治理税收流失的对策研究.docx

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治理税收流失的对策研究

治理税收流失的对策研究

摘要

税收流失是我国财税界普遍关心的热点问题，也是社会关注的焦点。

对税收流失问题进行系统的研究并提出治理的对策，已成了当前一项紧迫任务。

本文从我国税收流失的定义和分类、产生原因、经济影响三个方面进行分析，并借鉴国外的实践经验，为治理这种现象探索有效的途径。

具体包括如下三个部分内容：

（1）在税收流失的理论框架研究中，主要从税收流失的定义、分类出发，并结合地下经济的规模对我国税收流失的规模进行具体分析。

（2）在分析税收流失成因和税收流失经济效应的过程中，前者主要从理论和实践两方面对影响税收流失的各种因素进行分析，首先对逃税的传统模型进行修正，分析税率、稽查概率、罚款率等对税收流失的影响，然后结合实际分析地下经济、税收征管体制、税收制度、征管水平、征管手段等对税收流失的影响。

后者，税收流失的经济效应分析，着重分析税收流失对财政收入、劳动供给、资源配置、收入分配和宏观调控的影响。

（3）治理税收流失的对策分析，借鉴国外治理税收流失的经验，结合我国的实际，从完善税制、加强税收法制建设、规范税费、健全税收征管运行体系、健全税务监督机制、开展税收宣传等几方面入手，治理税收流失。

关键词：

税收流失，地下经济，税务稽查，预算收入，税收减免，纳税人

目录

摘要I

第一章引言1

1.1我国税收流失的现状分析1

1.1.1现阶段我国税收流失的状况分析1

1.1.2税收流失的国际比较4

1.2本文研究的意义及主要内容5

1.2.1本文研究的意义5

1.2.2本文研究的主要内容6

第二章税收流失的理论框架7

2.1税收流失的定义7

2.2税收流失的分类7

2.3税收流失的规模9

2.3.1总体分析9

2.3.2具体分析11

第三章税收流失的成因及其经济效应分析13

3.1一般理论分析模型13

3.1.1传统的逃税模型13

3.1.2反逃税模型14

3.1.3传统模型的修正15

3.2导致税收流失的原因分析17

3.3税收流失的经济效应分析22

第四章治理税收流失的对策分析25

4.1国外的经验与借鉴25

4.1.1国外的经验25

4.1.2国外经验借鉴29

4.2治理税收流失的措施30

第一章引言

无论是发达国家还是发展中国家，都或多或少地受到税收流失问题的困扰。

从我国的税收实践看，近几年来，每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免税等造成的税收流失已经相当严重。

严重的税收流失已经成了社会各界普遍关注的热点。

税收流失是我国目前乃至今后较长一段时间内不得不面临的一个难点问题。

在具体研究我国税收流失问题之前，本章将首先介绍我国税收流失的总体状况，对现实中被称为税收流失的种种现象和行为进行分析，然后与国外的税收流失情况进行比较，在此基础上引出研究税收流失问题的意义。

1.1我国税收流失的现状分析

税收流失问题是世界性的经济难题，加入WTO以后，为了提高我国财政收入占GDP的比重，振兴国家财政，公平税收负担，促进经济健康发展，必须加强对这一问题的研究。

1.1.1现阶段我国税收流失的状况分析

我国正处于向社会主义市场经济转型的时期。

这一时期，政府职能正在改革中调整和转换，国家法制和各种宏观调控机制尚待健全完善，国家行政机关依法行政和纳税人依法纳税的观念还远未牢固树立，税收流失现象相当严重。

1、从总体而言，税收流失的面广量大

从我国的税收实践看，改革开放以来，每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免税等造成的税收流失已经相当严重。

以2001年为例，统计表明，2001年我国7万亿的存款总量中，人数不足20%的高收入阶层拥有其中80%的比例，而其交纳的个人所得税仅占总量的不到10%，2001年我国个人所得税收入为996亿元，占全部税收收入的6.16%，如果按发展中国家15%的国际标准计算的话，个人所得税收入应该是2250亿元，也就是说，个人所得税的流失额就达1000亿元以上；我国的税收流失并不仅仅体现在个人所得税上，来自国家税务总局的调查显示，2001年仅跨国企业逃税就高达300亿元人民币；2001年全国海关查获的走私案件偷逃关税及进口环节“两税”27.3亿元，全国税务系统“两个专项检查”查补增值税和个人所得税分别为162.3亿元和14.2亿元。

