基建项目审计中发现的常见问题和有关的定性处理法规及依据.docx
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基建项目审计中发现的常见问题和有关的定性处理法规及依据
基建项目审计中发现的常见问题和有关的定性处理法规及依据
基建项目审计中发现的常见问题和有关的定性处理法规及依据
（一）履行基本建设程序方面
一般我们以前面的基建程序表对照检查项目是否按规定履行基建程序，重点是红色部分的程序。
针对工程的实际情况还会关注一些特殊程序，如对水库、学校、剧院、体育馆等特别关注防震和消防审批等，对工业企业特别关注环保审批等。
常见问题是:
1（未按规定办理项目审批手续（未报批或取得项目建议书、可研报告、初步设计的批准文件，概算超10%以上未重新报批可研报告，或者工程已开工但可研报告、环评报告或初步设计还未报批等程序倒置的问题。
）
定性依据:
国家计委、国家建委、财政部《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》（计字（1978）234号，附一:
关于试行加强基本建设管理的几项规定、附二:
关于基本建设程序的若干规定、附三:
关于基本建设项目和大中型划分标准的规定）、国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资（1999）693号）:
“一、严格执行基本建设程序。
尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。
现行基本建设前期工作程序包括:
项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。
只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。
除国家特别批准外，各地方、部门和企业不得简化项目建设程序”、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）:
“三、完善政府投资体制，规范政
府投资行为（四）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。
按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。
对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。
具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施”、《广东省省级财政性资金投资民用建筑项目管理暂行办法》（粤府办[2011]4号）第五条“省财政投资项目审批阶段依次是:
项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审批、下达新开工投资计划、施工图设计审查。
”第八条:
“„„技术、经济方案比较简单，估算总投资在5000万元（不含5000万元）以下的项目，可将项目建议书和可行性研究报告合并报批”、第十一条“概算控制
（一）概算总投资包括项目建设所需的各项费用，不得超过可行性研究报告审定的估算总投资。
凡概算总投资超过可行性研究报告批准估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须重新报批”。
最近省发改委起草正在征求意见的《广东省省级政府投资管理暂行办法》，若颁布后也将有明确的规定。
处理依据:
《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条:
单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗
取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。
对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
（一）截留、挪用国家建设资金;
（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金;
（三）违反规定超概算投资;
（四）虚列投资完成额;
（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
《中华人民共和国政府采购法》、<中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。
2（未按规定报批建设项目环境影响评价文件，有的项目还存在原环评报告批准后建设性质发生重大改变但未按规定重新报批环评文件、或环评文件批准满5年后才开工建设但环评文件未重新审核的问题。
定性依据:
《环境影响评价法》第十六条:
“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）:
（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响
进行全面评价;
（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布”、第二十二条“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”、第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核;原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。
”
处理依据:
《环境影响评价法》第三十一条:
“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第=十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续;逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者
未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
”
3（未按规定取得建设项目选址意见书
定性依据:
《城乡规划法》第三十六条:
“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
处理依据:
《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条（详见第1条）。
4（未按规定取得建设用地规划许可证。
定性依据:
（《城乡规划法》第三十七条:
“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门枇准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设周地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
