中国证券市场国际化进程中的监管合作与协调探析.docx
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中国证券市场国际化进程中的监管合作与协调探析
中国证券市场国际化进程中的监管合作与协调探析
邱永红深圳证券交易所法律部经理
一、通过国内特别立法进行监管合作与协调
由于我国证券立法与境外证券市场的立法存在着较大的差异，对我国证券市场的国际化进程构成了一定的障碍。
因此，为了加强与境外监管机构对证券融资、证券投资和证券经营机构的国际化的监管协调，我国专门出台了一系列法规、规章和规范性文件，并取得了较好的效果。
（一）证券融资国际化方面的特别立法
1、行政法规
为了加强对股份有限公司境内上市外资股和境外发行上市的规范和监管，推进境内公司境外上市，国务院分别于1994年8月4日、1995年12月2日和1997年6月20日颁布了《关于股份有限公司境外募集股份及境外上市的特别规定》、《关于股份有限公司境内上市外资股的规定》和《关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》。
2、部门规章和规范性文件
我国有关部委还通过发布一系列的规章和规范性文件来加强对赴境外上市的内地企业的监管，从而推动内地与境外的证券监管机构的监管合作与协调。
这些规章和规范性文件主要有：
财政部于1992年11月2日发布的《关于股份制试点企业股票香港上市有关会计处理问题的补充规定》、国务院证券委员会于1993年4月9日发布的《关于批转证监会<;关于境内企业到境外公开发行股票和上市存在的问题的报告>;的通知》、国家体改委于1993年5月24日发布的《关于到香港上市的公司执行〈股份有限公司规范意见〉的补充规定》、国家体改委于1993年6月10日发布的《到香港上市公司章程必备条款》、国务院证券委员会于1993年11月9日发布的《关于加强境内企业到海外上市遵守当地法规管理的通知》、中国证监会、国家外汇管理局于1994年1月13日联合发布的《境外上市企业外汇管理有关问题的通知》、国务院证券委、国家体改委于1994年8月27日发布的《关于执行<;到境外上市公司章程必备条款>;的通知》、中国证监会1998年2月27日发布的《关于落实国务院<;关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知>;若干问题的通知》、中国证监会于1999年3月26日发布的《关于印发<;关于境外上市公司进一步做好信息披露工作的若干意见>;的通知》、国家经贸委、中国证监会于1999年3月29日联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》、中国证监会于1999年9月21日发布的《境内企业申请到香港创业板上市审批与监管指引》、国家外汇管理局、中国证监会于2002年8月5日联合发布的《关于进一步完善境外上市外汇管理有关问题的通知》、国家外汇管理局于2003年9月9日发布的《关于完善境外上市外汇管理有关问题的通知》、中国证监会于2004年7月21日发布的《关于规范境内上市公司所属企业到境外上市有关问题的通知》。
自1993年起，中国政府支持符合条件的境内企业到境外上市，扩大融资渠道，参与国际竞争。
截至2008年4月底，共有150家境内公司到境外上市，筹资总额1104.84亿美元，其中有55家企业同时发行A股。
此外，2001年，中国证监会允许符合条件的外商投资股份有限公司可以在境内市场发行股票和上市，迄今已有超过100家外商投资企业在境内发行股票和上市。
此外，外国投资者还可以根据《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》等规定对A股市场的上市公司进行战略投资。
（二）证券经营机构国际化方面的特别立法
1、中外合资投资银行方面
1995年5月20日，中国人民银行发布了《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》，对中外合资投资银行类机构的设立、监督管理、解散和清算等事项进行了规范。
2、中外合资证券公司方面
2002年1月8日，中国证监会发布了《证券公司管理办法》，其中明确规定境外机构可以在中国境内设立中外合营证券公司。
2002年6月3日，中国证监会发布了《外资参股证券公司设立规则》，并于2002年7月1日正式实施。
《外资参股证券公司设立规则》对外资参股证券公司的设立条件、业务范围、境内外股东的资格条件和持股比例、审批程序等事项作了明确规定。
[1]
3、中外合资基金管理公司方面
2002年6月3日，中国证监会发布了《外资参股基金管理公司设立规则》，明确了外资参股基金管理公司的设立条件及程序，并于当年7月1日起正式实施。
[2]设立中外合资基金管理公司，不仅是我国证券业对WTO做出的四项主要承诺之一，也是我国证券服务业对外开放的重要内容。
2004年9月16日，中国证监会发布了《证券投资基金管理公司管理办法》，同时废止了《外资参股基金管理公司设立规则》。
自此，有关中外合资基金管理公司的设立规则纳入了新的《管理办法》。
与旧的《规则》相比，在《管理办法》中，法条的制定保持了连续性，有关参股合资基金管理公司的途径、境外股东的条件、境外股东的出资方式和出资比例均没有发生变化。