税收流失之严重程度，由此可见一斑。

国家税务总局调查后认为年度流失税收约1200～1500亿元，世界银行更认为中国税收流失约占全年税收收入的1/3，即大约3000亿元以上。

大量的税收流失直接造成国家财力的减少，增加了政策宏观调控的难度。

严重的税收流失已经成了社会各界普遍关注的热点。

面对如此严酷的现实，有人不无偏激地提出“纳税比爱国主义更重要”。

可以肯定，税收流失是我国目前乃至今后较长一段时间内不得不面临的一个难点问题。

2、税收流失的具体表现

（1）非税收入日益膨胀，挤占了正常的税收收入

我国政府收入除了以税收为主的财政预算内收入外，还有非税收的预算外收入，主要是名目繁多的种种收费。

有些地方和部门为了局部利益，千方百计截留国家税收，如对企业搞“包税”或变相“包税”，再通过其他途径转化为预算外资金；人为地使收费刚性大于税法刚性，以费挤税。

尤其是财政分配中存在预算外收入等于预算内收入、非税收入接近税收收入或大于税收收入的状况令人担忧。

请看表1-2：

我国税收收入占GDP的比值从1989年开始到1996年为止，在总趋势上是不断下降的，1985年为16.13%，1996年已经下降到了10.18%，降幅大，速度快；再看1997年以来的情况，1997年以来税收收入占GDP的比重开始回升，但到2002年也仅为16.83%，只是大体上恢复到1989年的水平罢了，而在此期间非税收入（预算外资金）却始终保持稳中有增的势态。

表1-2：

税收收入、非税收入占国内生产总值（GDP）的比重

年份

税收收入

（亿元）

GDP（亿元）

税收收入占GDP的比重%

预算外资金

（亿元）

预算外资金占GDP的比重%

1989

2727.4

16909.2

16.13%

2658.83

15.72%

1990

2821.86

18547.9

15.21%

2708.64

14.60%

1991

2990.17

21617.8

13.83%

3243.30

15.00%

1992

3296.91

26638.1

12.38%

3854.92

14.47%

1993

4255.3

34634.4

12.29%

1432.54

4.14%

1994

5126.88

46759.4

10.96%

1862.53

3.98%

1995

6038.04

58478.1

10.33%

2406.50

4.12%

1996

6909.82

67884.6

10.18%

3893.34

5.74%

1997

8234.04

74462.6

11.06%

2826.00

3.80%

1998

9262.8

78345.2

11.82%

3082.29

3.93%

1999

10682.58

82067.5

13.02%

3385.17

4.12%

2000

12581.51

89468.1

14.06%

3826.43

4.28%

2001

15301.38

97314.8

15.72%

2002

17636.45

104790.6

16.83%

注：

从1997年起，预算外资金支出不包括预算内管理的政府性基金（收费）。

（2）任意和过度的税收减免

以关税为例，我国1997年10月1日之后关税负担率为17%，但海关关税收入仅354.1亿元人民币，按8.27元人民币兑换1美元的汇率，折合42.8亿美元；当年我国进口商品总额为1432.6亿美元，实际关税负担率仅为3%。

我国实际关税率大大低于名义关税率的重要原因就是实施的关税优惠政策太多。

据海关资料显示，1995年我国实行进口不征税、出口不退税政策的加工贸易额占进口总额的45%，享受各种减免关税政策的进口商品占进口总额的40%。

可见，关税的减免是过度的。

虽然1994年税改曾大力清理整顿减免税政策，但许多政策很快又复归原位；各种特区、经济开发区、沿海沿边开放城市仍竞相以减免税来吸引投资；各地对改制企业仍有众多的减免税照顾。

