈现恢复性增长趋势。

（一）财政投入逐年增加

   陕西水利建设投资从2008年至2014年保持逐年增加的趋势，由2008年的45.9亿元，增加到2014年的232.2亿元，6年内增加了4倍。

   关中地区水利建设投资也保持稳定增长的趋势，由2010年的54.9亿元，增加到2014年的104.4亿元，增幅达90.2%。

关中地区水利建设不仅投资额度增幅较大，而且投资额度占全省投资总额的比例也一直保持在很高的水平，2010年至2014年，这一比例分别为46.5%、51.6%、49.4%、52.8%和45.0%。

   据了解，临渭区2011-2013年共投入8201万元，大荔县2011-2013年共投入9199.2万元，用于全县的农田水利设施建设；泾阳县2010年以来累计投入22.2亿元，实施了一批小型农田水利设施建设项目；礼泉县2013年仅中央财政小型农田水利重点县建设项目一项就投入2800万元。

（二）灌溉条件不断改善

   按照2012年开始实施的陕西省农业灌溉设施项目规划目标，到2016年将基本完成全省大型灌区末级渠系改造和中型灌区全面节水改造任务，使田间工程配套率达到95%以上。

截止2014年年底，关中地区共建成水库414座，库容21.5亿立方米，设计灌溉面积1158万亩。

建成万亩以上灌区121个，干渠2233公里，支渠4467公里，斗渠14309公里。

   随着财政投入的不断加大，关中地区各县的农田灌溉设施都有不同程度的改善。

大荔县2011-2013年间共新修改造斗渠67公里，新修田间渠道187.7公里，抽水站2处，新打机井116眼。

临渭区共新修改造斗渠135公里，新修田间渠道278公里，新打机井46眼，新修水窖13眼。

礼泉县2012年通过实施宝鸡峡灌区末级渠系改造工程，共衬砌斗渠9条17.7千米，分渠83条31.6千米；通过实施抽水灌区改造工程，共改造抽水站10处，更新配机泵11台，安装变压器9台，衬砌改造渠道14.3千米；通过实施机井及低压管道灌溉工程，新打机井25眼，铺设低压管道31.2千米，安装变压器25台，架设高低压线路8.29千米。

泾阳县2010年以来共更新改造泵站13座，衬砌渠道586.8千米，新打机井203眼，铺设田间配套水管道255.4千米，改造小型抽水站12座，建设小型泵站6座。

   （三）灌溉面积逐步稳定

   近年来，陕西坚持把农田水利基本建设作为夯实农业基础、确保粮食安全、促进农村发展的一项基础工作和战略举措来抓，掀起了农田水利建设新高潮。

在政策支持下，关中地区的农田灌溉事业得到了迅速发展，灌溉面积逐步稳定。

从2010-2014年来看，关中地区有效（农田）灌溉面积稳定在1300万亩以上，节水灌溉面积稳定在1000万亩以上，旱涝保收面积稳定在825万亩以上。

2014年，关中地区有效（农田）灌溉面积达1347.5万亩，占耕地总面积的60.9%，这一比例高出全省平均水平18个百分点；关中地区节水灌溉面积达1017.9万亩，旱涝保收面积829.2万亩，分别占耕地总面积的46.0%、56.3%，远高于全省29.7%和25.7%的平均水平。

   伴随着一系列水利设施建设项目的实施，关中各县的灌溉面积呈现恢复性增长。

泾阳县2010年至今，通过实施一批小型农田水利工程，共恢复改善灌溉面积11.4万亩，发展高效节水面积2.2万亩，发展微灌面积1万亩，全县农田设施灌溉面积达65.1万亩，有效灌溉面积达60.6万亩。

蒲城县2009-2011年被确定为陕西小型农田水利建设示范县，通过三年的改造建设，共计新增有效灌溉面积6.6万亩，恢复改善灌溉面积12.7万亩，发展节水灌溉面积7万亩。

宝鸡市自2009年小型农田水利重点县建设工作开展以来，先后已有凤翔、眉县等7个县被确定为中央财政小型农田水利建设重点县。

六年来，新增灌溉面积8万亩，恢复改善灌溉面积41.8万亩，建设节水灌溉面积22.8万亩。

   （四）灌溉效益逐渐显现

   随着关中农田灌溉设施的不断完善，灌区的保产促丰收作用越来越明显，灌溉效益开始逐渐显现。

2015年陕西小麦总产突破450万吨，超过丰收之年2012年的435.5万吨，为2000年以来最高总产；亩产超过280公斤，超过2012年、2014年两个高产年，创历史新高。

