1336153075马伟坚基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效考核的应用研究.docx
《1336153075马伟坚基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效考核的应用研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《1336153075马伟坚基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效考核的应用研究.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
1336153075马伟坚基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效考核的应用研究
暨南大学
MPAcc课程论文
2013-2014学年第二学期
题目：
基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效
考核的应用研究
课程名称：
高级管理会计理论与实务
班级：
2013级兼读制MPAcc
姓名：
马伟坚
学号：
1336153075
基于平衡计分卡在GZ市基层法院绩效考核的应用研究
马伟坚
（暨南大学管理学院，510630；广州市南沙区人民法院，511457）
【摘要】对当前法院绩效考核机制的整体结构、运行情况、存在的具体问题等做初步分析，并尝试引入新的法院绩效考核机制，应用平衡计分卡因果分析的基本思想，将平衡计分卡引入法院系统，研究如何构建合理、有效的法院绩效管理体系。
【关键词】平衡计分卡；基层法院；绩效考核
一、引言
法院绩效考核，是指设计若干反映人民法院审判工作、队伍建设、司法政务管理等方面的评价指标，对法院的司法质量、司法效率、司法效果所进行的评估和考核。
绩效考核作为法院的一项常态化和制度化的工作，是在最高法院三个五年司法改革纲要出台后逐步推行的，是保障并促进法院内部管理机制有序运转，实现法院各项管理目标所必须进行的一种管理行为。
在推动法院审判体制改革，保证法院公正审判，提高审判效率，解决法官不作为和乱作为等方面发挥着积极作用。
但随着法院绩效考核制度的普遍运用，这项制度在实施中的各种问题也逐渐暴露出来，对法院整体审判工作的开展和审判管理体制改革的进一步推进产生了相应影响。
鉴于此，有必要对当前法院绩效考核机制的整体结构、运行情况、存在的具体问题等做初步分析，并尝试引入新的法院绩效考核机制，提出完善若干具体建议。
平衡计分卡作为一种行之有效的绩效评估体系,在企业中受到极大的欢迎,将其运用于政府绩效考核具有现实可行性。
我国对国家机关引入平衡记分卡的绩效考核中的研究也有不少例子，如陈燕、邓旭[1]对用于政府绩效考核的平衡记分卡的修正，考虑到政府绩效考核的特殊性,需要对平衡计分卡的指标内涵进行相应地调整，对人的重视要求在重视产出、单位成本变化的同时,更应关注人的素质提高、人的积极性调动等关系的平衡。
韩学义[2]将委托代理理论系统运用到我国地方政府与其他参与人之间,并系统的研究他们相互之间的博弈关系，结合我国实际情况,将平衡计分卡系统运用到地方政府绩效考核指标体系之中,建立三级指标考核体系,并将满意度指标做为考核的重点，将模糊层次分析法运用到绩效考核指标权重的计算,形成了一套简洁但严密的地方政府绩效考核方法。
本文以法院系统作为平衡计分卡引入管理的对象，GZ市中院对基层法院的绩效考核的现行的方法与引入平衡计分卡绩效考核的设想作比较分析，论述平衡计分卡绩效考核方法的可行性分析，借司法改革之机，探索GZ市对基层法院绩效考核的一套行之有效的科学办法。
二、GZ市对基层法院绩效考核的现状
GZ市是我国沿海一线城市，处于改革开放的前沿阵地，面积7434.4平方公里，常住人口1292.68万人。
