东港孤山镇土地利用总体规划.docx

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东港孤山镇土地利用总体规划

东港市孤山镇土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整方案说明

孤山镇人民政府

二O一七年十月

目录

第一章现行规划实施状况1

第一节现行规划批准情况1

第二节规划实施情况1

第三节土地利用存在问题3

第四节规划调整完善编制的必要性4

第二章东港市孤山镇概况6

第一节自然概况6

第二节社会和经济概况6

第三章规划依据7

第四章指标落实情况10

第一节指标落实原则10

第二节规划调整完善主要指标落实情况10

第三节规划调整完善其他指标落实情况12

第五章规划空间管控优化说明14

第一节土地利用结构与布局调整说明14

第二节土地用途分区说明16

第三节分区的步骤与方法18

第四节土地用途区类型19

第五节“永久基本农田红线”划定说明22

第六节“生态保护红线”划定说明24

第七节“城镇开发边界”划定理由和依据25

第八节建设用地管制区说明25

第六章与相关规划衔接28

第一节与现行规划的衔接28

第二节与县级规划的衔接28

第一章现行规划实施状况

第一节现行规划批准情况

《东港市孤山镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）于2012年9月，获丹东市人民政府批准实施。

第二节规划实施情况

一、现行规划主要控制指标执行情况

（一）较好的完成了耕地和基本农田保护任务

截至2014年底，全镇现有耕地面积为9295.3公顷，比全镇耕地保有量7650.0公顷高出1645.3公顷；6286.0公顷基本农田保护任务已全部落实到地块和农户，较好的完成了耕地和基本农田保护任务。

（二）建设用地规模未得到有效控制

截至2014年底，全镇建设用地总面积为2450.4公顷，比2020年建设用地总规模2634.0公顷低183.6公顷，占规划期末控制指标的93.03%，其中城乡建设用地1490.8公顷，比2020年城乡建设用地1515.0公顷低24.2公顷，占规划期末控制指标的98.40%，城镇工矿用地382.4公顷，比2020年城镇工矿用地435.8公顷低53.4公顷，占规划期末控制指标的87.75%，均未突破2020年规划控制指标；交通水利及其他建设用地959.6公顷，比2020年交通水利及其他建设用地1119.0公顷少159.4公顷，占规划期末控制指标的85.76%。

（三）新增建设用地规模得到有效控制

现行规划实施至今，全镇共使用新增建设用地指标235.5公顷，其中新增建设占用农用地231.2公顷，新增建设占用耕地214.5公顷，均未突破现行规划下达的653.0公顷新增建设用地控制指标，321.0公顷新增建设占用农用地指标，303.0公顷新增建设占用耕地指标。

（四）土地整治任务全面落实

规划实施至2014年，土地整治补充耕地285.9公顷，提前并且超额完成规划目标年182.3公顷的土地整治补充耕地任务。

（五）基础性生态用地得到有效保护

规划实施至2014年，孤山镇基础性生态用地面积为15222.1公顷，占全镇土地总面积的76.81%，土地生态空间呈现出结构合理，且功能互补的格局。

二、现行规划实施的主要成效

（一）增强了耕地保护力度，确保了耕地总体稳定

现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、整理、复垦的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。

（二）严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理。

通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。

同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。

（三）提高了土地利用效率。

现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。

第三节土地利用存在问题

一、规划目标单一，与社会经济发展对土地利用的要求不相适应

现行规划编制以耕地保护为核心，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，对耕地保护强调较多，对正常建设用地需求考虑不充分，对生态环境保护和土地生产条件改善重视不够，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一定的距离，导致了现行规划在实施过程中，出现与经济社会发展不相适应的矛盾，制约了现行规划作用的充分发挥。

二、与经济社会发展规划、城镇发展规划衔接程度不够

按国家规定，现行规划注重了与相关规划的协调与衔接，尤其是依照法律规定对城镇、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了城镇建设用地范围。

但是由于土地规划与国民经济和社会发展规划、城镇规划等相关规划分属不同的体系，行业政策与管理方式难以协调和衔接，规划之间统筹协调的机制尚未形成，各相关规划更多体现为部门规划，土地规划对各业的统筹能力偏弱，导致现行规划与各相关规划的协调与衔接力度不够，有的甚至存在突出的矛盾。

