XXX大道PPP项目初步实施方案.docx

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XXX大道PPP项目初步实施方案

齐齐哈尔滨江大道PPP项目

初步实施方案

XXXX

二〇一五年八月八日

1.方案编制的目的和依据

1.1方案编制的目的

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

本方案旨在通过对XXXX滨江大道等路网工程、堤顶路改造及两侧景观工程项目市场化的背景、项目交易结构、项目的投资收益及财务效益预测、融资的风险因素和防范措施等内容的研究，从XXXX政府的角度审慎地预测此次融资能够达到的主要目的和存在的主要问题，分析投资者经营期内可能的投资回报，为XXXX政府领导的决策提供参考。

1.2方案编制的依据

（1）国发〔2014〕43号国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》

（2）国发〔2014〕60号国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

（3）国办发〔2013〕96号《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和财综[2014]96号《政府购买服务管理办法（暂行）》

（4）财建〔2015〕29号财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》

（5）发改投资〔2014〕2724号国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

（6）财政部财金〔2014〕76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

（7）财政部财金〔2014〕113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》

（8）财金〔2014〕156号财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（试行）

（9）财政部财库〔2014〕214号关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知

（10）财政部财库〔2014〕215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》

（11）住房和城乡建设部建城〔2012〕89号《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》

（12）国办发〔2015〕42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》

（13）财政部财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》

2.项目背景及项目概况

2.1项目背景

2.1.1城市概况

XXXX为黑龙江省下辖市，位于黑龙江省中部最东端，“齐齐哈尔”源自达斡尔语，是“边疆”或“天然牧场”之意。

因世界珍禽丹顶鹤在此栖息，又名鹤城。

齐齐哈尔是国家历史文化名城。

齐齐哈尔城始建于1125年，距今已有800多年历史，清康熙38年起作为黑龙江省省城，长达255年之久，以“扼四达之要冲、为诸城之都会”的紧要之地闻名遐迩，是一座历史底蕴深厚、地域文化纷呈的北疆边陲重镇。

XXXX区位图

2.1.2城市规划

根据《XXXX城市总体规划》（2010-2020）（下称总规），至2020年将XXXX建设成生态园林城、装备工业基地、绿色食品之都、生态旅游胜地、历史文化名城，使XXXX成为宜居、宜业、宜行、宜游的现代化城市。

总规中市域旅游规划将旅游分区规划为“一城、二鹤、六大主题旅游带、十八旅游亚区”的格局，其中“一城”指得是齐齐哈尔中心城市商务旅游区，而中心城区的景观结构又分为“四带、八轴、七十二景观节点”。

嫩江滨水风光正是四带之一。

总规中城区绿地系统规划为混合式布局模式，体现点、线、面结合得较完整的绿化体系。

可概括为：

“一江、三带、九十九园”。

其中一江为嫩江城区段各江心岛和部分泄洪区开辟为休闲度假和风景游览区，江两岸防洪堤内植防浪林，堤外植护堤林。

根据《XXXX城市综合交通规划》（2011～2020）中休闲性慢行专用道规划将依托嫩江打造特色慢行滨水廊道，创造城市亲水平台，并依托绿地休闲旅游景区，建设公园慢行景观走廊、健康步道以及观光自行车道。

在《XXXX城市总体规划》（2010-2020）和《XXXX城市综合交通规划》（2011～2020）的大前提下，中国城市规划设计研究院受XXXX委托于2015年编制了《XXXX沿江带景观规划设计》，研究范围包括北至G10国道新线，南至新城，嫩江东岸狭长地带，规划用地面积约5.45平方公里，总长度20.2公里，其中滨水岸线长度15公里，并纳入一部分城市建设用地，可进行适量的建设，面积0.35平方公里。

