丰台区城乡结合部土地资源整合利用研究.docx

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丰台区城乡结合部土地资源整合利用研究

丰台区城乡结合部土地资源整合利用研究

丰台区区长游广斌

刘淇书记、郭金龙市长十分重视北京城乡结合部地区建设，多次深入调研，要求从“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略高度，把城乡结合部建设成为城乡一体化的先行示范区。

丰台是典型的城乡结合部，也是首都城市功能拓展区，如何加强城乡结合部建设，发挥区域优势，挖掘发展潜力，实践市委市政府提出的加快南城发展战略，是丰台面临的历史性任务和重要课题。

土地资源整合利用，是城乡结合部建设的基础性工作。

在深入学习实践科学发展观活动中，着眼于全面协调可持续发展，我对加强土地资源整合利用问题进行了初步研究，目的是通过土地资源整合这个抓手，破解丰台区城乡结合部建设发展难题，促进丰台区经济社会可持续发展。

一、城乡结合部土地资源利用现状分析

丰台区面积305.87平方公里，以永定河为界分为河东地区和河西地区。

河东地区面积180.3平方公里，占全区面积的59%。

河西地区面积125.5平方公里，占全区面积的41%。

受自然历史因素，河西地区发展基础还较为薄弱，随着基础设施的逐步完善，将来是丰台发展的重要区域。

城乡结合部地区主要包括河东卢沟桥、花乡、南苑三乡，涉及49个行政村，有40个处在绿化隔离地区。

（一）城乡结合部土地资源利用现状

根据2009年土地利用现状，丰台区河东三乡土地总面积为16296.7公顷（1平方公里=100公顷），其中：

农用地面积2498.9公顷，占土地总面积的15.3%；建设用地面积13518.2公顷，占土地总面积的83.0%；未利用地面积279.6公顷，占土地总面积的1.7%。

由此可以看出，丰台区城乡结合部土地利用现状结构以建设用地为主。

（见表1）

表1丰台区城乡结合部分乡镇土地利用现状（2009年）

地区

土地

总面积

（公顷）

农用地

建设用地

未利用地

面积

（公顷）

比重

（％）

面积

（公顷）

比重

（％）

面积

（公顷）

比重

（％）

卢沟桥乡

5618.7

498.7

8.9

4942.6

88.0

177.4

3.2

花乡

4996.2

1292.2

25.9

3680.5

73.7

23.5

0.5

南苑乡

5681.8

708.0

12.5

4895.1

86.2

78.7

1.4

合计

16296.7

2498.9

15.3

13518.2

83.0

279.6

1.7

数据来源：

北京市国土资源局丰台分局，土地统计簿，2009年。

按照权属性质分类，国有土地9503.9公顷，占土地总面积的58.3%；集体土地6792.8公顷，占土地总面积的41.7%。

国有土地中，卢沟桥乡3616.4公顷，占国有土地总面积的38.1%；花乡1901.6公顷，占20.0%；南苑乡3985.9公顷，占41.9%。

集体土地中，卢沟桥乡2002.3公顷，占集体土地总面积的29.5%；花乡3094.6公顷，占45.6%；南苑乡1695.9公顷，占25.0%。

可见，丰台区城乡结合部土地利用权属结构以国有土地为主，集体土地所占比重低于国有土地，且主要分布在花乡。

（见图1）

图1丰台区城乡结合部分乡镇土地权属结构（2009年）

1、农用地

丰台区城乡结合部农用地中，耕地、园地和其他农用地共为1224.4公顷，占农用地总面积的49%；林地面积为1274.5公顷，占农用地总面积的51%。

其中：

花乡1292.2公顷，占总面积51.7%，集中分布在白盆窑、羊坊、郭公庄和黄土岗村；南苑乡708公顷，占28.3%，集中分布在槐房、南苑和新宫村；卢沟桥乡498.7公顷，占20%，主要分布在张仪、小屯和大瓦窑村。

受城市功能拓展、土地价值增大等因素的影响，农用地利用和传统方式相比发生了很大转变，一是向以绿地为核心的城市生态用途转变；二是逐步向服务于首都高品质生活需求的现代都市型农业转变。