（3）欠税居高不下

近年来，企业拖欠国家税款的现象日益严重，工商税收欠税余额增势迅猛。

国家税务总局的统计数据表明，截止到1998年5月全国欠税余额已达476.70亿元。

特别是随着经济体制改革的不断深入，企业在产权和所有制改革中形成的滞、欠税及在发生破产、解散等终止经营行为时，形成的“死欠”在急剧上升，由此造成的税收流失日益严重。

（4）偷逃骗避税现象严重

我国的偷逃税问题是比较严重的。

国家统计局抽样调查显示，私营企业、个体工商户偷漏税比例在80%以上，集体所有制企业在50%以上，国有企业也不下40%。

1997年仅全国税务稽查机构一家查补总额就达331亿元，比上年同期增长10.20%。

逃避税务登记的问题也不容忽视。

1997年的统计数字表明，国家工商行政管理局登记的工商业户为3400余万，而全国所有进行税务登记的工商业户为1400余万。

两者相差2.5倍。

同时还有形形色色的骗税。

根据各省的调查摸底，最保守的估计，就全国来说，骗取退税吃掉中央财政的退税款在10%上下。

据国家税务总局权威部门估计，出口骗退税至少在100亿元人民币以上。

对外资企业避税也应引起高度重视。

随着我国经济对外开放程度的加深，来华的外资企业和跨国公司的交易活动量逐年上升，由于这些纳税人熟悉各国的法律制度，再加上我国反避税手段欠缺，避税行为无疑造成了我国税收大量流失。

（5）大量的隐形收入、地下经济造成的税收流失

所谓地下经济是指偷漏税、毒品、赌博、卖淫、走私等正式经济统计难于把握的经济活动。

近年来在美国等发达国家中，人们对于地下经济的规模日益膨胀的担心在增加。

英国《经济学家》杂志最近公布了奥地利林兹德约翰克卜勒大学的斐德列克·施耐德教授（FriedrichSchneider）的最新研究成果，该项研究估算出全球地下经济总值约达9万亿美元，几乎占世界经济总量的四分之一，为23.1%。

我国的地下经济活动形形色色，其收入来源大约主要有四个方面：

第一类，非法的经济活动收入来源，其中最突出的是走私贩毒和假冒伪劣产品。

第二类，未申报的经济收入，其中主要的表现形式是无证经营和开假发票或不开发票。

第三类，兼职收入和非工资收入，在很多地方，这类收入已超过了公开收入。

第四类，不经过市场交易的经济活动产生的收入，主要是钱权交易，其主要表现是乱收费、乱摊派和乱罚款而又不给收据等。

地下经济活动造成了税收收入流失严重。

以个人所得税为例：

改革开放以来，我国国民收入分配格局发生了深刻的变化，出现了国民收入分配持续向个人倾斜的趋势，在2002年国内生产总值分配中，个人收入已占55.39%，与发达国家差不多，但美国联邦政府征收的个人所得税占其各税收入的44.8%，加拿大占55%，而我国2002年个人所得税仅占其各税收入的10%左右，远远低于发达国家，对个人收入征税与个人收入总量不相适应。

我国目前的个人所得税流失面在50%以上。

1.1.2税收流失的国际比较

世界银行专家的研究结果表明：

发达国家的税收征管水平平均在90%左右，中等发达国家平均在80%左右，发展中国家一般不到50%。

在俄罗斯，由于近几年社会、政治和经济体制的剧烈变化，税收秩序十分混乱，偷逃税被很多人视为“勇敢者行”，偷逃税数额大增，税收流失相当严重。

1996年，该国260万户企业中。

照章纳税的只有43.6万户，占16%，偷逃税企业占84%。

其中，根本就不纳税的企业就有88万户。

1996年前9个月就查出偷逃税案1.1万起，而1994年和1995年全年分别只有800起和1.3万起。

严重的税收流失使得俄罗斯1996年税收计划只完成了60%，当时的总理切尔诺梅尔金被迫提出削减财政支出20%的方案以渡过难关。

面对如此严重的税收流失，俄罗斯税务警察局局长阿尔马佐夫惊呼：

国家安全已受到威胁！

目前，俄罗斯所面临的严重的经济危机和政府危机，在很大程度应归罪于这几年来由于税收流失严重而导致的政府财政危机。

在同样经历了剧变的一些东欧国家，税收流失的状况也十分严重。

例如，在保加利亚，由于财经纪律松弛，税收和海关部门的管理混乱，偷税、逃税、抗税现象时有发生，1996年前8个月国家预算收人只完成了45.5%，上半年增值税只完成全年计划的28%，加上1995年的欠收，造成100亿列弗的财政赤字。