”
处理依据:
《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条。
5（未按规定取得建设工程规划许可证。
定性依据:
《城乡规划法》第四十条:
“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
”
处理依据:
《城乡规划法》第六十四条:
“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条。
6（未按建设工程规划实施。
定性依据:
《城乡规划法》第四十三条:
“建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。
变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变
更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。
处理依据:
《城乡规划法》第穴十四条、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条。
7（未按规定取得施工许可证。
定性依据:
《建筑法》第七条:
“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。
按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。
处理依据:
《建筑法》第六十四条:
“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”、（《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五十七条:
“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。
”
8（建设项目边勘察、边设计、边施工
定性依据:
《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五条:
“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，
坚持先勘察、后设计、再施工的原则。
县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。
”
处理依据:
《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条。
9（未取得施工图设计文件审查合格书擅自施工。
定性依据:
《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第十一条:
“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。
施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。
施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。
”
处理依据:
《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五十六条违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款:
（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的。
”
10.多（少）列概算（概算编制不准确）
定性依据:
《国家计委中国人民建设银行试行<关于改进工程建设概预算工作的若干规定>的通知》（计标（1983）1038号）“八、设计单位要努力提高概、预算的准确性，保证概、预算的质量。
要严格执行国家有关的方针、政策和制度，实事求是地对工程所在地的建设条件，包括自然条件、施工条件等可能影响造价的各种因素，作认
真的调查研究，在此基础上正确选用定额、费用和价格等各项编制依据。
同时，要根据有关部门发布的价格调整指数，考虑建设期间价格变动等因素，做到概、预算能够完整地反映设计内容，合理地反映施工条件，准确地确定工程造价”、有关的概算指标、概算定额等。
”
处理依据:
《建设项目审计处理暂行规定》（审投发【1996]105号）第七条:
“建设项目概算中多计、重计、少计和漏计的投资及不应由建设项目负担的费用，应要求建设单位报审批部门批准予以调整;实行投资包干的项目，经批准可相应调整包干基数”、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第九条。
11.概算（预算）外投资（超概算、计划外工程）
定性依据:
《广东省省级财政性资金投资民用建筑项目管理暂行办法》（粤府办[2001]4号）第十二条。
处理依据:
《广东省省级财政性资金投资民用建筑项目管理暂行办法》（粤府办[2001]4号）第十一条:
“概算控制（五）省财政投资项目申报调整概算总投资的，应先委托省计委重大项目稽察特派员办公室对该项目原批概算的执行情况进行稽察”、第二十二条:
“整改与处罚
（一）建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由省监察厅负责查处，依法追究建设单位负责人和直接责任人的行政责任，情节严重的，撤销其行政职务，禁止其3年内负责财政性资金投资项目的管理工作;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
未经批准擅自提高建设标准，扩大投资规模的”、《建设项目审计处理暂行规定》（审投
发[1996]105号）第六条:
“建设项目不突破概算总投资昀单项工程间投资调剂，应督促建设单位向原审批部门申报批准。
批准设计外的在建工程，应要求其暂停、缓建，并报原审批部门审批;原审批部门不予批准的计划外工程，由建设单位筹措符合规定资金予以归垫，并处以投资额5%以下罚款，由建设单位以自有资金支付。
建设单位擅自扩大建设规模、提高建筑装修及设备购置标准的投资，视同计划外工程投资处理”、第八条:
“建设单位违反有关批准文件规定，以合同形式要求设计单位扩大规模和提高标准而增加的概算投资，应由建设单位报原审批部门予以批准;否则，应停止建设，并对建设单位处以超投资部分5%以下的罚款，罚款由建设单位以自有资金支付。
设计单位未经批准，擅自扩大规模、提高标准或违反合同规定范围，进行设计而增加的概算投资，对设计单位处以该部分设计费50%以下罚款;情节严重的，建议有关部门降低其资质等级，直至依法吊销营业执照”、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第9条。
12.未经验收擅自使用
定性依据:
《建筑法》第六十一条“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”、?