4、允许境外证券交易所设立驻华代表机构。
2007年7月，中国证监会发布实施《境外证券交易所驻华代表机构管理办法》，截至2008年4月，已有纽约交易所、伦敦交易所等7家境外证券交易所获准设立驻华代表处。
（三）证券投资国际化方面的特别立法
1、境外投资者投资于境内证券市场方面
2002年11月5日，中国证监会与中国人民银行联合发布《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，并于12月1日正式实施。
该《暂行办法》允许合格的境外机构投资者在一定规定和限制下通过严格监管的专门账户投资境内证券市场。
同年11月28日，国家外汇管理局发布《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理暂行规定》，对托管人管理、投资额度管理、账户管理、汇兑管理和监督管理等内容作了更加明确的规定，规定单个合格投资者申请的投资额度不得低于等值5000万美元的人民币，不得高于等值8亿美元的人民币。
2002年12月2日，上海、深圳证券交易所和中国证券登记结算公司分别发布《合格境外机构投资者证券交易实施细则》和《合格境外机构投资者境内证券投资登记结算业务实施细则》，对合格境外机构投资者境内证券投资的具体操作进行了规范。
为了规范股权分置改革后境外投资者对A股上市公司进行战略投资，2005年12月31日，商务部、中国证监会、国税总局、国家工商总局、国家外管局五部委联合发布了《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》，并自2006年1月30日起施行。
2006年9月1日，中国证监会与中国人民银行联合发布实施《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》，上述《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》同时废止。
截至2008年4月，QFII投资额度已提高至300亿美元，54家境外机构获得QFII资格，获准投资额度约105亿美元，另有5家外资银行获准开展QFII托管业务。
2、境内投资者投资于境外证券市场方面
2004年8月9日，中国保监会和中国人民银行联合发布了《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》，《暂行办法》对保险外汇资金的境外运用做了明确的规定。
2005年6月15日，中国保监会发布了《关于保险外汇资金投资境外股票有关问题的通知》，规定允许保险外汇资金投资境外股票，但保险外汇资金投资境外股票，目前仅限于我国企业在境外发行的股票。
保险外汇资金投资境外股票总额，按成本计算不超过国家外汇局核准投资付汇额度的10%;投资一家机构发行的股票不超过该机构发行股票总额的5%。
为进一步规范保险机构境外投资行为，确保《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》的有效实施，经商国家外汇管理局同意，中国保监会于2005年9月1日发布了《保险外汇资金境外运用管理暂行办法实施细则》（下称《细则》）。
标志着保险外汇资金境外运用步入实质性操作阶段。
为规范全国社会保障基金（以下简称全国社保基金）投资于中华人民共和国境外的行为（以下简称境外投资），防范和化解全国社保基金投资风险，财政部、劳动保障部、中国人民银行于2006年3月14日联合发布了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，自2006年5月1日起正式实施。
此外，为了规范合格境内机构投资者境外证券投资行为，保护投资人合法权益，2007年7月5日，中国证监会和国家外汇管理局发布实施了《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》，《办法》允许符合规定条件的的境内基金管理公司和证券公司等证券经营机构，在中华人民共和国境内募集资金，运用所募集的部分或者全部资金以资产组合方式进行境外证券投资管理。
截至2008年4月，有21家基金管理公司和9家证券公司取得QDII资格，9只QDII基金产品和1只QDII集合资产管理计划获得批准，获批投资额度已达375亿美元。
二、双边监管合作与协调
（一）通过双边谅解备忘录进行监管合作与协调
双边谅解备忘录是有关国家证券监管机构之间签署的关于证券监管合作与协调的并不具强制约束力的一致性意思表示，它并非由国际条约主体签订的协定，它的订立也无须经历如条约那样的签订程序。
在国际证监会组织的大力推动下，签订谅解备忘录现已成为各国证券监管机构进行双边监管合作与协调的有效方式。
自1992年10月成立以来，中国证监会一贯重视与境外监管机构的交流与合作。
迄今，中国证监会已相继同香港特别行政区、美国、新加坡、澳大利亚、英国、日本、马来西亚、巴西、乌克兰、法国、卢森堡、德国、意大利、埃及、韩国、罗马尼亚、南非、荷兰、比利时、加拿大、瑞士、印度尼西亚、新西兰、葡萄牙、尼日利亚、越南、印度、阿根廷、约旦、挪威、土耳其、阿联酋、泰国、列支敦士登、蒙古、俄罗斯等国家和地区的证券（期货）监管机构签署了监管合作备忘录（详见表1）。