（见图2）

图2丰台区城乡结合部农用地利用结构（2009年）

2、建设用地

丰台区城乡结合部建设用地面积为13518.2公顷，其中居民点与产业用地11674.6公顷，占建设用地总面积的86.4%；交通用地1810.9公顷，占13.4%；水利设施用地32.7公顷，占0.2%。

建设用地中以居民点与产业用地为主，其与交通用地的比高达6.4：

1。

这说明相对于住宅与产业发展而言，我区交通等基础设施建设较为缓慢。

在居民点与产业用地中，城市用地3702.2公顷，占居民点与产业用地面积的31.7%；农村居民点1393.5公顷，占11.9%；产业用地5156.4公顷，占44.2%；特殊用地1422.5公顷，占12.2%。

丰台区城乡结合部产业用地所占比重较高，开发总规模较大。

（见表2）

表2丰台区城乡结合部居民点与产业用地结构（2009年）

地区

居民点与产业用地面积（公顷）

城市

农村居民点

产业用地

特殊用地

面积

（公顷）

比重

（％）

面积

（公顷）

比重

（％）

面积

（公顷）

比重

（％）

面积

（公顷）

比重

（％）

卢沟桥

4063.1

1017.3

25.0

375.1

9.2

2072.9

51.0

597.8

14.7

花乡

3256.2

717.2

22.0

638.9

19.6

1731.2

53.2

168.9

5.2

南苑乡

4355.3

1967.7

45.2

379.5

8.7

1352.3

31.0

655.8

15.1

合计

11674.6

3702.2

31.7

1393.5

11.9

5156.4

44.2

1422.5

12.2

数据来源：

北京市国土资源局丰台分局，土地统计簿，2009年。

3、未利用地

根据土地利用现状分类，2009年丰台区城乡结合部未利用地面积279.6公顷，主要是河滩地，受河道保护和泄洪防汛等限制性条件约束，不能开发利用。

综上所述，对我区城乡结合部而言，一是土地利用结构以建设用地为主。

建设用地所占比重高达83.0%，这一区域产业结构以二、三产业为主；二是土地利用程度较高。

2009年土地利用率高达98.3%，累计征用土地面积为2729.1公顷，占集体土地面积的40.2%，主要是土地外延式开发利用；三是土地利用综合效益不高。

建成区面积仅占土地总面积的22.7%。

从总体来看，我区城乡结合部土地利用结构不尽合理，土地利用质量不高，效益不好，还需进一步通过整合挖掘土地利用潜力，优化土地利用结构，提高集约利用水平。

（二）规划实施现状

1、土地利用规划实施现状

北京市丰台区土地利用规划（2001-2010）（以下简称《2010规划》）实施9年来，丰台区城乡结合部土地利用结构发生了重大变化。

一是建设用地增长较快。

2009年建设用地总量已超过《2010规划》确定的目标年总量，增加面积为1577.7公顷，超出《2010规划》目标总量的13.2%。

同时，农用地面积减少了1630.1公顷，减少率为39.5%（表3）。

这说明区域经济发展对建设用地的总需求量比较大。

表3丰台区城乡结合部主要用地类型面积2009年现状与规划比较

地类

规划目标

现状面积

增（减）量

增减率

（2010年）

（2009年）

（公顷）

（％）

农用地

耕地

872.0

756.7

-115.3

-13.2

园地

98.0

221.9

123.9

126.5

林地

2873.7

1274.5

-1599.2

-55.7

其他农用地

285.3

245.8

-39.5

-13.8

小计

4129.0

2498.9

-1630.1

-39.5

建设用地

城市

5583.1

3702.2

-1880.9

-33.7

农村居民点

807.2

1393.5

586.3

72.6

产业用地

3130.2

5156.4

2026.2

64.7

特殊用地

838.9

1422.5

583.7