这其中，占陕西小麦总产量80%以上的关中灌区，发挥了重要的作用。

据测算，关中旱地小麦平均亩产达200公斤左右，较上年增产15%，其中机井灌溉的水浇地小麦平均亩产290公斤左右，大灌区水浇地小麦平均亩产370公斤左右，二者亩产增幅均在2.5%以上。

   灌溉设施的不断完善，既保障了粮食生产，同时在转变农村经济结构，促进农民增收方面也发挥了重要的作用。

宝鸡市自2009年小型农田水利重点县建设工作开展以来，全市年新增粮食生产能力5.9万吨，年新增经济作物产值8110.6万元，项目受益人口达43.8万人，项目区农民年人均增收286元。

蒲城县有效灌溉面积86万亩，占151万亩耕地面积的57.4%。

灌区在确保粮食丰产的同时，也为农村经济结构转型提供了良好的条件。

近年来，龙阳、龙池等乡镇的设施瓜菜得到迅猛发展，为促进当地农民增收做出了积极贡献。

礼泉县赵镇段胡村共有耕地900亩，全部可以灌溉，得益于该村良好的灌溉条件，全村共种植桃树300亩，一亩桃园产量在5500斤左右，按一斤1.8元计算，毛收益9900元，效益比较可观。

三原县东阳镇五泉东村地处渭北旱塬带，全村共有耕地3600亩，其中1400亩可以灌溉。

全村除种植玉米、小麦等传统农作物外，村民利用本村的灌溉条件种植油菜、大蒜等经济作物，除去成本，亩纯收益也在2500元左右。

   （五）农户满意度较高

   农户对农田灌溉设施建设的满意度较高。

为直观了解关中地区农户对农田灌溉设施建设的满意度，要求被调查户户主对当前本村灌溉设施建设的满意度，在“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”、“非常不满意”之间做出选择。

结果显示：

在调查的72户农户中，有13.9%农户表示非常满意，有59.7%的农户表示满意，有13.9%的农户表示一般，有8.3%的农户表示不满意，仅有4.2%的农户表示非常不满意。

表示满意及非常满意的农户占总数的73.6%，说明农户对农田灌溉设施建设的满意度较高。

   农户对农田灌溉设施发挥作用的满意度较高。

调查过程中要求被调查户户主对当前本村灌溉设施发挥的作用，在“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”、“非常不满意”之间做出选择。

结果显示：

在调查的72户农户中，有12.5%的农户认为本村灌溉设施非常完善，可以保证旱涝保收，对灌溉设施发挥的作用非常满意；有52.8%的农户认为灌溉设施较完善，对农业生产有较大帮助，对灌溉设施发挥的作用表示满意；有13.9%的农户认为灌溉设施一般，对农业生产的作用一般；有13.9%的农户认为灌溉设施不完善，在抵御自然灾害方面的作用较差，对灌溉设施发挥的作用不满意；有6.9%的农户认为灌溉设施较差，基本是靠天吃饭，对灌溉设施发挥的作用非常不满意。

对本村灌溉设施发挥的作用表示满意及非常满意的农户占总数的65.3%，说明农户对农田灌溉设施作用的满意度较高。

   二、关中地区农田灌溉设施建设存在的问题

   近年来，关中地区陆续兴建和完善了一大批农田灌溉设施，在抗御自然灾害，促进农业增效、农民增收等方面取得了显著成效。

但关中地区农田灌溉设施同时存在部分设施老化失修、缺水与浪费现象并存、办水缺乏“主力军”、设施管护主体缺位等问题亟待解决。

（一）部分设施老化失修

   由于关中地区农田灌溉设施大都建于改革开放前，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，配套率低，且经几十年运行，部分灌溉设施老化失修严重。