[3]
表1：
中国证监会与境外监管机构签署的备忘录一览表
时间
境外机构
备忘录名称
1993.6.19
香港证券暨期货事务监察委员会
监管合作备忘录
1995.7.4
有关期货事宜的监管合作备忘录
1994.4.28
美国证券与交易委员会
关于合作、磋商及技术协助的谅解备忘录
1995.11.30
新加坡金融管理局
关于监管证券和期货活动的相关合作与信息互换的备忘录
1996.5.23
澳大利亚证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
1996.10.7
英国财政部、证券与投资委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
1997.3.18
日本大藏省
谅解备忘录
1997.4.18
马来西亚证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
1997.11.13
巴西证券委员会
证券监管合作谅解备忘录
1997.12.22
乌克兰证券与股市委员会
证券监管合作谅解备忘录
1998.3.4
法国证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
1998.5.18
卢森堡证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
1998.10.8
德国联邦证券监管委员会
证券监管合作谅解备忘录
1999.11.3
意大利国家证券监管委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2000.6.22
埃及资本市场委员会
证券监管合作谅解备忘录
2001.6.19
韩国金融监督委员会
证券期货监管合作安排
2002.1.18
美国商品期货交易委员会
期货监管合作谅解备忘录
2002.6.27
罗马尼亚国家证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2002.10.29
南非共和国金融服务委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2002.11.1
荷兰金融市场委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2002.11.26
比利时银行及金融委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2003.3.21
加拿大证券监管机构初始参与成员
证券期货监管合作谅解备忘录
2003.5.22
瑞士联邦银行委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2003.12.9
印度尼西亚资本市场监管委员会
关于相互协助和信息交流的谅解备忘录
2004.2.20
新西兰证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2004.10.14
印度尼西亚商品期货交易监管局
期货监管合作谅解备忘录
2004.10.26
葡萄牙证券市场委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2005.6.14
尼日利亚证券交易委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2005.6.27
越南证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.9.15
印度共和国证券交易委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.9.20
阿根廷国家证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.9.20
约旦证券委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.9.26
挪威金融监管委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.11.10
土耳其资本市场委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2006.11.21
印度远期市场委员会
商品期货监管合作谅解备忘录
2006.12.6
阿联酋证券商品委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2007.04.12
泰国证券交易委员会
证券期货监管合作谅解备忘录
2008.01.15
列支敦士登金融管理局
证券期货监管合作谅解备忘录
2008.01.24
蒙古金融监督委员会
证券监管合作谅解备忘录
2008.08.08
俄罗斯联邦金融市场监督总局
证券期货监管合作谅解备忘录
资料来源：
中国证监会网站：
http：
//2006-05-19.
