浅析林业行政执法体制改革.docx

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浅析林业行政执法体制改革

浅析林业行政执法体制改革

目录

写作提纲……………………………………………………………………（3）

内容摘要……………………………………………………………………（5）

关键词………………………………………………………………………（5）

正文…………………………………………………………………………（5）

一、绪论……………………………………………………………………（5）

二、本论：

…………………………………………………………………（6）

（一）当前林业行政执法中普遍存在的问题………………………（6）

（二）改革现行林业行政执法体制的必要性和可行性………………………（7）

（三）组建林业综合行政执法机构要注意的几个问题…………………（9）

三、结论……………………………………………………………………（10）

注释………………………………………………………………………（10）

参考文献……………………………………………………………………（10）

浅析林业行政执法体制改革

写作提纲

一、绪论

本文分析了目前林业行政执法中存在的主要问题，包括林业行政执法多头执法、相关部门执法职权重合、实施林业行政处罚制裁的手段不规范等等，着重分析了改革现行林业行政执法体制的必要性，并联系实际地提出了相应的治理对策和改革方向。

二、本论

（一）当前林业行政执法中普遍存在的问题

1、林业行政执法多头执法，执法主体比较混乱

2、相关部门执法职权重合

3、县级林业行政主管部门法制机构不健全

4、执法监督机制和责任追究制度不健全

5、林业行政执法机构分散，不便于管理监督。

林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制

6、实施林业行政处罚制裁的手段不规范

（二）改革现行林业行政执法体制的必要性和可行性

1、林业分类经营改革要求改变现行的林业行政执法体制

2、实行源头管理要求改变现行的林业行政执法体制

3、1998年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改，2000年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》，该《条例》的颁布为实行林业综合行政执法提供了法律依据

4、2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）明确规定：

要进行综合行政执法改革，相对集中行政处罚权

5、现有的资源林政执法队伍为主体组建林业综合行政执法机构是目前比较可行的改革模式

（三）组建林业综合行政执法机构要注意的几个问题

1、要真正解决执法机构多，行政处罚权职能交叉的问题，不能因成立一支新队伍，造成多一个职能交叉

2、明确与林政资源等管理机构的关系

3、整编好林业道路检查站和林业站两支队伍

4、组建林业综合行政执法机构必须体现“两个相对分开”和“精简、效能、统一”的原则

三、结论

为了适应依法治林的新要求，我们要不断提高认识，勤于思考，勇于实践，组建林业综合行政执法机构，坚定地进行林业行政执法体制改革。

浅析林业行政执法体制改革

【内容摘要】阐述并分析了目前林业行政执法中存在的主要问题，包括林业行政执法多头执法、相关部门执法职权重合、县级林业行政主管部门法制机构不健全、执法监督机制和责任追究制度不健全、实施林业行政处罚制裁的手段不规范等，着重分析了改革现行林业行政执法体制的必要性，并联系实际地提出了相应的治理对策和改革方向，即以现有的资源林政执法队伍为主体组建林业综合行政执法机构是目前比较可行的改革模式。

最后提出了组建林业综合行政执法机构要注意的几个问题。

【关键词】林业综合行政执法存在问题治理对策

正文

笔者所在的福建省光泽县地处闽西北部，武夷山脉北段东南坡，是全国集体林区重点林业县之一。

下辖8个乡镇85个行政村5个社区居委会。

总人口15.55万人，其中农业人口11.96万人（2.86万户）。

土地总面积205684h㎡（不含武夷山保护区的18249.3h㎡，下同），其中林业用地171941.8h㎡,占83.6%，有林地面积154015.3h㎡,竹林21186.1h㎡;活立木总蓄积量1066万立方米，森林覆盖率74.9%，绿化程度90.9%。