临渭区凭信乡瓦子店村共有耕地1100亩，其中800亩可灌溉。

全村共有斗农渠1700米，都是在上世纪70年建造。

斗渠因为有灌区管理局管理，状况较好，而农渠因为没有衬砌，仍是土渠，加之年久失修，状况较差。

灌溉时，水流流经土渠速度缓慢，下渗较多，造成水资源的浪费，农户不得已只能自己在土渠内垫衬塑料膜灌溉。

同时，部分渠段存在塌陷、断裂的情况，遇到旱情根本无法灌溉，直接影响了农业生产。

   大荔县朝邑镇霸二村共有耕地6000亩，其中五分之二是滩地，五分之三是沙地，滩地主要依靠河水，沙地主要依靠井水。

该村的灌溉设施主要有2000米的土渠，而且是上世纪60年修建的。

在问及当前农田水利灌溉设施与土地承包初期相比较如何时，该村村民认为不如那时。

每年七月上旬至八月上旬的伏旱都会因为农田灌溉设施不完善而导致农业生产受损，村民迫切希望政府给予资金支持完善U形渠，减少渗漏，提高灌溉效率。

（二）缺水与浪费现象并存

   2014年，关中地区水资源总量72.8亿立方米，仅占陕西水资源总量的20%，而关中地区用水总量53.3亿立方米，占全省用水总量的59.3%，其中仅农业灌溉用水就达26.5亿立方米，占全省农业灌溉用水总量的53.8%。

另外，随着关中地区工业化、城镇化进程的加快，工业用水与城镇公共用水总量也在不断增加，农业灌溉用水被大量挤占，灌溉用水紧缺。

与此同时，关中地区节水灌溉设施建设不足、灌溉方式落后，导致关中地区农田灌溉缺水与浪费现象并存。

   一是灌溉用水紧缺。

蒲城县龙池镇屈家村一组位于洛惠渠的下游，灌溉季节白天上游用水量激增，等渠水到达下游时水量已经不足，有时甚至无水可灌，农户只能趁晚上上游不浇时，连夜灌溉。

荆姚镇王村一组属于抽黄灌区，七月初灌溉一亩需要65元，而到八月底因为水量不足，灌溉一亩需要130多元，即使成本上升，也不能保证农田全部灌溉。

大荔县官池镇三教村四组共有耕地690亩，因为没有灌渠，只能依靠井水灌溉，全村共有机井8眼，仅一半的耕地可以灌溉。

由于灌溉水源不足，该村300余亩耕地撂荒。

   二是水资源浪费严重。

2014年，关中地区节水灌溉面积1017.9万亩，占关中耕地总面积的42.8%，其中渠道防渗面积641.3万亩，占耕地总面积的29%，而低压管灌、微灌、喷灌面积分别只占耕地总面积的14.1%、1.8%、1.1%。

节水农业的重点在灌区工程上，而不是田间，这种重视工程节水、忽视农艺节水的方式，造成工程节水与农艺节水分离，导致农业节水难以达到最优水平。

调查显示，关中地区灌溉方式上多采用漫灌，浇一亩地需要60至100立方水，而采用喷灌则需要12至15立方水，采用滴灌只需要8至9立方水。

此外，大部分市县因无自成流域的河川和蓄水工程，地表径流大多顺河（沟）流走或下渗蒸发，这些都使本已很严峻的水资源形势更是雪上加霜。

   （三）办水缺乏“主力军”