中国证监会通过双边谅解备忘录与境外监管机构进行监管合作与协调的内容十分丰富，可以划分为以下几种类型：
（1）对当事人或机构的核查。
当事人或机构既包括在请求国（地区）的我国当事人或机构，如境外中资公司，也包括在我国境内设立办事机构的境外机构，如境外证券公司或办事处。
核查内容一般有：
当事人或机构的背景资料、涉嫌违法违规情况、破产或接受调查情况、有关业务行为及跨境违规经营情况，并对其行为的真实性或合法性做出实质性判断。
（2）提供有关信息。
彼此提供有关信息是国际监管协作的重要内容之一，包括提供有关法律或其他文件资料，请求有关机构出具证明待查文件的真实性、合法性材料，以及提供有关当事人或机构在该国的有关信息。
（3）协助调查。
一方证券监管机构应另一方监管机构的要求给予协助调查方面的合作，是实质性监管合作与协调的精义所在，也是打击跨境证券违法犯罪行为的重要途径。
近年来，我国与境外监管机构通过谅解备忘录框架下的协助调查途径，在推进双边监管合作与协调方面取得了巨大的进展。
据统计，仅在2005年一年中，中国证监会根据其与境外监管机构签订的谅解备忘录，向境外监管机构提供34项协助，从境外监管机构获得4项协助。
通过双边谅解备忘录，中国证监会与上述监管机构在信息分享、跨境执法协助和经验交流等方面进行了有效的合作，促进了各自市场的健康发展。
除了中国证监会与境外监管机构等官方机构通过谅解备忘录进行监管合作与协调外，我国的证券交易所等自律性监管组织也致力于加强同境外证券自律性监管组织的监管合作。
截至2008年8月8日，深圳证券交易所已先后与东京、澳大利亚、韩国、KOSDAQ、伦敦交易所、多伦多、新加坡、大阪、柏林、意大利等10多家证券交易所签署了合作谅解备忘录。
备忘录的内容主要包括：
两家交易所的市场信息分享;建立两家交易所的高层互访机制，促进对对方市场的了解;双方定期互派人员进行交流;定期就双方感兴趣的课题进行联合研究或举办专题研讨会等。
上海证券交易所也已与纽约、东京、澳大利亚等10余家境外证券交易所签订了谅解备忘录。
[4]
（二）通过双边刑事司法互助条约进行监管合作与协调
双边刑事司法互助条约是世界各国或地区之间为有效制裁国际犯罪行为，通过外交途径签订的，具有法律效力的双边协议。
世界上第一个有关证券的双边刑事司法互助条约是由美国和瑞士在1973年5月25日签署的《刑事事件互助条约》。
因为刑事司法互助条约具有许多优点，近年来世界各国和地区开始通过签订大量的刑事司法互助条约来推进国际证券监管的合作与协调。
随着我国改革开放向纵深发展，对外经贸合作和人员往来日益频繁，涉外民商事、刑事案件时有发生。
一些涉嫌犯罪的人员在国内作案后逃遁他国或将巨额犯罪所得藏匿境外，对我国国家和人民造成重大损失。
为了有效地打击包括证券犯罪在内的各种犯罪行为，防止罪犯逍遥法外，维护正常经济、社会秩序，保护法人、公民的合法权益，我国重视加强与各国在司法领域的合作，并自二十世纪八十年代中期开始对外签订司法协助条约。
截至2004年5月27日，我国已与44个国家缔结了66项双边司法协助条约、引渡条约和被判刑人移管条约，其中包括12项民（商）事司法协助条约、11项刑事司法协助条约、19项民（商）刑事司法协助条约、21项引渡条约、2项被判刑人移管条约。
上述条约的签订，为我国在查处跨境证券违法犯罪行为时获得境外有关当局的协助带来了极大的便利，从而有利于缔约国之间携手共同打击证券违法犯罪活动。
（三）通过双边协议进行监管合作与协调
除了通过双边谅解备忘录和司法协助条约进行证券监管合作与协调外，我国有关机构还通过签订双边协议来推进证券监管的合作与协调，最典型的例子就是中欧金融服务合作项目。
2000年底，原外经贸部与欧盟委员会签署了《中欧金融服务合作项目”（EU-ChinaFinancialServicesCooperationProject，以下简称项目）协议》。
项目中方协调部门为商务部（原外经贸部），具体执行部门为人民银行、银监会、保监会和证监会，管理结构由项目管理中心办公室、三个分别负责银行、证券和保险行业的分办公室以及指导委员会组成。
项目于2003年年初正式启动，原定持续期3年，其中启动期10个月，执行期1年11个月，结束期3个月。
由于包括非典在内的各种原因，项目启动期有所延长。
目前，欧盟已批准将项目延期至2006年底。
项目的具体内容包括政策咨询、培训和加强中欧关系三个部分。
证券领域涉及的政策咨询部分由中国证监会负责;培训部分由中国证监会与证券业协会共同协调负责，具体形式主要为相关人员赴欧盟成员国考察与实习、组织高层论坛等。
迄今，在证券领域中欧双方已就“欧盟监管：
股票发行的实务”、“中国衍生产品市场的战略发展”、“金融中介机构的发证管理和控制”等共25个专题开展了政策咨询、研讨、考察与实习等形式的合作活动，其中中国证监会与欧方共进行了14项专题合作（详见表5），中国证券业协会与欧方的合作项目11个。
表2：
中欧金融服务合作项目证券领域的合作活动一览表
序号
合作活动
1
欧盟监管股票发行的实务（研讨、政策报告）
2
中国衍生产品市场的战略发展（研讨、政策报告）
3
减少中国证券市场市场不当行为的机制（研讨、政策报告）
4
证券发行人价格敏感特别信息披露（研讨、政策报告）
5
金融中介机构的发证管理和控制（研讨、政策报告）
6
投资基金：
程序、管理和分销（研讨、政策报告）
7
关于中国证监会监测数据库和披露要求的报告（研讨、政策报告）
8
中国和选定欧盟成员国证券业有关资格管理标准的比较（研讨、政策报告）
9
中国企业海外上市：
选择欧洲（研讨、政策报告）
10
证券市场参与主体行为准则指引（研讨、政策报告）
11
非银行金融机构破产处置（研讨、政策报告）
12
市场监管者与自律组织的合作―欧洲经验介绍（研讨、政策报告）
13
赴欧洲考察证券监管体制及市场
14
赴欧洲金融监管机构实习
资料来源：
中国证监会网站：
http：
//2006-05-19.