建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第十六条:
“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收„„建设工程经验收合格的，方可交付使用。
”
处理依据:
《（建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五十八条:
“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任;
（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的;
（二）验收不合格，擅自交付使用的;（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的”、《广东省省级财政性资金投资民用建筑项目管理暂行办法》（粤府办（200IJ4号）第二十二条。
13.未按规定报送工程建设档案资料
定性依据:
《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第十七条:
“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。
”
处理依据:
《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第五十九条:
“违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。
”
（二）招标投标方面
招标投标违法违规通用处理依据:
针对下述招投标中不依法组织招标的问题，兜底处理依据一般有以下两条:
《广东省省级财政性资
金投资民用建筑项目管理暂行办法》（粤府办[2001]4号）第二十二条。
《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令2004第427号）第9条。
对于招投标方面违法违规的问题，按照部门分工，省审计厅一般移交省监察厅处理。
14.项目应招标未招标
定性依据:
《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第七、八、九条。
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第49条:
“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避拓标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款;对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付;对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。
15.未办理免招标手续直接委托业务或未经批准邀请招标（其实也属于应招标未招标）
定性依据:
《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第十、十一、十二条。
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第49条。
16.以各种方式规避招标。
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第49条:
“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
”
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第49条。
17.委托无资格或者资质等级不符合招标项目要求的招标代理机构代理招标。
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第十四条:
“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。
具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。
从事其他招标代理业务的招标代理机构，其资格认定的主管部门由国务院规定。
”
处理依据:
《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号）第二十五条:
“工程招标代理机构在工程招标代理活动中不得有下列行为:
（三）超越资格许可范围承担工程招标代理业务;申请资格升级的工程招标代理机构或者重新申请暂定级资榕的工程招标代理机构，在申请之日起前一年内有前款规定行为之一的，资格许可机关不予批准。
”对建设单位处理则可采用通用处理条款。
18.应当发布招标公告而不发布
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第十六条:
“招标人采
用公开招标方式的，应当发布招标公告。
依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。
招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项”、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展计划委员会、建设部、中铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局令2003第30号）第十三条:
“采用公开招标方式的，招标人应当发布招标公告，邀请不特定的法人或者其他组织投标。
依法必须进行施工招标项目的招标公告，应当在国家指定的报刊和信息网络上发布。
”
处理依据:
《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展计划委员会、建设部、中铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局令2003第30号）第七十三条:
“招标人或者招标代理机构有下列情形之一的，有关行政监督部门责令其限期改正，根据情节可处三万元以下的罚款;情节严重昀，招标无效:
（一）未在指定的媒介发布招标公告的;被认定为招标无效的，应当重新招标。
”
19.邀请招标的投标人不符合法定要求
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第十七条:
“招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书”、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展计划委员会、建设部、中铁道部、交通
部、信息产业部、水利部、民用航空总局令2003第30号）第十三条:
“采用邀请招标方式的，招标人应当向三家以上具备承担施工招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。
”。
20.限制或排斥潜在投标人
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第十八条:
“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查;国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。
招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇”、第二十条:
“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。
”
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第五十一条:
“招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的，对潜在投标人实行歧视待遇的，强制要求投标人组成联合体共同投标的，或者限制投标人之间竞争的，责令改正，可以处一万元以上五万元以下的罚款。
”
21.招标代理机构与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第十五条:
“招标代理机构应当在招标人委托的范围内办理招标事宜，并遵守本法关于招标
人的规定”、第二十二条:
“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。
招标人设有标底的，标底必须保密。
”
22.招标人泄密
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第二十二条:
“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。
招标人设有标底的，标底必须保密。
”
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第五十二条:
“依法必须进行招标的项目的招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的，给予警告，可以并处一万元以上十万元以下的罚款;对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
前款所列行为影响中标结果的，中标无效。
”
23.招标投标期限不符合规定。
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第二十三条:
“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。
该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分”、第二十
四条:
“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间;但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。
”
处理依据:
按以上招标违规通用处理条款处理。
24.投标人数量不符合法定要求而不重新招标
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第二十八条:
“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送迭投标地点。
招标人收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。
投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标。
”
处理依据:
按以上招标违规通用处理条款处理。
25.投标人之间串通投标或投标人与招标人串通投标
定性依据:
（（中华人民共和国招标投标法》第三十二条:
“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。
投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。
禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。
”
处理依据:
《中华人民共和国招标投标法》第五十三条:
“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直
接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
”
26.未按规定确定中标人
定性依据:
《中华人民共和国招标投标法》第四十条:
“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较;设有标底的，应当参考标底。
评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。
招标人根据评标委员会提出的书面评标报
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