因此，林业经济是光泽县的支柱产业。

但近年来由于竹木加工企业的蓬勃发展，致使盗砍滥伐现象日益严重，森林资源遭到严重破坏。

严竣的形势告诉我们，改革以往与林业生产发展不相适应的林业行政执法体制已势在必行，作为战斗在林业行政执法第一线的笔者深刻地感受到了进行林业行政执法体制改革的紧迫性。

林业行政执法

是指林业行政机关和法律、法规授权的组织在林业行政管理过程中，针对相对行为人，依照法定职权和程序使国家林业行政管理职能得以具体实现的活动过程【1】。

《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》将依法治林作为加快林业发展的基本方针的确立，体现了依法治林的重要性，赋予了林业行政执法机关更加神圣的使命。

依法行政要求林业行政执法主体作出的各种行政行为既合乎法律要求又合情合理，而在林业行政执法的实际中，经常会出现行政执法违法的现象和行政执法不当的情况，主要有以下六种表现形式：

1、不履行行政法定义务的行政失职；2、超越行政职权的执法活动；3、执法不严，滥用职权；4、作出缺乏事实依据的执法行为；5、执法行为的法律依据错误；6、处罚程序违法【2】。

所以，林业行政执法机关能否依法行政是确保林业跨越、持久发展的根本保障，是依法治林的关键所在。

该《决定》将林业行政执法作为林业的四项改革之一，说明目前林业行政执法在相应的环节已制约着林业的发展，林业行政执法改革迫在眉睫。

一、当前林业行政执法中普遍存在的问题

（一）林业行政执法多头执法，执法主体比较混乱

　　目前，我国有森林公安机构6000多个，森林公安干警20多万人，形成了包括资源林政、森林公检法、野生动植物保护、森林防火、植物检疫、森林病虫害防治等在内的较为完整的林业行政执法队伍【3】。

而从我省林业行政执法队伍的状况看，除林政部门作为林业行政主管部门的内设机构代表其执法外，其他如森林公安机关、森林植物检疫站、野保站、林业工作站在执行林政处罚时都需要林业行政机关的委托。

由于这些单位大都是事业单位，办案经费得不到有效保障，受经济利益的驱动，在未取得合法委托或超越委托职权、职责范围的情况下，查处涉林的各类林业行政案件，谋取不正当利益，不利于打击违法行为，有损于法律的尊严和权威。

林业行政执法的主体混乱，是导致林业行政诉讼败诉的一个主要原因。

《行政处罚法》、《森林法实施条例》和《林业行政处罚程序规定》已经对林业行政执法主体作出了明确规定，主要有三类：

1、县级以上林业行政主管部门；2、县级以上林业行政主管部门依法委托的组织；3、法律、法规明确授权的组织。

由于历史的原因以及林业执法面广、执法任务重的现实，进行执法主体的清理工作还有许多难点。

难点主要包括：

一是林业部派驻国有林区森林资源监督专员办事机构，不能没有林业行政执法权，但层层派驻的专员又多数属于企业编制，不是独立的组织；二是国有森工企业属于企业性质，长期以来承担着管理国有森林资源的职责，并且形成了比较健全的执法机构和执法能力，但是根据政企分开的原则，按照《行政处罚法》、《森林法实施条例》的有关规定不能符合委托的条件，不能行使行政管理权和处罚权。

（二）相关部门执法职权重合

　　森林公安机关是国家公安机关派驻林业的一支具有武装性质的治安行政力量，其享有林业刑事侦破权和森林法授权的林政处罚权。

林政部门是林业行政机关的内设机构，是林业综合执法部门。

林木检疫站、野保站、林业工作站都是按照各自的职权，根据林业行政机关的委托，履行各自的职责。

在实际工作中，这些部门均有超出管理、委托职权范围行使行政处罚权的行为，即使发现本不该属自己部门管辖的林政案件，也不按林政处罚程序的规定移交有管辖权的执法部门处理，而是违规行政，降低处罚标准。

有的单位为了本部门小团体的利益相互之间不是互相补台，而是互相拆台，不能形成合力，从而失去了战斗保垒作用，不能够起到严厉打击违法犯罪活动的目的，从而失去了“严管林”的真正意义。