GZ市中级人民法院审判事业发展更加快速，每年受理和审结案件数量以两成的幅度递增,受理案件数量超过2万件,辖区内有12个基层法院。
（一）法院的愿景、管理目标
人民法院是国家的审判机关，作为国家的权力机构，其根本性质是公共性，其主要工作是为公民提供公共服务。
法院是一个国家的权力机构，审判和执行工作的质量是法院工作的主业工作，关系到公正与效率工作主题的实现、司法为民宗旨的落实以及司法权威的树立。
我国法院一路从计划经济年代走来，经历了政府职能的转变，从原来的审判结果受上级领导的指挥，转变为法官具有审判的相对独立性。
如何确保审判和执行案件的质量并不断提高司法水平，是法院管理和改革面临的新课题。
从大量群众在遇有争议时因不懂法或对法院存在不信任感而痛失自己应有的权利，转变为越来越多的公民学法、用法、依靠法律维护自身的合法权益。
党的十八届三中全会提出了“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
”新的要求。
（二）绩效考核方法、流程
GZ市中院对各基层法院的考核，将本年度工作自评的综合考核评分集中上报GZ市中院，该市中院组成考核组分别对基层法院进行实地考核。
考核小组通过听取汇报、民主测评、个别谈话、听取意见、检查台账、现场查看、抽检公文等方式，全面了解各基层法院的整体工作。
实地考察后，对相关项目进行评分，GZ市中院政治部、监察室、办公室、研究室、新闻办、审管办及相关业务庭等13个部门提供相关指标的评分，对各基层法院自评情况进行复核，复核结果由政治部初审，GZ市中院党组研究决定予以通报。
图1、GZ市基层法院绩效考核的流程图
（三）绩效考核计分内容
关于绩效考评的方法，各地法院普遍采取量与质相结合，量化为主的原则。
考核的依据是对考核的项目和各项具体内容进行分解，确定其量化的指标，然后对考核指标确定分值，统计分数以确定最终考核的结果。
GZ市中院对各基层法院的考核，启用千分制计分，对审判执行工作考核项目设置基准分，按照“当好排头兵综合监控指标体系”核心指标设置调整了考核项目及分值，将司法警察工作、执行指挥中心建设、学术研讨活动等纳入考核指标，对司法公开、长期未结诉讼案件清理、党建工作、文化建设、廉政建设等部分内容纳入考核奖励加分、倒扣分。
表1、GZ市基层法院绩效考核的内容与分值
项目
分值
内容
比例
领导班子建设
80分
班子思想建设、执政能力建设、驾驭复杂局面的能力、作风建设、联系群众、深入调查研究、维护班子团结、关心干部、联系外部关心、综合业务能力。
8%
审判执行工作
520分
立案变更率、一审判决案件改判发回重审率、生效案件改判发回重审率、司法赔偿率、法定审限结案率、息诉率、收结案比、结案均衡度、调解撤诉率、信访投诉率、案件质量、执行标的率、实际执行率等。
52%
队伍建设
130分
党建工作，为民、务实、清廉的教育工作，廉政教育，风险控制，人事管理，业务培训，招录干部，配齐政工、纪检、检察干部。
13%
综合管理
230分
司法公开、案件质量管理、审判执行工作科学管理、破解实际工作难题、总结推广工作经验、助力法院整体形象、审判管理运作、结对帮扶、舆情应对、联系人大政协工作、公文保密管理、审判秩序管理、信息建设管理。
23%
综合
40分
法院工作报告通过率、人民群众满意度、考核组评分。
4%
（四）现行绩效考核的特点
全国各省级法院大多出台了对本辖区法院具有指导意义的法院绩效考核规定或办法，省级以下各级法院又根据自身情况出台了规范本院绩效考核的具体办法。
虽然法院绩效考核并非无一例外地在全国所有法院都加以推行，但应该说这一考核已在全国大多数法院开始推行，而且已逐步走向制度化和规范化的轨道。
第一，绩效考核体系形成的规范化。
全国各地法院推行的绩效考核做法，虽属法院内部审判管理事务的范畴，但这项活动的开展均是根据最高法院司法改革纲要的要求和有关加强法院审判管理若干文件的精神，在出台相应绩效考核办法后，按章按规行事的，体现了全国法院系统绩效考核制度化和规范化的特点。
第二，考核内容或项目的多样性和丰富性。