三、多边监管合作与协调
（一）区域性多边监管合作与协调
近年来，我国加强了与东盟[5]各国在金融证券领域的监管合作与协调。
1999年11月28日，东盟10国和中日韩3国领导人在菲律宾首都马尼拉举行第3次领导人会议。
会议结束时各方发表了《东亚合作联合声明》。
《声明》提出，在货币与金融合作领域，东盟和中日韩领导人同意，在共同感兴趣的金融、货币和财政问题上加强政策性对话、协调与合作，初始阶段可以集中在宏观经济风险管理、加强公司管理、资本流通的地区监控、强化银行和金融体系、改革国际金融体系、通过10+3的框架，包括正在进行的10+3财政和央行领导人和官员的对话与合作机制，加强自救与自助机制。
声明还指出，东盟和中日韩的领导人注意到，他们的集体努力和合作日程是对各种多边论坛倡议的支持与补充。
他们同意在诸如联合国、世界贸易组织、亚太经济合作组织、亚欧会议以及东盟地区论坛等各种国际和地区场合中加强协调与合作，同时也加强与地区和国际金融机构的协调与合作。
2002年11月4日，我国前总理朱镕基同志和东盟10国领导人共同签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》（以下简称《框架协议》），这标志着中国与东盟的经贸合作进入了一个新的历史阶段。
《框架协议》是未来中国-东盟自由贸易区的法律基础，共有16个条款，总体确定了中国-东盟自由贸易区的基本架构。
根据《框架协议》，中国—东盟自贸区将包括货物贸易、服务贸易、投资和经济合作等内容。
其中货物贸易是自贸区的核心内容，除涉及国家安全、人类健康、公共道德、文化艺术保护等WTO允许例外的产品以及少数敏感产品外，其他全部产品的关税和贸易限制措施都应逐步取消。
《框架协议》第四条“服务贸易”明确规定：
“为了加速服务贸易的发展，各缔约方同意进行谈判，逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化。
此种谈判应致力于：
（a）在各缔约方之间的服务贸易领域，逐步取消彼此或各缔约方间存在的实质所有歧视，和/或禁止采取新的或增加歧视性措施，但WTO《服务贸易总协定》（以下简称为GATS）第五条第1款（b）所允许的措施除外;（b）在中国与东盟各成员国根据GATS所做承诺的基础上，继续扩展服务贸易自由化的深度与广度;以及（c）增进各缔约方在服务领域的合作以提高效率和竞争力，实现各缔约方各自服务供应商的服务供给与分配的多样化”。
（二）全球性多边监管合作与协调
1、通过国际证监会组织进行监管合作与协调
中国证监会自成立以来，就一直致力于与IOSCO和境外证券期货监管机构的交往、联系与合作。
1995年7月，中国证监会正式加入IOSCO。
按地区划分，中国证监会属IOSCO亚太地区委员会正式成员，2002年在第27届年会上当选为该委员会的副主席。
按市场发展状况划分，中国证监会属IOSCO新兴市场委员会的正式成员。
中国证监会代表团曾参加了第20-31届年会、历届新兴市场委员会会议和亚太地区委员会会议，并于1997年4月在北京成功地承办了亚太地区委员会及其执法会议。
2008年5月26日至29日，IOSCO第33届年会在法国巴黎召开。
本次会议是IOSCO的一次非常重要的会议。
本届年会期间，IOSCO的决策机构——执行委员会举行了换届选举，其他内部委员会如技术委员会、新兴市场委员会、四个地区委员会也都进行了改选。
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