在《XXXX沿江带景观规划设计》中规划了“嫩江八景”，并规划了三个核心景区和三条游线，提出了“三心多点，三线多廊”的景观概念。

嫩江八景包括泊上风光、江枫渔火、乐水浏园、芦湾鹤影、江湾丘壑、高塔回望、孤亭野色和曲径通幽。

这八景均是从以前的卜奎八景进行提炼并与现代城市功能相结合而形成。

三个景观核心：

嫩江公园地区为景观主核心，浏园地区以及明星村江湾地区为景观副核心。

多点：

每个景区结合其特色定位的形成的多个景观节点。

三条游线：

充分利用好江堤、迎水面与背水面的空间，形成各具特色的景观游线。

多廊：

在注重滨江景观带纵向组织的前提下，加强横向城市与江，江东与江西的景观联系。

2.1.3项目启动

2015年7月17日，XXXX委市政府领导听取了中国城市规划设计研究院对XXXX沿江景观进行提档升级的规划设计方案的汇报，会议原则上通过了《XXXX沿江带景观规划设计》。

根据会议精神，沿江景观带的建设应首先修建核心景区之间的道路，再进一步进行其他景观节点的规划和设计。

其次，建设特色慢行滨水景观走廊不但要做好沿江景观的绿化工作，而且商业广场的打造也是必不可少，既可以增添景区的活力，也可以大大提升附近居民区的繁荣程度。

沿江景观的打造也要与周边地块建设密切协调沟通，将部分景观设计与周边小区做好链接，形成统一连贯的景观带。

在此背景之下，市委市政府开始组织“滨江大道、沿江景观及周边路网配套工程”，本工程范围包括嫩江公园至长青路的堤顶路改造提升，滨江大道及周边路网（观塔路、鲜明西街、鲜明街、新立西路、民族街和前进路）道路工程，堤顶路两侧迎水面和背水面的景观设计。

2.2项目概况

本项目共含四个子项目。

（1）新建路网工程：

滨江大道及望江广场周边路网配套工程（含前进路、民族街、新立西路、鲜明西街、鲜明街和溪语路）；

（2）堤顶路慢行系统提升改造工程（溪语路至通江路）；

（3）新建迎水面景观工程含嫩江公园南侧广场局部（芦湾鹤影节点）和橡胶坝景观（江湾丘壑节点）；

（4）新建背水面景观工程含望江广场（高塔回望节点）。

3.项目实施的必要性和可行性

3.1项目实施的必要性

（1）是落实齐市总体规划和实现城市发展的需要

根据《XXXX城市总体规划》（2010-2020），至2020年将XXXX建设成生态市园林城、装备工业基地、绿色食品之都、生态旅游胜地、历史文化名城，使XXXX成为宜居、宜业、宜行、宜游的现代化城市。

沿江景观带是齐齐哈尔城市景观风貌和绿地系统的重要组成，即是中心城区景观结构“四带”之一，也是绿地系统中“一江”的重要元素。

沿江景观带（滨江大道）工程的建设是XXXX景观风貌和绿地体系尽快形成有机整体和实现规划目标的基础。

本项目沿江景观带建设范围是嫩江滨水风光带的核心区域，且在橡胶坝位置沿江景观带与劳动湖风光带相互衔接，本项目区域的建设将促进中心城区形成体系化、规模化的城市景观，为打造生态园林城、宜居、宜行城市添上浓墨重彩的一笔。

（2）是城市格局和空间发展的需要

在“振兴东北老工业基地”和“哈大齐工业走廊”的政策和工业布局下，XXXX近几年经济迅猛发展，取得了不小的成绩，同时，经济发展对城市格局的调整和发展空间的扩张也提出了更高的要求。

在原造纸厂区域的市政道路建设远远落后于中心城区，在片区内几乎无适应现代化城市进程的市政道路。

本项目将在项目区域内新建1条主干道、7条支路，延伸了城市主干路网，提高了城市路网密度，该区域的生产经营活动打下了基础，为周边居民的生活出行提供了便利，从根本上改变了该区域落后的交通状况，提高城市化水平，形成一个能促进经济繁荣的良好城市格局和空间发展态势。