69.6

交通用地

1581.1

1843.6

262.5

16.6

小计

11940.5

13518.2

1577.7

13.2

二是城市用地规模较小。

2009年城市用地仅占土地总面积的22.7%，而规划期内人口城市化率却高达88%。

与2010年规划相比，城市用地增长规模没有达到规划预期确定的目标，低于规划目标面积1880.9公顷，仅占2010规划目标的33.7%。

从用地结构来看，城市建设速度较缓，城市化进程比规划预期慢。

三是产业用地与农村居民点用地整合力度较弱。

2009年产业用地与农村居民点用地面积6549.9公顷，占土地总面积的40.2%。

其中：

产业用地与规划相比高出64.7%，主要是农村的二、三产业发展以外延式为主，占用了大量土地资源；农村居民点用地与规划相比高出72.6%，主要是旧村改造相对缓慢。

这说明我区城乡结合部产业用地、农村居民点用地整合力度较弱，这些未整合的产业用地、农村居民点用地正是丰台区城乡结合部土地资源整合利用的主要方向。

2、绿隔地区规划实施现状

丰台区绿化隔离地区面积8365.9公顷，其中城乡结合部7980.7公顷，涉及行政村40个，其中，执行7号文件的15个，执行12号文件的25个。

根据原绿隔规划，丰台区城乡结合部绿化用地3170.7公顷，占绿隔总面积39.7%；规划居住用地1020.1公顷，占绿隔总面积12.8%；产业用地527.9公顷，占绿隔总面积6.6%；市政建设用地201.7公顷，占绿隔总面积2.5%；其它用地3060.3公顷，占绿隔总面积38.3%。

（见表4）

表4丰台区城乡结合部绿隔规划用地面积

乡（镇）

名称

绿化隔离地区总体规划面积（公顷）

总面积

绿化用地面积

居住用地面积

产业用地面积

市政建设用地面积

其它用地面积

卢沟桥乡

3077.7

1145.7

504.2

279.5

64.3

1083.9

花乡

2608.0

1273.2

303.1

137.9

101.5

792.3

南苑乡

2295.0

751.8

212.9

110.5

35.9

1184.0

合计

7980.7

3170.7

1020.1

527.9

201.7

3060.3

资料来源：

丰台区绿化隔离地区建设基本情况统计表，北京市绿化隔离地区建设总指挥部办公室。

通过绿隔政策实施，在生态环境建设方面，已实施规划绿地面积1930.1公顷，绿化率达60.9%；在旧村改造和新村建设方面，已拆除旧村13个，占地面积171.7公顷；新村建设实施开工面积324公顷，占规划新村建设用地面积的39.3%；在企业搬迁方面，已搬迁企业总数872个，腾退土地面积498.6公顷，实现腾退绿化面积212.9公顷，占腾退土地面积的42.7%。

总体看，绿隔地区土地资源利用水平有所改善，与传统的土地利用方式相比，综合效益相对较高。

（三）土地集约利用水平

1、土地集约利用现状

土地集约利用是合理投入劳动、资本和技术，充分挖掘土地利用潜力，获得土地最佳综合效益的过程。

从人均土地资源来看，2008年丰台区城乡结合部常住人口为162.3万人，就业人数61.4万人，人均土地面积0.01公顷,人均建设用地0.008公顷。

从土地利用效益来看，2008年每公顷土地产出约31.3万元，每公顷土地固定资产投资完成额约12.2万元，每公顷建设用地二三产业增加值约34.1万元，地均就业人口约38人/公顷。

2、时期纵向比较

从地均经济效益来看，7年间丰台区城乡结合部地均农村营业收入增加了47.7%，单位土地利润总额增加49.7%,地均税金总额提高了70%。

2001-2008年间丰台区城乡结合部地均利润总额与税收总额总体上呈一致上升的趋势，土地资源集约利用水平显著上升。

（见图3）

图3丰台区城乡结合部地均利润总额和税金总额变化趋势（2001-2008）

3、区域横向比较

为了更好地反映丰台区城乡结合部土地集约利用水平，以乡镇为单位，依据北京市城乡结合部区位特征，经济社会基础条件，及其绿隔地区规划政策，从朝阳、海淀和丰台选择9个典型乡镇进行比较分析。