   农村税费改革之前的以农户投工投劳为主、政府补助为辅的农田水利基本建设保障机制，随着新时期形势的发展而严重弱化。

尤其是农村税费改革取消了农村义务工和劳动积累工后，农户办水投工投劳大幅度减少，不少地方都由过去的“冬春大干”变成了“冬闲春眠”。

   调查发现，随着农村社会结构的变化，青壮年外出务工、老人妇女儿童在家留守务农是现今关中地区普遍存在的现象，这种人口结构使得农田灌溉设施建设缺乏劳动力基础。

新生代农民工基本上不参加农业劳动，而留守的老人妇女认为只要有口饭吃就行，对农田灌溉设施建设关注甚少。

   从表1可以看出，被调查农户家庭中非农就业劳动力比重集中在25%-50%之间，占样本总数的53.8%。

家庭中非农就业比重在25%以下的农户中愿意参与者占比最高，达到82.8%。

非农就业比重大于50%的农户中愿意参与者占比最低，为47.5%。

一般来说，非农就业劳动力比重反映了农户在衡量了有限的家庭劳动力资源在从事农业劳动和非农劳动上可能获得的比较收益，和放弃的机会成本大小之后所作出的选择。

非农就业劳动力比重越高，参与农田灌溉设施建设的机会成本越大，所获得的比较收益越小，因而农户会倾向于不参与建设。

同时，农业收入在总收入中的占比下降，为了实现家庭收入最大化目标，大多数农户只愿以最低投入获取农业收益，对于投资回报率低的农田灌溉设施建设是缺乏兴趣的。

   从表2来看，有72.6%的农户家庭的主要收入来源于非农业，农业是家庭主要收入来源的农户仅占27.4%。

被调查者中大多数农户为兼业农户，农业收入在家庭收入中的占比较低，这些以非农收入为主要收入来源的农户对农业的依赖性较弱，对农田施灌溉设施的关心度可能会较低，其参与建设的意愿也可能较低。

反之，以农业收入为主要来源的农户对农业经营具有较强的依赖性，对与农业经营紧密相关的农田灌溉设施的关心度也自然较高，因此参与建设的意愿也会较高。

正如表中数据显示，两类农户中愿意参与建设的人数比例相差19.6%。

此外，农民经营土地面积小，改善农田灌溉设施条件的决心不大，能力有限。

   农户耕地面积反映了农户的经营规模，也在一定程度上反映了农户灌溉用水量的大小以及参与农田灌溉设施建设意愿的大小。

从一般意义上讲，农户耕地面积越大，对水资源的需求量就越大，农户对水资源的依赖性就越强，如果耕地面积越大的农户能够通过参与农田灌溉设施建设获得比正常情况下更及时、更充足的灌溉时，其越会倾向于参与建设。

从表3可以看出，愿意参与建设者占比随着耕地面积的增加而增加，耕地面积大于9亩的农户中愿意参与者占比最高，为79.3%。

   （四）设施管护主体缺位

   在我国，对灌区的管理机构只设到支渠一级，斗渠以下为小型农田灌溉工程，位于灌区渠系的末梢。

过去小型农田灌溉工程的所有权和使用权一直隶属于社队集体。

实行家庭联产承包责任制后，原来社队集体与农户的关系发生改变，小型农田灌溉设施的公益性碰到了家庭生产经营的个体性，灌溉设施管理出现了主体缺位的问题，“政府管不到、集体管不好、农民管不了”。

   调查发现，在全部被调查的24个村组中，有定期管护灌溉设施的只有2个，管护的频率也只限于每年两次。

问及关于灌溉设施管护方面的问题时，各村组普遍反映困难重重。

一是农民的组织化程度低，村集体很难把农户组织起来，共同出资出力改善灌溉设施。

二是农村税费改革后，取消了“两工”，并且还对农民进行多项补贴，不少农民认为农村就不应再存在收费项目，灌溉设施管护资金难以收缴。

三是即使部分农田水利设施有专门的管理人员，管理人员的报酬也是从水费里提取，管护经费基本无来源，管理人员只能在灌溉时对灌渠淤积物进行清理，对于灌渠的损坏无法维护。

   为解决当前小型农田灌溉设施管护中存在的问题，一些地方也引入了农民用水协会，但农民用水协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题，大多数农民用水协会运作不规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，对农田灌溉设施的管护作用有限。

   三、对策建议

（一）建立长期投资机制，确保设施建设持续投入

   农田灌溉设施建设是一项需要长期投入的工作，近年来关中地区灌溉设施建设取得了良好的成绩，仍存在部分灌溉设施老化失修等问题。

为此，必须逐步建立起“政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充”的多层次、多渠道、多元化的长期投资机制，确保农田灌溉设施建设持续投入。