（三）县级林业行政主管部门法制机构不健全

　　根据林业行政处罚程序的规定，县级林业主管部门可以确立1个内部机构，统一管理林业行政处罚工作。

林业行政案件在调查结束后由林业行政执法人员送至法制工作机构提出初步意见后，由本行政主管部门负责人审查决定或集体讨论决定。

而在实际工作中，因政府机构改革，大部分县级林业主管部门未设立专门统一的林业法制机构，现行的林政股没有确实起到真正的审查把关、监督制约作用，致使林业各执法部门执法的自由裁量权随意性扩展，使得林政执法的标准质量降低。

（四）执法监督机制和责任追究制度不健全

上级林业行政执法机关对下级林业行政执法机关和林业行政执法人员、各级林业行政执法机关对本级内部执法机构和执法人员的行政执法监督活动，目前还缺乏一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度【4】。

在林业行政执法工作方面，由于一些林业的重大案件的信息不灵等原因，往往会出现许多被动的情况。

（五）林业行政执法机构分散，不便于管理监督。

林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制

目前法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统一、权威的职能。

根据《森林法》、《野生动物保护法》和《森林法实施条例》的规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等方面的行政执法职能，而这些职能分散在林政资源、森林公安、野生动植物、森林防火、森林植物检疫等多个内设职能机构中，使得行使林业行政执法权的机构过多，不能形成统一的执法队伍。

并且林业执法职能机构存在着执法职能相互交叉，导致执法力量分散，执法效率难以提高。

有时为了打击林业违法行为，成立的联合执法稽查队，采取突击执法的运动式执法方式，虽然收到一定的效果，但总体效果并不理想。

这样，无法高效的履行执法职责，同时也不利于案件的及时处理和执法工作的监督。

（六）实施林业行政处罚制裁的手段不规范

实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法，以维护良好的林业行政管理秩序，通过有效的林业行政管理，保护环境，促进经济的发展。

然而，虽然《中华人民共和国行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》对林业行政处罚作了严格规定，但是在实际运用林业行政处罚这一制裁手段时还很不规范，随意性较大，突出表现为罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”。

问题的严重性还在于一罚了事，“重处罚，轻管理”，罚款后违法行为并没有得到纠正。

二、改革现行林业行政执法体制的必要性和可行性

　　不可否认，现行的林业行政执法体制对保护我省森林资源的安全，打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为做了许多贡献。

但随着社会主义市场经济的建立和发展，随着林业改革的逐步深入，现行的林业行政执法体制已不能适应新形势发展的需要，改革现行林业行政执法体制已势在必行。

（一）林业分类经营改革要求改变现行的林业行政执法体制

　　我省林业分类经营改革已进入实施阶段，林业分类经营要求林业主管部门，对公益林和商品林采取不同的管理办法，公益林要管住，商品林要搞活。

而我省现行的林业行政执法主要是集中在木材流通环节中，采取路上检查这种静态的、被动的管理模式。

这种管理模式，不可能管好公益林，反而会把商品林管死，不能适应现代林业发展需求，因此需要建立一种新的林业行政执法模式。

（二）实行源头管理要求改变现行的林业行政执法体制

　　福建省人大常委会颁布《福建省森林条例》规定，2002年1月1日起全省木材市场全面放开，林业部门不再承担商品木材统一进山收购的任务，木材产销将直接在山场进入市场。

这一新的形势对现有的在计划经济时代建立起来的森林资源管理体制带来严峻的挑战。

森林资源管理依靠省政府增设林业检查站，在道路上拦车检查已是不可能，靠林业主管部门加大力度，严查木材经营加工企业也不现实，必然遭到木材经营加工单位的反对。

因此需要建立一个新的林业行政执法体制。

　　（三）1998年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改，2000年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》，该《条例》的颁布为实行林业综合行政执法提供了法律依据