结果表明：

相对于北京市同类区域而言，2008年丰台区城乡结合部土地集约利用水平处于较低层次，花乡、卢沟桥乡和南苑乡地均经济总收入分别居于第七位，第八位和第九位。

（见表5）

表5北京市城乡结合部主要乡镇土地集约利用水平（2008年）

地区

土地面积

（平方公里）

农村经济总收入

（亿元）

地均经济收入

（万元/公顷）

朝阳区

十八里店

25.3

91.0

332.8

高碑店

15.1

99.5

658.9

南磨房

10.2

72.7

712.3

来广营

25.9

58.6

226.3

海淀区

海淀乡

5.0

13.1

263.1

四季青镇

40.5

18.7

119.0

丰台区

卢沟桥

56.2

60.7

95.9

花乡

49.9

57.9

107.6

南苑

56.8

56.9

91.9

数据来源：

朝阳区、海淀区和丰台区农村经济情况统计资料（2008）。

从总体趋势可以看出，由于产业结构与用地方式的变化，不同乡镇土地集约利用水平差距显著。

以地均经济总收入衡量，可将9个乡镇土地集约利用水平分为三类。

（见图4）

第一类地区地均经济总收入大于500万元/公顷，包括南磨房和高碑店2个乡镇，是目前北京市城乡结合部农村经济发展最快的地区，说明这两个乡镇已由依靠资源要素投入为主的资源经济向高端产业层次转型；

第二类地区地均经济总收入处于200～500万元/公顷，包括十八里店、来广营和海淀乡3个乡镇。

2008年这些乡镇地均经济总收入均值为274万元/公顷，说明这一地区经济增长中土地资源要素的比例正逐渐下降，产业结构进一步合理；

第三类地区地均经济总收入小于200万元/公顷，包括四季青镇、花乡、卢沟桥乡和南苑乡，其2008年地均经济总收入均值为103.6万元/公顷，说明这些地区经济增长主要依靠区域内土地资源的投入。

相对于第一、二类地区，其增长方式是以土地资源的粗放利用为主，产业结构升级迫在眉睫。

图42008年城乡结合部分乡镇地均经济总收入比较

综上所述，丰台区城乡结合部土地集约利用水平从时期纵向来看呈不断上升的趋势。

但相对于北京市同类区域，土地集约利用水平总体上存在较大差距，其地均经济总收入徘徊于100万元/公顷左右。

可见，这一区域土地集约利用水平有待进一步提升，面临着产业结构升级的压力。

（四）土地资源利用特点

丰台区城乡结合部土地利用从结构、类型、方式和价值四个方面呈现出过渡性、多样性、动态性和增殖性特征。

在经济发展阶段不同，受市场经济、比较利益等因素驱动，土地利用结构和产业结构发生变动，稳定性不强，体现了城乡结合部产业分布散、业态低、变化快、功能不强的特点。

1、土地利用结构的过渡性

受土地征用、城市建设、用地管理等多种因素影响，城市向农村快速扩张、无序蔓延，致使丰台区城乡结合部土地利用结构呈现过渡性特征。

突出表现在农业用地与非农业用地交错分布，农村与城市建设用地混杂，非农化趋势显著。

1996年到2009年，农用地减少了7708.3公顷，其年均减少率为3.1%。

尤其是2001年以来，随着区域经济快速发展，农用地减少日益加快，其减少量为6828.7公顷。

随着城市化进程的加快推进，丰台区城乡结合部农用地非农化的趋势不可避免，但是其利用混杂、形态不稳定，致使土地利用结构的过渡性特征显著。

2、土地利用类型的多样性

城乡结合部是离农村最近的城市，也是离城市最近的农村。

受这种双重作用力的影响，我区城乡结合部形成了城市建设用地、乡村建设用地和乡村农业用地等多种土地利用形态，其土地利用类型远高于单一的城市建成区和农村地区，呈现低端多样性特征，导致我区缺乏有竞争力的主导产业。