以对审判业务的考核为例，全国各地法院推行的绩效考核办法初步形成了对审判质量与效率、审判效果和审判能力等构成要素的综合考核体系，其目的是既要考核法官对所经办个案的专业处理情况，又要观察法官案件处理的实际效果和社会评价；既要考核法官对办理案件运用专业知识和技能的能力，又须考察其与审判相关的综合业务能力和水平。
第三，考核方法的量化。
这是当前全国各地法院绩效考核普遍采取的主要考核方法。
如上所述，这种考核方法一般由法院的考核规章作出具体规定，尽管各地法院量化指标的依据、标准和计算方法等有所不同，但具体的考核方法都可由数字、百分比和得分等部分组成，考核对象的考核结果主要以量化的评价结果为依据。
第四，考核的组织和程序体系较为严密。
根据法官法的规定和最高法院的要求，各地法院均成立考评委员会或考评领导小组领导和组织考核工作，同时，各地法院设立办公机构（考评办公室或审判事务管理办公室），专门负责处理审判管理和绩效考核的日常事务。
因而，在法院系统已初步形成了一套常规化和相对固定的绩效考核组织机构。
这是法院在内部机构设立上的体制创新。
（五）绩效考核分析——以2013年考核数据为例
表2、GZ市基层法院绩效考核的得分汇总表
项目
YX区
HZ区
LW区
TH区
BY区
HP区
HD区
PY区
NS区
LG区
CH区
ZC区
标准差
领导班子建设
77.67
77.79
77.91
79.97
78.72
80
80
79.15
80
79.49
80
78.04
0.9807
审判执行工作
454.56
472.35
429.36
484.56
466.84
482.4
484.02
440.28
512.45
483.96
510.48
458.83
25.186
队伍建设
126.34
126.3
122.92
130
123.87
130
124
125.61
130
126.77
124
126.62
2.5176
法院综合管理
196.25
187.42
163.63
186.9
188.32
180.11
168.14
176.94
171.82
169.14
161.14
167.66
11.266
综合
35
34
34
39
33
36
34
34.5
37
34
35
35
1.6301
奖励加分
6
4
0
16
2
4
1
0
1
0
0
0
4.609
倒扣分
0
0
-20
0
-40
0
0
0
0
0
0
0
12.432
总分
895.82
901.86
807.82
936.43
852.75
912.51
891.16
856.48
932.27
893.36
910.62
866.15
36.745
表2的数据表明，HP、HD、NS、CH区等4个法院得分为80份，领导班子建设方面得满分，反映领导班子求真务实、开拓创新、关爱干警，廉政建设良好，得到干警的好评。
审判执行工作方面，LG、CH区法院的得分较高，超过500分，说明审判、执行工作优秀，案件质量较高。
队伍建设方面，TH、HP、NS区都得满分，反映审判队伍整体素质提升较大，树立干警核心价值观较好，法院综合管理方面，YX区得分最高，而且较其他法院高分，说明YX法院经验转化，调研能力，新闻应对等综合管理水平较其他法院高。
从各项指标横向差异度比较，领导班子建设、队伍建设和综合方面12个基层法院的得分差异不大，审判执行工作方面的得分差异较大，主要是因为审判执行工作评分标准有14项，体现在审判执行工作具体方面，也是法院主业的工作，在整个考核体系占比例较大，指标的差异性反映各基层法院执行审判工作的水平高低的差异。
三、现行GZ市对基层法院绩效考核的存在问题
最高人民法院的司法改革纲要及《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）对法院审判管理的要求和规定中，均提及法院绩效考核的问题，但有关法院绩效考核的具体内容和指标设定，并未提出具体意见。
例如，《若干意见》第13条规定，“要依托审判质效评估指标体系，建立既符合审判工作实际又简便易行的审判绩效考核机制。