第四节规划调整完善编制的必要性

现行规划实施以来，对强化土地用途管制和宏观调控、保护耕地，促进土地资源科学合理和节约集约开发利用管理，保障经济社会可持续发展，发挥了极其重要的作用。

但随着经济快速发展，城镇建设、交通、能源等基础设施投入力度不断增加，现行规划与现阶段经济发展不相适应，特别是由于对重点项目用地需求估量及城镇发展用地预判不足，基本农田规划布局不合理，适宜建设区受到规划管制区限制等问题较为集中，造成规划局部内容与战略性用地需求错节，用地矛盾突出，甚至部分基础设施建设项目无法落地，在一定程度上制约了经济社会的快速发展。

为保证今后几年城乡建设及交通、水利、能源等重点建设项目、招商引资项目等所需用地得到落实，所以，开展土地利用总体规划调整完善工作，结合永久基本农田划定工作，落实最严格的耕地保护制度，对基本农田实行特殊保护，推进生态文明建设，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，是加快推进供给侧结构性改革的重要举措。

第2章东港市孤山镇概况

第一节自然概况

孤山镇位于辽东半岛东北翼，东港市西部，西与大连市接壤，北与鞍山市接壤。

孤山镇属温带海洋性季风气候，受黄海的调节，冬无严寒，夏无酷暑，年降水量800-900毫米，雨热条件良好，为农业发展带来了有利条件。

孤山镇南部为鸭绿江口国家级湿地自然保护区核心区，湿地边缘多种植水稻，是东港市重要大米产区之一，孤山大杏梅，甜酸可口，是辽东南著名特产。

第二节社会和经济概况

2014年，全镇实现地区生产总值213.19亿元，其中，第一产业值达到12.60亿元，二三产业值达到200.59亿元，全年固定资产投资额6.94亿元，孤山镇深入落实科学发展观，推进工业化和农业产业化的加速发展，把发展工业经济作为全镇经济的主导和支撑，由此可见，全镇经济稳步发展，全镇经济综合实力明显增强。

第三章规划依据

一、法律法规依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国环境保护法》；

4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

5.《基本农田保护条例》；

6.《土地复垦条例》；

7.《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

8.《辽宁省基本农田保护办法》；

9.《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）。

二、政策规范依据

1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

2.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

3.《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

4.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

5.《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

6.《国土资源部关于辽宁省促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革总体方案的复函》（国土资函〔2012〕709号）；

7.《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革实施方案的通知》（辽政办发〔2012〕73号）；

8.《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；

9.《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

10.辽宁省关于促进当前经济稳增长十五条措施的通知；

11.《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）；

12.《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

13.《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

14.《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

15.《国土资源厅关于加快推进市县乡级土地利用总体规划调整完善工作的通知》（辽国土资发〔2016〕240号）；

16.《关于征求<辽宁省土地利用总体规划（2006-2020年）>调整方案意见的函》（辽国土资函〔2016〕121号）；

17.《乡（镇）土地利用总体规划编制规程（TD/T1025-2010）》；

18.《乡（镇）土地利用总体规划制图规范（TD/T1022-2009）》；

19.《乡（镇）土地利用总体规划数据库标准（TD/T1028-2010）》。

三、规划资料依据

1.《辽宁省主体功能区规划》；

2.《东港市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

3.《东港市孤山镇土地利用总体规划（2006-2020年）》；

4.《东港市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。

第四章指标落实情况

第一节指标落实原则

根据上级规划调整方案下达给孤山镇土地利用主要控制指标，对各项控制指标进行落实。

全镇主要控制指标落实总体上遵循了六个基本原则：

（一）规划基数采用2014年土地利用变更调查数据；

（二）严格保护农用地特别是保护耕地和基本农田；

（三）节约集约利用土地特别是建设用地；

（四）优化全镇用地结构和布局，促进城乡、各业统筹发展；

（五）统筹安排经济、社会和生态用地，促进经济社会可持续发展及土地利用可持续利用；

（六）实行差别化用地和管地政策，优先保障国家、省、市重点区域和重点工程建设。

第二节规划调整完善主要指标落实情况

一、耕地与基本农田指标

根据上级规划调整方案下达的耕地保有量指标、基本农田保护任务指标，均为约束性指标。

本方案将对以上指标直接落实到孤山镇。

（一）耕地保有量

耕地保有量指标要贯彻落实最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，严格执行占用耕地补偿制度，严格按照国家批准的生态退耕规划稳步实施生态退耕。