   一要加大财政投入力度。

中央政府要在资金投向上给予更多的倾斜，地方政府要把灌溉设施建设资金纳入地方财政预算。

二要发挥财政资金的导向功能。

采取财政补贴、低息、定向定额补贴、税收优惠、民办公助、以奖代投等多种方式，引导集体、农民及全社会资金增加对农灌溉设施的投入。

三要凝聚支农资金合力。

整合发改、国土、财政、扶贫、农业、水利等部门的农田水利项目资金，在不改变资金性质和用途的前提下，统筹安排，集中使用。

四要完善“一事一议”制度。

通过“一事一议”制度，用民主的方式组织农田灌溉设施建设，把单靠一家一户办不了、办不好的事情变为现实。

（二）发展节水灌溉农业，提高水资源利用效率

   水是农业的命脉,灌溉是农业发展的保障。

关中地区农业一方面面临缺水、干旱的挑战；另一方面存在着节水灌溉设施建设不足、灌溉方式落后的问题，造成人为的水资源浪费。

发展节水灌溉农业，提高水资源利用效率，已成为当务之急。

   一是输水过程中的节水。

节水的重点应放在减少渠道输水损失上，通过采取渠道防渗和管道输水等措施，提高渠系水的利用率。

二是田间灌水过程中的节水。

要积极采用喷灌、滴灌、微喷灌和管道灌溉等节水灌溉技术，减少田间灌水过程中的水量损失，提高田间灌溉水的有效利用率。

三是用水管理过程中的节水。

要加强节水灌溉制度的研究，根据作物不同生长期的需水要求，适时、适量地灌水。

要加强田间用水管理，推行计划用水和科学用水，实行定额灌水，按方收费，超用加价。

四是推广应用农业蓄水保墒耕作措施。

发展集雨窖灌，采取秸秆还田、覆草保墒等科学的耕作模式，推进抗旱保苗工作，提高关中地区农业灌溉用水利用效率。

五是提高农民节水意识。

受传统思想的影响，农民往往只意识到水资源的自然属性，对其经济属性和资源属性认识不足。

因此，应明晰水资源的产权，制定灵活的水价形成机制，发挥市场的调节作用，利用经济杠杆激发农民的自主节水意识。

   （三）创新制度建设，提高农民参与积极性

   农民是农田灌溉设施使用的主体，因此农民参与农田灌溉建设与管理对灌溉设施的投资和运行效益至关重要，应积极调动农民参与农田灌溉设施建设管理，稳步推动农田灌溉设施建设向高效、优质、可持续的方向发展。

   一是创新产权管理制度。

对于农民自愿筹资筹劳建设的农田灌溉工程，应下放产权，让设施使用主体成为工程管理、运行维护等的负责人，明晰产权管理责任，调动设施使用主体的积极性。

二是创新筹工酬劳制度。

逐步完善已有的“一事一议”、“以工代赈”、“以奖代补”等激励制度及组织与运行模式，引导广大农民参与农田灌溉设施建设与管理。

政府应在资金、技术、服务等方面给予支持，调动农民参与村农田灌溉设施建设的积极性，逐步建立农民自愿参与、村社自行组织、政府协调服务的组织形式。

三是创新土地流转制度。

鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包土地。

鼓励发展家庭农场、订单农业、农地托管等多种农业生产形式促进规模化经营，支撑种粮农民收入进一步提高。

农民种粮收入提高后，为保证种粮收益，自然愿意投入更多的成本在农田灌溉设施建设上。

   （四）加快产权改革，明晰管护责任主体

   产权问题是造成小型农田灌溉设施无人管护，出现“公地悲剧”的根源。

因此，加快小型农田灌溉设施的产权改革，使农户在享受灌溉设施带来效益的同时承担起相应的管护责任和义务，从而在一定程度上改善小型农田灌溉设施常年出现的“有人使用、无人管理”的现象，提高管理效率，促进小型农田灌溉设施的可持续发展。

   首先，要解决“谁来管”的问题。

要正确认识农村大量农田灌溉设施的的资产性质。

国家投资兴建的水利设施属国家所有，由各级水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的水利设施，按投资比例划分产权；以集体投资为主兴建的水利设施，产权属集体所有，国家补助形成的资产归受益主体（一般是集体或用水合作组织）所有。

以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有。

其次，要解决“采取什么方式管”的问题。

通过建立健全农民用水户协会，让受益区域农民独立行使所有者权益，实行“民办、民营、民受益”的管理模式，进行灌溉设施的维修、养护，解决小型农田灌溉设施管理主体缺失的问题。

第三，要加大对农民用水户协会的扶持力度。

各级政府根据农民的承受能力承担工程管护所需费用的不足部分；水利、农业、电力等相关部门要大力支持协会的发展，帮助提供相应的指导与服务。

   签发：

王恩斗

   核稿：

李新强

   撰稿：

《陕西关中地区农田灌溉设施建设情况调研报告》课题组

   课题主持人：

程军虎

课题组成员：

李新强艾宁王斌友史宝成