要科学设定审判绩效考核指标，引导法官注重审判质量和效率，注重廉洁文明司法，注重办案的法律效果和社会效果，做到案结事了。
审判绩效考核指标应当根据审判工作实际，适时调整指标权重系数，实行动态管理，确保审判绩效管理的正确导向作用。
”这一规定是对绩效考核的目标和原则提出的要求，并未给出具体的考核规则，更未提出法院绩效考核的一套完整体系。
全国各省级法院大多出台了对本辖区法院具有指导意义的法院绩效考核规定或办法，省级以下各级法院又根据自身情况出台了规范本院绩效考核的具体办法，市中院对基层法院又提出具体考核办法。
以GZ市中院为例，截止2013年对全市基层法院全面考核9次，考核办法修正了7次，对2013年全市12个基层法院考核的办法在2012年考核办法做了修正，主要考核62项标修正为59项，调整了“当好排头兵综合监控指标体系”核心指标设置分值，增加非审判业务方面的辅助指标，但还是原来以指标为中心的考核体系，主要存在以下问题。
（一）绩效考核量化的过于重视指标
量化考核是各级法院实施绩效考核的主要手段。
量化考核标准容易确定，使被考核人一目了然，数据化的指标具有一定说服力，便于推行和管理。
考核法院工作业绩的方法围绕着结案率、发回重审率等指标。
随着法院体制改革的进一步深化和新形势下司法管理理念的发展，对法院绩效考核工作的要求也越来越高，单纯的追求一个既定的指标，对法院的工作业绩评价是不公正的，而且在一定程度上会引起职能失衡行为，职能失衡行为必定有损于群众心目中高大而公正的法院形象。
职能失衡行为是指企业各分支单位作出的有利于其自身、却有害于企业整体的决策行为，这种行为极有可能发生在那些过分强调分部业绩作为评价分部经理的表现的企业。
具体到法院来说，就是每个法院的整体业绩由整个法院的结案率来衡量，每位法官的结案率与自身的奖金挂钩，法官为了追求高结案率而降低审判质量，如本可以成功调解的案件以判决告终；在岁末法院不接受任何立案等，这些会造成客户（当事人）满意度下降，给客户（当事人）造成不必要的时间、金钱和精神等方面的损害，增加信访率，提高法院运行成本（如移送案件将花费大量的人力、物力、财力），甚至造成社会不安定因素，降低法院的公信力。
（二）绩效考核量化的指标与实际情况的失真现象
案件的难易程度和审理程序不尽相同，一个极复杂的案件需要花费法官相当多的精力和时间，如调查、取证等，有的法官可能几个月才能审结一个复杂的案件，单用结案率又如何能够评判这类法官的业绩？
对法官的审判能力以及相应的审判质量和效率的考核是一个综合评价的问题，很难用一个量化的标准加以衡量，法院对上述项目都纳入量化考核范围并不合理。
即便审判质量和审判效率的问题也难以单纯运用量化指标加以合理衡量。
法院对立案、结案、审执期限等审判效率问题采用百分比，法官年度立案、结案、审执期限等案件数量作为考核的依据。
简单的百分比或数量标准显然不符合法院审判实际情况和裁判固有规律，可能产生片面追求数量而忽视审判质量的现象，甚至产生为满足考核的要求而人为制造假象的情况。
如表2中，HP、HD、NS、CH区等4个法院得分为80份，领导班子建设方面得满分，就可以完全肯定领导班子建设是最好？
显然不可以；队伍建设方面，TH、HP、NS区都得满分，也不能说明这3个法院的干警队伍是最优秀。
指标中体系的设置存在着人为因素，对各法院的考核是“按点给分”，在考核办法的细则达到要求，就给分，造成绩效考核量化的指标与实际情况不一致现象。
（三）绩效考核量化忽视地区的差异性
适用同一个绩效考核量化标准的前提是各基层法院的基础是一致的。
审判执行工作方面，LG、CH区法院的得分较高，超过500分，说明审判、执行工作优秀，案件质量较高，实际上这两个法院都不是GZ市中心城区法院，主要的受理案件数量、复杂程度等等都没有中心城区难度大。
从执行工作方面来说，中心城区的YX、TH、HZ法院诉讼保全的请求每天受理的数量就比其他法院多好几倍，甚至十倍以上。
诉讼保全涉及金融方面的难度比其他财产保全请求难度大很多。