　　修订后的《森林法》和新颁布施行的《森林法实施条例》规定，除森林公安机关可以代行《森林法》第三十九条，第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政处罚权外，林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使，取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定。

《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》也规定对违反《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》行为的行政处罚由县级以上林业主管部门决定。

这些法律规定为林业主管部门集中林业行政处罚权，实行林业综合行政执法提供了法律依据。

　　（四）2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）明确规定：

要进行综合行政执法改革，相对集中行政处罚权

（五）以现有的资源林政执法队伍为主体组建林业综合行政执法机构是目前比较可行的改革模式

资源林政执法队伍一般包括林政稽查队、木材检查站等，林政稽查队主要负责查处破坏林地、林木、滥砍盗伐、非法运输木材等林业行政案件。

木材检查站主要负责检查木材运输，制止非法运输行为。

以资源林政队伍为主建立林业综合行政执法机构的有利条件，一是队伍比较成形。

多年来，基层林业部门不断强化森林资源保护工作，稽查大队、木材检查站等执法队伍力量不断壮大，人员素质和执法水平相对较高，另外基础设施也比较完善。

二是有丰富的林业行政执法经验。

林业行政执法实践中，森林资源管理方面的林业行政执法比野生动物保护、林木种苗、森林病早害防治等方面的林业行政执法任务要重，案件数量相对较多，因此其执法力量就相对较强，以资源林政执法队伍为主建立林业综合行政执法机构，在执法力量上占优势。

存在问题是，资源林政执法队伍是资源林政机构的组成部分，没确定为林业综合行政执法机构前，资源林政执法队伍受资源林政机构领导。

明确为林业综合行政执法机构后，有的地方仍将该机构归口为资源林政机构管理，如福建省永安市即为这种模式。

资源林政机构一方面负责制定政策，另一方面其本身也是执法机构，违背了“两个相对分开”（即政策制定职能与监督处罚职能相对分开）的原则。

另外，该种林业综合行政执法机构组建之初存在着缺失野生动物、林业种苗、森林病虫害防治等方面执法力量的问题。

第三，按照法律规定，木材检查站不能实施林业行政处罚（地方性法规规定林业部门可以委托木材检查站实施行政处罚的除外），只能按照法律规定检查木材运输行为，所以木材检查站作为林业综合行政执法机构的组成部分，不能实施行政处罚。

第四，遵循相对集中行政处罚权的原则，如果将行政处罚权集中到以资源林政执法队伍为主的综合行政执法机构，闲置了森林公安这支林业行政执法力量。

但根据《森林法》第二十条规定，林区森林公安机关在国务院林业主管部门授权的范围内可行使第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条的处罚权，按照国家林业局关于印发《国家林业局关于实行林业综合行政执法的试点方案》的通知要求，无论采取哪一种形式，都必须将查处林业行政案件的职责统一交给林业综合行政执法机构行使，但在依法做出林业行政处罚决定时，处罚主体必须符合有关法律、法规的规定。

所以把行政处罚权交给综合行政执法机构后，森林公安机关仍有权行使《森林法》规定的处罚权。

为解决集中统一行政处罚权与分头执法的矛盾，必须由国家林业局解除对森林公安机关行使《森林法》规定的行政处罚权的授权。

党的十六届三中全会明确指出：

要改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。

这是我们建立林业综合行政执法体制的政策依据。

为此，光泽县林业局于2008年12月19日以现有的资源林政执法队伍为主体组建成立了县林业综合行政执法大队，该大队下辖直属一中队、直属二中队、寨里镇中队、止马镇中队，以及一个综合股，总人数60人。