一方面为满足城市居民生活需要形成大量的仓储用地、集贸市场用地、蔬菜副食品基地以及各种园艺用地（花卉用地）等多种用地类型；另一方面，这一多样性的土地利用类型又自发集聚了大量仓储、批发市场等低端产业。

这迫切需要通过土地整合进行土地利用结构调整，加快城乡结合部产业升级步伐。

3、土地利用方式的动态性

由于受北京城市规模不断扩大的影响，丰台区城乡结合部成为国家建设征用农村集体土地的重点地区之一，其农用地迅速向非农用地转移，推动了城乡结合部外缘向农村地区的不断扩展。

受土地使用成本较低的诱导和比较利益的影响，城乡结合部土地资源配置转向比较效益较高的用地类型，如农业用地转为工业、运输、仓储以及商贸旅游等城市服务性用地；粗放农业用地逐步向精细园艺农业用地转变。

2001-2009年建设用地利用率由61.5%上升到83.0%。

但是，丰台区城乡结合部土地利用方式的频繁变动，不利于形成稳定的土地利用形态，也难以形成稳定的产业业态，致使城乡结合部产业功能不突出，层次较低。

4、土地利用价值的增殖性

受土地级差地租和利益驱动等综合因素影响，丰台区城乡结合部的区位优势使越来越多的农村土地逐渐向城市用地形态转变，农村土地的实用价值逐渐增大，土地价格不断上涨。

随着基础设施和公共服务设施日趋完备，城乡结合部成为北京城市功能核心区各种物质流和信息流辐射区域，既可以充分利用城市信息、技术、人才、资金，又可以充分利用农村的资源、人力和物力条件。

因此，这一区域成为地产经营者的新兴投资地，土地价格保持攀升势头，价值增殖性凸现。

二、城乡结合部土地资源整合利用的主要问题

随着北京市中心城区土地空间日益紧张，其资本、产业、技术和人才等经济要素不断扩散和辐射，丰台区城乡结合部成为实施首都南城发展战略的重要承载空间，土地资源和资产优势明显。

但是，当前丰台区城乡结合部的过渡性、多样性、动态性等特点，使其土地利用规模狭小、结构复杂、空间零碎等用地矛盾相当突出。

（一）土地利用规模较小，资源优势难以发挥

丰台区城乡结合部土地开发利用相对分散，规模较小，不仅造成土地资源紧张和浪费现象并存，而且从产业形态来看，没有形成明显的主导产业，土地集约利用程度有待提高，资源优势仍发挥不足。

具体表现为：

产业用地规模有限，带有一定的盲目性和随意性；住宅用地散乱，缺乏整体性和长期性规划；绿地建设整合力度小，难以形成生态规模效益。

1、农村产业用地过度分散，缺乏集聚效益

农村产业多以出租为主，其土地产出效益不高。

据国土分局调查的940个乡镇企业，占地约3327.7公顷，大部分由于历史原因，没有完善的用地手续，目前约一半呈现出租状态，并以仓储、市场等低端租赁产业为主，租金相对于其区位显著偏低。

2007年集体企业用地约4000公顷，年收入为23.3亿元，平均每亩产业用地收入仅为3.7万元。

远低于一般开发区亩均1537万元的平均水平，土地利用方式比较粗放，产出效益不高。

农村产业用地规模小，布局分散，难以吸引高端产业集聚。

根据卢沟桥乡各村调研结果，2008年乡办企业340个、村办1195个，平均每个村17个企业（不包括私营小企业）。

平均每块规划产业用地面积为55亩，其中：

最大地块184亩，最小地块仅为1.2亩。

50%以上的规划产业用地面积在50亩以下。

这种产业用地的分散布局还增加了其对道路、供水、供电、供气等基础设施建设占地的总体需求，加剧了土地资源紧张态势。

总之，农村产业用地过度分散，相对于产业升级改造所需其面积有限，且周边用地难以形成产业链条。

主要原因：

一是根据现行法律规定，集体产业用地只能由集体经济组织使用；二是集体经济出租更迭频繁，乡村集体土地难以实现高质量、高档次的招商引资，从而土地利用水平较低，缺乏集聚效益，难以发挥应有的土地资源优势。