考核指标中量化标准缺少考虑地区差异与案件难度差异，应在指标中增加差异系数、难度系数等，以综合考虑各法院的实际情况。
（四）绩效考核量化存在空白地方
人员综合素质的考核缺乏相应办法。
无论法官还是其他工作人员，除需对其业务工作实绩进行考核外，还需对其政治思想、人品素质、理论水平、工作协调能力等综合素质进行考核，而这些基本素质又是保障法官及其他工作人员业务水平和能力的基础。
从各地法院绩效考核办法推行的情况看，对这些内容的考核或者处于空白状况，或者尚未建立其有效的考核方法，而各地法院推行的量化考核方法对法官等综合素质的考核显然并不适用。
绩效考核范围不能全覆盖。
法院实际推行的绩效考核办法看，考核的对象主要是两类，一类是个人，包括法官和法院综合部门的人员，另一类是法院的各职能部门，包括业务庭和其他管理、组织人事、财务、后勤等职能部门。
然而，就个人的考核而言，各地法院的考核办法并不适用于院长和副院长的考核，而对各业务庭负责人的考核，各地法院考核办法也语焉不详，虽然各地有对法院职能部门考核的一环，对职能部门的考核可以起到对职能部门负责人间接考核的效果，但对职能部门的考核显然不能替代对其负责人的考核，因为对职能部门的考核方式并不同于对个人的考核。
如果法院的绩效考核不适用于法院和部门领导，这样的考核显失公平。
另外，在法院考核制度的设计中，也不涉及对法院整体绩效的考核，绩效考核作为改进法院审判管理工作，提高法院审判能力和水平的一项重要举措，不仅需要解决法院内部人员之间及职能部门之间相互比较、促优罚劣的问题，也需在不同区域的法院之间以及同一区域的不同法院之间进行相互对照和互相竞争，以此促进全国法院系统总体审判工作水平的提高，但现行法院考核机制缺少这一重要环节。
绩效考核的奖惩措施没有落实。
绩效考核制度的顺利推行并在实践中产生实效，最为关键的是奖惩措施的设计和落实。
从法院考核的奖惩措施落实情况看，总体上贯彻较好，均能较严格执行出台的奖惩办法。
但问题在于奖惩措施的设计本身存在缺陷，对于考评干警的奖励措施主要是年终奖金、评先选优和晋升等方面，但这种奖励的力度不足。
四、平衡计分卡运用于基层法院绩效考核的可行性
平衡计分卡的核心思想就是从组织的愿景、使命和战略出发，把组织的战略转化为可衡量的具体目标，通过对财务、客户、内部业务流程、学习和成长）等四个方面指标的测量，制定具体的绩效指标，将这些指标逐级落实到各个部门乃至个人的具体工作中，从而来衡量企业的综合绩效。
法院如果根据自身的战略目标，对平衡计分卡进行适当的修正和整合，就可以构建一个科学、合理的法院绩效评估体系。
（一）平衡计分卡在法院中的应用框架
邵宝忠认为，法院绩效考核设计应遵循的原则绩效考核结果是否准确和客观，是否与其实际情况相一致，关键在于是否有合理的“考核指标体系”和“评价标准”。
因此，应按照“分层分类、量化细化”的原则，制定一套科学、合理的考核指标体系。
平衡计分卡在企业的绩效评估中取得了很大的成功。
但它并非企业的专利，它还可以应用于企业以外的各种组织的战略和绩效评估。
把平衡计分卡应用到法院时，与在企业应用时不同。
当平衡计分卡被应用到法院时战略制定和财务、客户、内部业务流程、学习和成长等各方面具体内容的确定要围绕法院工作的特点进行，充分体现法院工作的非盈利性，这与企业应用时利益驱动动机有很大不同。
具体说，法院的最终目标是以司法为民为宗旨，实现公平与效率的主题，从而维护国家司法公正、推进依法治国。
而企业存在和发展的最大目标是最大限度地获取利润，因此，他们各自平衡计分卡四个层次的设置应有所区别，体现在企业把对财务层面的考察放在最上层，法院应把对客户（当事人）层面的考察置于最上面。
这是因为随着对法院角色职能的重新界定，社会各界对法制的极大关注，媒体的导向性宣传，使得法院不得不更倾向于把重点放在满足当事人对法院工作的需求上。
对于法院来说，期望的战略目标不是财政收入的增长，而是为当事人提供尽可能完善、公平、高水平的审判和执行服务，以维护社会稳定；而企业期望的战略目标是反映在财务利润增长和收益增加上的。