经过两个月的林业综合行政执法实践，现已取得了很好的社会效果和法律效果，充分证明了这种改革模式的正确性。

三、组建林业综合行政执法机构要注意的几个问题

（一）要真正解决执法机构多，行政处罚权职能交叉的问题，不能因成立一支新队伍，造成多一个职能交叉

　　组建林业综合行政执法机构后，林业主管部门原来所有享有林业行政处罚权的机构不再行使林业行政处罚权。

法律、法规赋予林业主管部门的行政处罚权统一由林业综合行政执法机构行使。

其它管理机构在行使管理权过程中发现违法行为的，应向林业综合行政执法机构报告，由林业综合行政执法机构根据违法行为的事实和情节，依法进行查处。

在林业行政机关内部集中统一行政处罚权时，集中行使行政处罚权的机构应该是独立的，且与其他机构平行的。

为此，将资源林政执法队伍明确为林业综合行政执法机构后，必须明确为同级林业部门的内设机构，不再隶属于资源林政机构。

（二）要明确与林政资源等管理机构的关系

　　林业综合行政执法机构是实施林业行政处罚权，处理林业行政案件的专业机构，不参与日常的林业行政管理工作。

林政资源等管理机构实施法律法规授予林业行政主管部门的行政管理权，不参与林业行政处罚工作，实现“两个相对分开”。

　　（三）要整编好林业道路检查站和林业站两支队伍

　　林业综合行政执法机构建立后，林业道路检查站应作为林业综合行政执法机构的一支执法队伍，专门负责木材运输检查工作。

林业综合行政执法机构的主要力量应放在山场的源头执法，其人员主要来自林业站，力量配置可以根据各地的实际情况，采取分乡或者分片组建基层林业综合行政执法队伍。

进行林业综合行政执法改革是一项全新的工作，目前尚未有可借鉴的经验，而且涉及人员、机构和编制的调整，为此建议：

一要加强对林业综合行政执法工作的领导。

从国家到地方要成立林业综合行政执法改革领导小组，具体指导、协调林业综合行政执法改革工作。

二要保证必要的改革经费。

实行林业综合行政执法改革，是对现有林业行政执法队伍的调整，无论采取哪种形式，都涉及林业行政执法队伍装备、设备的添置、更新问题。

因此，要给予必要的资金支持，以保证试点工作的顺利开展【5】。

三要抓住贯彻中共中央国务院9号文件的有利时机，解决林业综合行政执法机构的编制和经费问题。

国务院或者省级人民政府如能明确林业综合行政执法机构的法律地位，今后各级林业主管部门与各级编委、财政部门协调时就有一个明确的依据。

（四）组建林业综合行政执法机构必须体现“两个相对分开”和“精简、效能、统一”的原则

为了避免重复处罚，层级较高的林业部门侧重政策研究，监督指导和协调重大执法活动等，主要是在县（市）林业主管部门实施综合行政执法改革，成立综合执法机构；既不能保护部门利益阻碍改革，又不能借机膨胀执法队伍；应重点建立综合行政执法的体制和机制，理顺机构性质和人员编制，明确执法主体和机构职能，不能简单应付，更不能穿新装走老路，换汤不换药。

结束语

依法治林是林业建设中的永恒主题，是推动林业建设的又一大法宝。

这一加快林业发展基本方针的确定，对林业建设事业提出了新的更高的要求。

为了适应这种新要求，我们这一代务林人，要不断提高认识，勤于思考，勇于实践，组建林业综合行政执法机构，坚定地进行林业行政执法体制改革，只有走这样一条符合我国国情林情的依法治林之路，才能够实现林业跨越式发展、再造祖国的秀美山川。

注释：

①巴山：

《林业行政执法基础与法律适用》，中国法制出版社，2001年7月第1版，第4页。

【参考文献】

1、巴山：

《林业行政执法基础与法律适用》，中国法制出版社，2001年7月第1版，第4页。

2、张蕾，王宏祥：

《中国林业法律实用手册》，中国林业出版社，2000年6月第1版，第45页。

3、《行政干部法律知识读本》，黑龙江人民出版社，2001年4月第1版，第29页。

4、王志新：

《森林司法》，中国林业出版社，2002年11月第1版，第66页。

5、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，中国林业，2003年第（19）期，第16页。