即使在一些社会、政治、经济制度相对稳定的国家，税收流失所引起的麻烦也不小：

在日本，根据国税厅的偷漏税计算方法，偷漏税分为所得税和法人税两种，所得税里工资收入的漏税比率是2.6%，农业、推销、其他、不动产行业的漏税比率为20%左右，收入转移情况下的漏税率高达32%~38%。

法人税漏税的情况是，资本金在1亿日元以上的大企业约为3%，中小企业约为12%。

偷漏税收入在70年代后半到80年代前半的规模，大致为名义国内生常总值的1.5~3.1%，80年代后半期，随着泡沫经济的兴起而急剧膨胀，进入90年代，随着泡沫经济的崩溃而趋于缩小，98年的规模大致相当于GDP的1.4~2.6%①。

在德国，联邦劳工局估计德国“影子经济”每年的营业额达2400亿马克，专家们估计偷逃税使国家每年税收流失达500亿马克，而由于税制繁杂、效益不高，使得税收的征管成本高达1190亿马克。

在希腊，有关专家估计每年偷逃税的总金额大约在300~450亿美元之间。

为打击严重的偷逃税，希腊财政部将481家偷逃税公司的名单公布于众，以做效尤。

在这些公司中，有165家公司是通过接受或开具假发票偷税，有189家公司进行非法走私，此外，还有36家公司非法骗取农业补贴优惠。

在阿根廷，政府对28家逃税企业实行了严厉的制裁，并根据再次打击逃税的有关规定对60余家企业进行法律登记。

据阿根廷政府估计，国内严重的偷逃税现象已经使国家税收流失达253亿美元，其中仅从事肉类产品贸易的公司和中间商每年逃避缴纳的增值税就多达5亿美元。

在意大利、比利时、西班牙、瑞典、墨西哥、澳大利亚、印度、越南、孟加拉等国，有关税收流失的报道也时有出现，政府对愈演愈烈的税收流失问题也深感头疼，不得不采取一系列强硬措施进行打击。