法院与社会公众之间的关系由治理与被治理之间的关系转变为法院工作服务提供者与消费者、顾客之间的关系。
因此，在法院绩效管理活动中，必须以法律为准绳，以当事人的需求为导向，强调法院是审判工作服务的提供者，应增强对社会公众需求的回应力。
当前法院绩效考核机制的实证考察和分析评价表明，构建一套科学、客观、公正、合理的考核机制，需要在考评体系、考评目的和整体原则、考评对象分类、考评指标设置、分值权重确定和动态运行机制构建等诸多方面，清晰把握、谨慎考量。
易文、李非阳认为确保体系化，首先应当从整体上对这一机制进行直观把握（见图2）。
平衡计分卡引入法院绩效考核是具有可行性。
图2、绩效考核直观图
（二）平衡计分卡具体内容的确定
把平衡计分卡应用到法院系统时，应围绕法院的工作特点确定绩效目标、战略性议题、客户（当事人）、财务、内部流程、学习与成长等内容。
绩效目标和战略性议题是核心层，客户对法院服务的满意度是媒介层，财务、内部业务流程、学习与成长是表现层。
图3、法院平衡积分卡绩效考核各方关系图
1、绩效目标。
对于法院工作来说，最根本的任务和职责就是服务有诉讼请求的当事人；法官则以服务者、协调者、审判者的身份参与社会诉讼活动，为当事人提供优质的审判、执行等法律服务工作。
法院愿景就是法院和干警共同为因某个事项持有争议的双方或多方营造一个良好的解决争议的方法和环境，以期达到各方满意的效果。
因此，现阶段法院的法院目标可以界定为公平与效率的几何极大值，其绩效目标可相应制定为维护司法公正，维护社会的安定团结。
2、战略性议题。
战略性议题是法院战略目标实现中的关键。
由于战略具有全局性、长远性等特点，在具体应用平衡计分卡时可将战略分解成几个具体的战略性议题，这些战略性议题给出了实现绩效目标所要考虑的方向。
对于实现维护司法公正，维护社会的安定团结的战略目标来说，不同的法院有不同的特点，其战略性议题应根据实际情况确定。
具体到基层法院，战略性议题包括审判的质量、执行的效率、调节率等方面。
3、客户（当事人）。
对于法院来说，客户就是其所服务地区因某些事项而产生争议需要第三方解决的当事人，包括本地居民以及因某些事项而与当地居民产生关系的其他地区居民。
主要考察的内容包括当事人对审判结果的满意度、上诉率、改判率、信访率、当事人对解决信访的满意度等。
4、财务。
法院的职能是为当事人提供服务，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。
法院其财务目标包括开源和节流两个方面。
前者主要可以从争取财政的资金投入来考虑；后者主要体现为控制运行成本、提高投入效率、减少浪费的问题。
具体来说，就是主要考虑如何获得更多的合理收入以用于日常支出，而提高投入效率是控制运行成本和减少浪费的主要途径之一。
做好中央八项规定出台后的财务管理，规范财务开支流程，控制好会议费、餐费、差旅费、三公经费的开支。
5、内部流程。
法院的内部流程是指为当事人提供的从立案、审判、调解、上诉、反诉等程序到最后的终审判决等一系列程序和方法。
对内部流程的考察是深入法院内部考察绩效情况的关键，是法院绩效分析与改进的重要依据，同时也是平衡计分卡与传统衡量绩效方法之间的根本区别所在。
对法院系统来说，内部流程大致可从制定合理合法的审判程序、加强部门之间的沟通与协调、提高基础设施建设效率等方面考虑。
6、学习与成长。
学习与成长是反映组织是否具有继续改进和创造未来价值的能力，在法院系统主要体现在提供审判和执行服务的干警方面。
对于法院来说，必须投资于干警的学习与成长，通过培训法院的各级法官、提升其获取知识的能力、形成科学的部门文化、创造吸引优秀人才的环境等方面。
又如，司法改革后，建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。
例如基层法院如何促进法官及时足额地收取追加诉讼费就可以结合这一点来考核。
这里需要特别指出的是，不同级别的
升级会员 