规划期内，保障全镇耕地保有量指标不低于上级规划调整方案下达给全镇的耕地保有量指标。

到2020年，上级规划调整方案下达给全镇的耕地保有量指标为9007.3公顷。

（二）基本农田保护任务

为了更好地保护基本农田，同时考虑到规划期内一些不可预见的重大项目对基本农田的占用，本次基本农田布局调整在严格落实上级规划调整方案下达指标的前提下，确保基本农田“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”。

上级规划调整方案下达给孤山镇2020年的基本农田保护任务是不低于6262.0公顷。

二、建设用地规模指标

根据重点项目落图情况分配新增建设用地指标（包括新增交通水利和新增城乡建设用地）；综合建设用地复垦情况分配建设用地规模指标。

规划期内其他建设用地规模保持不变。

（一）城乡建设用地

上级规划调整方案下达给孤山镇的新增城乡建设用地指标为115.0公顷，主要是考虑孤山镇重点项目情况及规划期内发展战略的定位。

1.城镇工矿用地

根据上级规划调整方案下达给孤山镇城镇工矿用地规模，考虑重点项目情况及发展战略的定位，分解城镇工矿用地规模。

2.农村居民点用地

根据上级规划调整方案下达给孤山镇农村居民点用地规模，并根据城乡建设用地规模与城镇工矿用地规模之差，即为农村居民点用地规模。

（二）交通水利及其他建设用地

规划期内，孤山镇直接落实上级规划调整方案下达给孤山镇交通水利及其他建设用地规模。

第三节规划调整完善其他指标落实情况

一、园地、林地、牧草地指标

上级规划调整方案下达给孤山镇的园地、林地、牧草地指标均为预期性指标。

2014年全镇园地、林地、牧草地分别为425.6公顷、2046.8公顷、0公顷，到2020年，上级规划调整方案下达给全镇园地、林地、牧草地指标分别为899.6公顷、2288.8公顷、255.0公顷。

规划期内，园地、林地、牧草地规模均呈增加趋势。

力争做到用地规模与生态环境保护相衔接，用地规模与改善气候、防风护沙、水土保持、涵养水源、保护生态多样性、保护自然与文化遗产等生态环境目标相结合，同时落实法律法规对森林等资源保护的要求，以全镇园地、林地、牧草地现状为基础，落实园地、林地、牧草地指标。

二、新增建设用地、新增建设用地占用农用地、新增建设用地占用耕地

新增建设用地规模为新增城乡建设用地规模和新增交通水利用地规模之和。

新增建设用地占农用地和耕地指标分配考虑新增交通水利用地占用农用地和耕地的比例以及各乡镇重点项目选址的实地情况进行分配。

到2020年，上级规划调整方案下达给孤山镇的新增建设用地、新增建设用地占用农用地、新增建设用地占用耕地分别为130.0公顷、89.0公顷、28.0公顷。

并且已将2015年至今孤山镇获批的新增建设用地、新增建设用地占用农用地、新增建设用地占用耕地指标纳入到了本次调整方案的相应指标中。

三、土地整治补充耕地规模指标

土地整理复垦开发补充耕地指标落实上级规划调整方案下达给孤山镇的补充耕地指标，到2020年，通过土地整理复垦开发补充耕地不小于253.0公顷。

第五章规划空间管控优化说明

第一节土地利用结构与布局调整说明

一、土地利用结构与布局调整的原则

（一）优先安排生态屏障用地

（二）协调安排基本农田和基础设施用地

（三）优化城镇村用地布局，合理安排重点城镇用地规模

（四）各类用地的扩大应以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率。

（五）各类用地结构调整和布局安排应符合上级规划调整方案要求，与土地利用调控目标协调一致。

二、土地利用结构与布局调整的步骤与方法

（一）审核各类用地数量与布局。

以土地需求预测、土地供给潜力分析、土地供需状况分析等结果，从数量和布局上进行审核，对其中存在的矛盾和问题经协调解决后予以核定。

（二）用地数量综合平衡。

经核定的各类用地供给量与需求量作为用地数量综合平衡的依据，如各业用地供求数量上出现矛盾，则应以土地有效供给量为基础，根据规划调整完善原则和土地利用结构和布局调整次序与要求进行综合平衡。