即使是在号称世界第一经济强国的美国，尽管法制相当健全，税收征管水平和公民的纳税意识也较高，但税收流失的状况也不容乐观。

据美国官方估计，目前该国联邦政府税收流失率约为14%，每年的流失额近2600亿美元。

千方百计堵塞税收流失的各种漏洞，减少财政赤字，已成了美国税务部门近期工作的重点和难点。

由此看来，依法纳税与税收流失是与生俱来的一对矛盾，只要存在着税收，就必然伴随着税收流失的发生。

各国的税收制度经过几十年甚至几百年的发展，已经深入到国民经济的各个方面，这使得税收流失问题变得更为复杂，影响面更宽。

我国唐代著名理财家杨炎把税收称为“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱轻重系焉。

”认为税收是国家的根本，关系到天下的治乱与安危。

今天，世界各国都不同程度地感受到了来自税收流失的威胁和困扰，税收流失已经成了各国共同面临的一个富有挑战性的问题。

1.2本文研究的意义及主要内容

对于税收流失究竟应该如何界定，具体包括哪些范围，尚未形成一致或公认的意见，这就使各人的研究结果具有较大的差异：

从国外的研究情况来看，

（1）大多数学者把偷逃税作为研究税收流失的重点，其中又以偷逃个人所得税作为重中之重，较少涉及间接税；

（2）研究经济发达国家税收流失的较多，而对发展中国家税收流失的研究较少；（3）从研究方法上看，有的专家学者侧重于规范研究，有的则偏重于实证分析。

从国内的研究情况来看，虽然起步较晚，但进展较快。

研究的内容涉及税收流失的各个方面，但比较分散、简单，还没有形成系统化、理论化的研究成果。

此外，理论界对税收流失的研究同中国财税实践之间也存在某种程度的脱节。

当前财税实践中面临的不少问题，如财政困境问题、税收制度的完善问题、税收征管问题等，都同税收流失及其治理有着紧密的联系。

因此，围绕税收流失问题，从理论到实践进行比较系统的研究，具有十分重要的理论价值和现实意义。

1.2.1本文研究的意义

本文在借鉴当代国内外研究成果、特别是当代西方经济学的基本理论和方法的基础上，从对中国税收流失现实的考察出发，研究治理税收流失的对策，对于完善现有的财税理论体系和深化财税理论相关问题的研究具有重要意义。

（一）有利于进一步完善现有的财税理论体系

从我国财税理论研究的传统体系看，税收流失问题研究一直没有引起足够的重视，因此在各种财税理论专著和教科书中，很难找到有关税收流失问题的专门论述。

而另一方面，税收流失问题又是财税界和实际工作部门普遍关心的热门话题，有关税收流失问题研究的文章遍布于各种学术研究刊物，基本上涉及了税收流失问题研究的方方面面。

当前国内税收流失问题研究存在的这种状况，一方面说明了我们对税收流失问题的研究还比较分散、落后，还没有形成系统化、理论化的成果；另一方面也说明了我国财税理论研究与实践之间还存在某种程度的脱节。

因此，围绕税收流失的有关问题进行较为系统化、理论化的研究，对我国财税理论研究来说，是一种十分新颖而有益的探索。

（二）促进和深化财税理论相关问题的研究

税收流失问题研究的思路、方法和成果，会影响和涉及到我国财税理论研究中对许多重大问题的研究，使我们在考虑税收流失这一因素的影响时，从更为全面、完整的角度来思考和认识诸如宏观税负、税制结构等问题，并得出一些新的判断和结论。

因此，加强税收流失问题的研究，并形成理论化、系统化的分析框架和结果，无疑会拓宽相关问题的研究思路，促进和丰富这些问题的研究。

同时，有关税收流失问题的理论研究成果，作为对税收流失及其治理等诸方面实践的概括和总结，反过来又无疑会对我国在税收实践中处理和防范各种税收流失具有一定的指导意义。

从实践方面看，税收流失问题研究的现实意义更为明显。

目前，我国财税实践中所面临的许多重大问题和困难，都与税收流失有着千丝万缕的联系，如财政困难和振兴财政问题、税制完善和加强税收征管问题等。

对我国税收流失问题进行研究，离不开对我国实践中各种税收流失具体问题的分析，需要切实把握我国税收流失的状况、原因和渠道，需要对我国现实中具体的税收流失问题进行剖析，分析税收流失对我国国民经济各个方面的影响，并得出有现实针对性的结论和政策建议。

因此，税收流失问题的研究有助于对我国财税工作中的一些重大实践问题进行更为综合、全面的分析和判断，对振兴财政的目标的实现，具有现实的促进作用。

1.2.2本文研究的主要内容

为了客观地分析判断税收流失的“不合理性”及其原因，本文将采用规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、借鉴国外经验与立足本国实际相结合的方法，从我国税收流失的定义和分类、产生原因、经济影响三个方面进行分析，并为治理这种现象探索有效的途径。

具体为：

（1）在税收流失的理论框架研究中，主要从税收流失的定义、分类出发，并结合地下经济的规模对我国税收流失的规模进行具体分析。

（2）在分析税收流失的成因和经济效应过程中，主要从理论和实践两方面对影响税收流失的各种因素进行分析，首先对逃税的传统模型进行修正，分析税率、稽查概率、罚款率等对税收流失的影响；然后结合实际分析地下经济、税收征管体制、税收制度、征管水平、征管手段等对税收流失的影响；最后着重分析税收流失对财政收入、劳动供给、资源配置、收入分配和宏观调控的影响。