（3）是促进土地价值提升的重要保障

本项目将嫩江东岸从嫩江公园至原造纸厂位置的沿江河漫滩、规划景点、道路系统联系成一个有机的整体，新建滨江大道贯通南北。

本项目建设完成后，嫩江沿江的景观价值和交通便利性都将大大提升，其景观和交通功能将辐射沿江区域，提升周边的土地价值，促进当地的经济发展，增加财政收入。

（4）是政府在基础设施建设、管理方面职能转变的积极探索

采用PPP模式，开展政府和社会资本合作，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。

规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

3.2项目实施的可行性

（1）国家对PPP模式的大力推广为项目实施提供了政策依据

住房和城乡建设部建城〔2012〕89号《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》“鼓励民间资本以合资、合作等方式参与城市道路、桥梁、轨道交通、公共停车场等交通设施建设”；“鼓励民间资本通过政府购买服务的模式，进入城镇供水、污水处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、垃圾清运、道路、桥梁、园林绿化等市政公用事业领域的运营和养护”。

2014年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与城市公用设施项目的建设运营。

国家各部委相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业参与城市公用设施建设和经营的政策，出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《政府购买服务管理办法（暂行）》等文件，对PPP项目的操作进行了规范和指导。

（2）各省市开展的PPP项目工作为本项目实施提供了借鉴

为全面贯彻落实中央精神，各地积极响应，在市政基础设施领域积极开展PPP项目工作。

成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。

4.项目建设任务

4.1项目范围

本项目范围为XXXX沿嫩江东岸景观带中嫩江公园至原造纸厂区域，位于XXXX的中心区内。

项目分为四个子项目：

路网工程、堤顶路提升改造工程、迎水面景观工程和背水面景观工程。

（1）路网工程

路网工程包含滨江大道（观塔路至安顺路，道路长度）、观塔路（鲜明西街至滨江大道）、鲜明西街（观塔路至溪语路）、鲜明街（观塔路至溪语路）、新立西街（观塔路至前进路）、民族街（滨江大道至长青路）、溪语路（鲜明西街至滨江大道）和前进路（新立西街至民族街），道路总长5.236Km。