（三）用地布局综合平衡。

在用地数量平衡的基础上，再审查各类、各业要求的用地位置、范围是否存在矛盾。

如存在矛盾，也应根据规划调整完善原则和土地利用结构和布局调整次序与要求协调解决。

（四）各类、各业用地需求预测在用地结构与布局平衡中未能落实的，应会同有关部门研究提出新的用地调整方案，再次参与结构与布局调整的平衡。

（五）拟定全镇土地利用结构调整方案，耕地和基本农田、重点建设项目、城镇建设用地等重要用地布局调整方案，确定土地整理、复垦、开发任务，编制全镇土地利用结构调整表。

三、土地利用结构调整结果

（一）稳定了耕地面积

到2020年，孤山镇耕地面积保持在9007.3公顷，比2014年9295.3公顷减少288.0公顷，基本农田保护面积保持在6262.0公顷。

（二）增加了园地面积

到2020年，全镇园地面积调整为899.6公顷，比2014年425.6公顷增加474.0公顷。

（三）扩大了林地规模

到2020年，全镇林地面积调整为2288.8公顷，比2014年2046.8公顷增加242.0公顷。

（四）增加了牧草地规模

到2020年，全镇牧草地面积调整为255.0公顷，比2014年增加255.0公顷。

（五）严格控制了城乡建设用地规模

到2020年，全镇城乡用地规模调整为1445.8公顷，比2014年1490.8公顷减少45.0公顷。

其中城镇工矿用地规模调整到495.4公顷，比2014年382.4公顷增加113.0公顷；规划期内，计划通过新农村建设，农村公共服务等基础设施建设使农村面貌发生巨大改变，提高农民生产生活水平，不断缩小同城镇的差距。

农村居民点用地面积调整为950.4公顷，比2014年1108.4公顷减少158.0公顷。

（六）增加了交通水利及其他建设用地面积

到2020年，全镇交通水利及其他建设用地规模调整为974.6公顷，比2014年959.6公顷增加15.0公顷。

（七）减少了其他土地面积

到2020年，全镇其他土地规模调整为3429.2公顷，比2014年4160.2公顷减少731.0公顷。

第二节土地用途分区说明

一、土地用途分区依据

根据土地利用具有区域差异性（即在土地质量、土地利用方式、利用潜力、利用特点和利用方向上具有地域分异规律），为指导土地利用的合理组织和科学管理，应在分析土地利用现状的基础上，依土地利用结构的调整进行分区。

二、土地用途分区原则

（一）自然条件相似性原则

自然条件是各种土地利用中所必须考虑的因素，对土地利用方式的选择具有决定性影响，同时它也是表明土地特点最主要的决定性因素。

因而，各土地利用区内的土地自然条件应当相似或相近，不同土地利用区内的自然条件应有显著差异，同一个土地利用区在利用方向、措施上具有一致性。

（二）土地利用结构相似性原则

在土地利用分区时，考虑土地利用结构现状同一个土地利用区内各种地比例应当相似或相近，这样便于同一个土地利用区内土地总结出相同的经验，提出相同的改良措施，以提高土地的生产效率。

（三）经济社会条件相似的原则

经济社会条件是决定区域发展水平、潜力的重要决定因素。

同一土地利用区内，其社会经济条件具有一致性。

这样，该区内的土地具有相同的特点，有利于采用相同的发展战略进行规划、建设。

（四）土地利用方向的一致性原则

土地利用方向是综合分析了土地的自然条件、经济社会条件，并吸取了最新科研成果，考虑到可预计时间内社会总需求趋势而得出的结论，因而具有科学、合理、有效特点，在土地利用分区时作为主要因素予以考虑，将具有统一利用方向的土地归同一土地利用区内，而把具有不同利用方向的土地划归不同的土地利用区内，方便于科学管理、规划和实施。