2、城市与农村住宅用地交错分散，缺乏规模效益

城市住宅用地零散，缺乏规模效益。

城市空间的本质特征就是集聚和集中，其优势主要表现在用地规模效应。

受到城乡二元管理体制制约，缺乏城乡统一的规划，我区城乡结合部城市住宅建设多为嵌入零散式开发，与农村建设用地相互交错，土地利用分散，不符合城市空间应有的集中用地优势，缺乏规模效益，利用水平有待提高。

农村建设用地规模较大，利用效率低。

随着农村集体经济向城市经济转型，农村建设用地快速增长，占用了大量土地资源。

农村宅基地在农民自住房需求之外，利用方式多以出租为主。

根据国土资源分局对农村宅基地利用情况的调查可知，在被调查的40652农户中，宅基地使用面积为782.2公顷（11733亩），户均宅基地0.29亩，其中17697户存在出租情况，占总户数的43.5%。

据推算，花乡户均宅基地不超过0.21亩，但超过60%的农户都出租。

相对于城市楼宇住房价格，农村宅基地上的房屋出租价格低廉，吸引了大量从事低端产业的流动人口居住，不仅对村庄内的环境卫生和生活治安秩序造成了很大影响，也加大了丰台区城乡结合部土地的承载压力。

同时，村庄用地规划缺乏统筹，小而散，开发独自建设，空间布局没有关联性，缺乏集聚效应。

每个村都规划了一套小而全的生活配套设施，如商业、教育、卫生、医疗等，均需占用大量土地。

这种以村为单位土地利用模式，未能突出重点，缺乏区域层面的联系，致使村村重复建设，导致农村建设用地需求量激增，其结果导致土地大规模被占用，土地利用效率较低。

3、绿地建设整合力度小，缺乏生态效益

绿化隔离地区建设是实现城乡结合部绿化的重要途径。

但是从区域来看，绿地建设整合不够，难以实现其应有的生态效益。

以卢沟桥乡为例，平均每块规划绿地面积为141亩，其中：

最大地块1129亩，最小地块仅为0.9亩；100亩以下的规划绿地面积高达63%，这一情况在其他乡镇也普遍存在，生态资源无法有效整合。

同时，受到资金不平衡、拆迁难度大等因素影响，旧村改造相对缓慢，绿化实施难度较大。

目前科学合理精巧绿化不足，也缺乏一定规模绿化，提升地区品质，改变城区面貌，让人感受到人文宜居优美生活环境。

（二）土地利用结构不尽合理，综合效益较低

城乡结合部土地利用结构与区域产业结构升级不相适应，与以服务城市经济形态为目标的用地结构形态不适应，配套设施用地严重不足，致使其土地综合利用效益较低。

1、住宅用地与商业用地不匹配

住宅的商业配套用地缺乏，不能满足住宅产业发展需求。

根据国土分局关于《丰台区1990-2007年征地项目开发建设情况》调查可知：

城乡结合部征用土地项目以住宅用地为主，高达征地总面积的88.2%；而商服、仓储、公用设施用地总比例仅为11.8%（图5）。

图5丰台区城乡结合部征而未用土地利用结构（1990-2007）

2、基础设施与公共服务设施用地不配套

住宅用地需求持续增长，但其基础设施与公共服务设施用地配套明显不足。

2009年丰台区城乡结合部居住用地比重占建设用地总面积的37.7%，而城市用地比重仅为27.4%，公路交通用地仅为9.8%。

相对于蓬勃发展的住宅产业，公共服务设施配套用地严重不足，如教育设施用地与《北京市中小学校办学条件标准》规定差距明显。

目前丰台区城乡结合部现有中学占地面积71.6公顷，与标准相差近11公顷；小学占地面积70.9公顷，与标准相差近69.7公顷。

从学生人均占地数量来看，小学生均占地面积为13.5平方米，未达到北京市规定的最低标准18.0平方米。

其中，小学生均占地面积达到北京市规定标准的有35所，仅占小学总数的36%，且仍有17所小