（3）治理税收流失的对策分析，借鉴国外治理税收流失的经验，结合我国的实际，从完善税制、加强税收法制建设、规范税费、健全税收征管运行体系、健全税务监督机制、开展税收宣传等几方面入手，治理税收流失。

第二章税收流失的理论框架

对经济研究中所使用的概念进行适当的界定，是对其进行研究和讨论的基础。

尤其是在目前我国学术界对税收流失的研究尚未形成系统化、理论化的研究成果的情况下，对税收流失的内涵和外延进行界定就显得更为必要。

本章拟首先界定税收流失的定义及其所包括的范围，并在此基础上依据不同的标准对税收流失进行分类，最后根据我国的情况和可获取的数据资料对我国税收流失的规模进行分析。

2.1税收流失的定义

税收流失是指在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款。

这里指所有经济活动，包括“地上经济”和“地下经济”。

“地上经济”是指已纳入国民经济核算体系并在国家有效控制范围之内的经济活动及其收入。

与之相反，“地下经济”，又称“非法经济”、“未申报经济”和“未登记经济”，一般是指防止和逃避政府的管制、税收和监察的经济活动以及由此获得的收入。

两种经济活动中都存在税收流失现象。

前者是显性流失，后者为隐性流失。

并且随着经济形势的发展、税费负担的增加和政府管制能力的下降，“地下经济”的税收流失会有增多的趋势。

根据学术界对税收流失的研究，税收流失定义可以划分为两个层次：

狭义的税收流失和广义税收流失。

所谓狭义的税收流失，是指各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神为手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税收额的各种现象和行为，包括人们在日常现实生活中通常所指的偷税、逃税、漏税、欠税、抗税、骗税、避税、非法任意减免税、征税人违规以及因税收“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税等导致的税收收入减少等形式。

广义的税收流失在狭义的税收流失定义的基础上，把那些是否应列为税收流失尚有争议的各种现象和行为也考虑在内，如因税制不健全、不完善所导致的国家税收收入损失等，它的范围和口径比狭义的税收流失要大。

通常，只要一国税制基本实现了对国民经济各领域的普遍课征，又未对整个经济的运行产生太大的扭曲，应当说该国税制就是较为健全与完善的。

因此，人们一般所讲的税收流失，仅指在税收实际征管过程中所发生的国家税收收入损失，即狭义的税收流失。

本文的分析主要在狭义的税收流失定义范围内进行。

2.2税收流失的分类

目前财税界对税收流失的分类较为混杂，除了如前所述将税收流失按口径范围大小划分为广义和狭义的税收流失以外，对税收流失还可以进行以下分类：

1．根据税收流失的表现形式不同，可以将税收流失划分为偷逃税、避税、抗税、骗税、欠税等若干具体的表现形式。

这种分类方法能反映现实生活中各种导致税收流失的现象和行为的特点以及所采用的手段，具有较强的现实针对性，有利于根据各种税收流失形式的特点，具体问题具体分析，采取具有现实针对性的研究方法和防治措施。

2．根据税收流失发生在税款流动的不同环节，可以将税收流失划分为纳税环节流失（征税环节流失）、入库环节流失和退库环节流失。

这种划分便于从税收征管工作的全部流程来分析、研究税收流失，发现税收征管工作中相对薄弱、漏洞较多的环节，从而有助于全面、系统地改进工作、完善整个税收征管系统，堵塞各个环节中存在的漏洞。

从我国目前的情况看，纳税环节存在的税收流失最为严重，而退库环节中的出口骗退税问题造成的税收流失也相当惊人，这两个环节应是税收流失研究和防治的重点。

3．根据税种的不同，可以将税收流失按具体的税种划分为个人所得税流失、增值税流失、关税流失、企业所得税流失等。

由于每一具体的税种在纳税人、课税对象、税率及计征方法等税制构成要素上彼此是不同的，因此每种税的流失难易程度、规模的大小以及引起流失的主要原因等都有可能存在一定的差距。

根据税种来划分税收流失，能够结合每一税种的具体的税收制度规定来分析税收流失的原因和特点，分析该税种的具体制度规定中存在的漏洞