（五）综合分析与主导因素相结合，定性描述与定量分析相结合，现状与开发相结合原则

土地利用分区时，尽量对各种因素进行综合分析，同样采取不同的权重处理方法，选择主导性因素，并以主导因素为主，结合综合分析结果进行土地利用分区。

第三节分区的步骤与方法

（一）拟定土地用途分区方案，收集、整理分区所需图件和其他资料；

（二）依据实际，确定行政区域内土地用途区类型；

（三）根据土地利用结构和布局调整结果，在工作底图上分区划线，编制分区草案；

（四）统计分区总面积；

（五）将分区草案征求相关部门和公众意见，进行协调；

（六）整理分区结果，规定各区土地用途管制规则。

第四节土地用途区类型

结合全镇实际，设立八种土地用途区。

一、基本农田保护区

依耕地地力分等定级标准或农用地分等定级成果划定基本农田保护区。

（一）经国务院主管部门或者市级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地。

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，设施农业用地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田。

（三）农业科研、教学实验田。

（四）为基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

二、一般农地区

（一）现有成片的果园、桑园、茶园、橡胶园等种植园用地。

（二）畜禽和水产养殖用地。

（三）城镇绿化隔离带用地。

（四）规划期间通过土地整理、复垦、开发等活动增加的耕地和园地。

（五）为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

三、城镇村建设用地区

（一）现有的城市、建制镇、集镇和中心村建设用地。

（二）规划预留城市、建制镇、集镇和中心村建设用地。

（三）开发区（工业园区）等现状及规划预留的建设用地。

四、独立工矿区

（一）独立于城镇、村镇建设用地区以外、规划期间不改变用途的采矿地及其它独立建设用地。

（二）独立于城镇、村镇建设用地区以外，规划期间已列入计划的采矿业发展用地。

五、风景旅游用地区

（一）风景游赏用地、游览设施用地。

（二）为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通讯用地、水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。

六、生态环境安全控制区

（一）主要河湖及其蓄滞洪区。

（二）滨海防患区。

（三）重要水源保护区。

（四）地质灾害危险区。

（五）其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。

七、林业用地区

（一）现有成片的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃。

（二）已列入生态保护和建设实施项目的造林地，如生态退耕土地。

（三）规划期间通过土地整理、复垦、开发等活动增加的林地。

（四）为林业生产和生态建设服务的运输、营林看护、水源保护、水土保持等设施用地，及其它零星土地。

（五）划入林业用地区的土地面积大于25公顷。

八、自然与文化遗产保护区

（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；

（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；

（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；

（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区及冰川、火山温泉等自然遗迹；

（五）需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域

第五节“永久基本农田红线”划定说明

一、划定“永久基本农田红线”的意义

（一）全面划定永久基本农田是保障国家粮食安全，提高粮食综合生产能力的重大举措。

随着人口增长和消费结构升级，粮食需求呈刚性增长态势，处于紧平衡状态。

把最优质、最精华、生产能力最好的耕地划为永久基本农田，集中资源、集聚力量实行特殊保护，是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重大举措，有利于巩固提升粮食综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

（二）全面划定永久基本农田是推动节约集约用地，促进生态文明建设的重要途径。

耕地是农业生态系统的重要基础，具有重要生态功能。

划定永久基本农田，实行特殊保护，与森林、河流、山体等共同形成城镇生态屏障，成为城镇开发的实体边界，有利于进一步倒逼节约集约用地，优化城乡生产、生活、生态空间格局，引导全镇走串联式、组团式、卫星城镇发展之路，促进城镇化转型发展；有利于缓解资源环境承载压力，为建设生态文明城镇提供支撑，促进城乡绿色发展。

（三）全面划定永久基本农田是推动农村发展和农业现代化建设，维护农民权益的重要保障。

耕地是农村发展和农业现代化的根基命脉。

划定永久基本农田，推动落地到户，有利于筑牢农村土地制度改革底线，巩固农民的土地承包经营权，增加农民收入，切实维护广大农民权益；有利于支持现代农业、都市农业发展，推动农业适度规模经营，促进农业转型发展；有利于推动实施退耕还林、耕地修养生息和合