该子项工程包含道路、桥涵、照明和景观绿化等工程。

新建道路规模一览表

道路名称

道路长度（m）

红线宽度（m）

道路名称

道路长度（m）

红线宽度（m）

滨江大道

2251.180

18

鲜明西街

237.505

18

溪语路

633.743

20

新立西街

908.478

40

前进路

394.201

30

民族街

335.934

28

观塔路

294.055

18

鲜明街

181.194

20

（2）堤顶路提升改造工程

堤顶路提升改造工程为现状堤顶路的改造项目，范围为通江路至规划长青路，道路长度3788.974，现状道路平均宽度为8.0m，道路东侧含平均宽度为22m的绿化带。

该子项工程包含慢行系统道路、照明、景观绿化等工程。

（3）迎水面景观工程

迎水面景观工程含嫩江公园南侧广场局部（芦湾鹤影节点）和橡胶坝景观（江湾丘壑节点），工程面积为245550m²，包含景观工程、绿化工程。

（4）背水面景观工程

背水面景观工程含望江广场（高塔回望节点）设计，工程面积为88215m²，包含景观工程、绿化工程、桥梁工程、建筑工程。

4.2PPP模式操作时间表

PPP项目工作时间表

阶段

工作内容

时间节点

项目准备

1.调研和项目分析；

2015.7.17—2015.8.9

（23天）

2.由齐齐哈尔财政局提供物有所值评价（VFM）；财政承受能力论证；

3.财政部门审议通过《物有所值评价报告》和《财政承受能力论证报告》；

4.编制完成《项目建议书》、《可行性研究报告》、《项目初步实施方案》；

项目识别

5.编制《项目实施方案》；

2015.8.10—2015.8.14

（5天）

6.XXXX人民政府审批《项目实施方案》；

项目采购

7.竞争性磋商采购文件编制和发布；

2015.8.15—2015.8.24

（10天）

8.资格预审和确认和答疑；

9.响应文件评审；

10.谈判与社会资本确定

项目签约

11.起草《PPP项目合同》、《EPC合同》、《股东协议》等；

2015.8.25—015.8.28

（4天）

12.征求政府部门和社会资本各方意见；

13.修改、沟通、确定合同条款；

14.举行签约仪式，完成项目公司注册；

项目开工

15.滨江大道PPP项目正式开工；

2015.9.1

项目融资

16.根据相应合同，将采购服务费用纳入财政预算，并报XXXX人大批准；

2015.9.15

17.项目自有资金到位。

4.3项目建设时间表

根据齐齐哈尔的气象情况，施工期主要集中在5月份到10月底，其他时间由于气温太低不适合施工作业，为了尽量争取建设时间，2015年8月前，完成2015年开工部分的施工图设计工作，在2016年5月前完成全部施工图设计工作。

另外，暂定一年的时间进行场地内的拆迁，从2015年9月1日到2016年8月30日，充分利用施工冬歇期。

具体建设进度见下表。

5.项目协调机制及责任主体

（1）市住房和城乡建设局：

负责项目准备、采购、监管、移交等工作。

负责监督项目勘察、设计、建设进度、协调解决项目实施中遇到的问题，负责对项目实施情况的检查、验收和考核。

（2）市规划局：

负责组织项目前期策划、修详规划。

协调解决规划上的难点问题，参与检查、验收和考核等工作。

（3）国土部门及项目所在地区政府：

负责项目设计区域土地征用、地上附属物征收，为进场施工创造条件。

（4）市财政局及市城市投资发展（集团）有限公司：

负责建设资金筹措，参与对各项目实施情况的检查、验收和考核。

（5）市政府采购中心：

负责根据财政部相关文件开展本项目的招标及评标工作。

（6）市公安局：

负责本项目占道施工作业交通安全监督管理。

6.PPP模式及操作程序

6.1投资规模

本项目估算总投资额3.76亿元。

其中工程建设费用2.84亿元，其他费用0.61亿元（包含建设期利息），预备费0.31亿元。

资金估算表单位：

亿

序号

工程和费用名称

建筑安装工程费

一

工程施工建设费

2.84

1

道路工程

0.63

2

景观绿化工程

1.88

3

交通标志标线工程

0.05

4

照明工程

0.06

5

排水管网

0.15

6

桥梁工程

0.06

二

工程建设其他费用

0.61

三

预备费

0.31

四

建设项目总投资

3.76

6.2融资模式

本项目拟采用政府与社会资本合作（PPP）模式进行融资。

（1）XXXX政府拟授权市住房与城乡建设局（以下简称：

住建局）作为项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管、移交等工作。

（2）XXXX政府拟授权XXXX城市投资发展（集团）有限公司（以下简称：

城投公司）作为政府方出资代表

（3）项目总投资3.76亿元，其中自有资金占40%，项目贷款占60%的比例融资。

（4）40%的自有资金15040万元中，城投公司出资2000万元；其余由城投公司和社会资本共同组成基金合伙企业（以下简称基金）出资。

（5）基金中城投公司出资14%，该融资认购属于政府性承诺，社会资本出资86%。

（6）城投公司与选定的投资人成立的基金以25%:

75%的比例合资成立项目公司（spv），项目公司注册资本金暂定为人民币1000万元，城投公司出资250万元，基金出资750万元。

注册资本金包含在自有资金中。

其余自有资金作为股东对项目公司的借款，双方合作期12年，包括建设期2年，运营维护期10年。

（7）项目公司负责项目筹集建设资金和项目融资，项目投资估算融资金额为22560万元。

（8）项目公司承担项目的设计、建造、运营、维护、更新和用户服务任务和职责。

（9）XXXX政府与项目公司签署《PPP项目合同》，依据合同向社会资本方购买相应服务。

（10）PPP项目协议期满，项目公司应按照协议约定将项目设施无偿移交给市政府或其指定机构。

移交结束且质量保证期满后，项目公司予以清算。

资金来源及其比例单位：

万元

出资方

政府出资

专项基金

金融机构

合计

社会资本方

（86%）

城投公司

（14%）

出资

额度

2000

11214

1826

22560

37600

占比

5%

35%

60%

100%

形式

股东借款

项目公司注册资本金

股东借款

项目贷款

股权融资

（25%）

股权融资

（75%）

额度

1750

250

750

12290

22560

37600

6.3PPP交易结构

6.4资金投入

本项目资金根据项目进度分批到位的原则进行募集，半年一期，根据项目建设计划，资金投入计划见下表。

出资时间

资金来源

出资额度（万元）

第1期

2015年9月

政府

2000

专项基金

政府

1826

社会资本

750

第2期

2016年3月

专项基金

10464

贷款

7520

第3期

2016年9月

贷款

7520

第4期

2017年3月

贷款

7520

6.5政府购买服务

根据工程建设内容，本项目不具备“使用者付费”的基础，依据国家发改委2014年12月2日发布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》“对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进”，本项目采用政府购买服务的实施模式。

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

就本项目而言，该费用包括可用性服务费和运维绩效服务费。

6.5.1政策依据

2013年9月26日国办发〔2013〕96号《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年12月15日财综[2014]96号《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》对政府购买服务关键性问题作了原则性的指导，是此次初步实施方案的基础性法律文件。

6.5.2购买主体

政府购买服务的主体（以下简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。

本项目授权主体为XXXX政府或其授权部门市住房与城乡建设局。

6.5.3购买内容

本项目购买内容为工程实施范围内的道路、桥梁、景观绿化、照明、雨污水管网等基础设施的可用性服务和运营维护服务。

6.5.4合作期限

根据财政部财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。

本项目合作期限为12年，分为建设期和运营期，其中建设期不超过2年。

建设期从监理工程师发出开工令之日起至项目工程竣工验收合格日止；运营期从工程竣工验收合格日后一日起至合作期限届满日。

6.5.5成本估算

考虑投资内部收益率达到行业平均水平，暂按社会资本投资内部收益及贷款融资成本8.3%对项目成本进行测算。

（1）建设期利息

根据投资计划，按照年化利率8.3%测算本项目两年投资建设期利息共计3300万元，此部分费用已包含在建设投资的其他费用中。

（2）可用性服务费

指项目公司为本项目建设符合适用法律及PPP项目合同规定的竣工验收标准的基础设施的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设期社会资本方投资、融资成本、税费及必要的合理回报。

暂按从运营开始可用性服务费每六个月支付一次，投资加融资成本等本还息方式支付。

可用性服务费静态总额为48491.02万元。

可用性服务费支出单位：

万元

时间

本金

运营期利息

合计

社会资本

建设投资

贷款

小计

社会资本

建设投资

贷款

小计

2015年9月

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

2016年3月

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

2016年9月

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

2017年3月

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

2017年9月

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

2018年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

465.38

936.24

1,401.62

3,090.32

2018年9月

560.70

1,128.00

1,688.70

442.11

889.43

1,331.54

3,020.24

2019年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

418.84

842.62

1,261.46

2,950.16

2019年9月

560.70

1,128.00

1,688.70

395.57

795.80

1,191.38

2,880.08

2020年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

372.30

748.99

1,121.30

2,810.00

2020年9月

560.70

1,128.00

1,688.70

349.04

702.18

1,051.22

2,739.92

2021年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

325.77

655.37

981.13

2,669.83

2021年9月

560.70

1,128.00

1,688.70

302.50

608.56

911.05

2,599.75

2022年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

279.23

561.74

840.97

2,529.67

2022年9月

560.70

1,128.00

1,688.70

255.96

514.93

770.89

2,459.59

2023年3月

560.70

1,128.00

1,688.70

232.69

468.12