遵义市汇川区土地利用总体规划修编.docx
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遵义市汇川区土地利用总体规划修编
遵义市汇川区土地利用总体规划修编
（2006－2020）
专题研究之七
规划实施保障措施研究
一、规划管理的国际经验借鉴
土地是人类赖以生存和社会经济得以发展的重要物质基础，随着人口的增长和城市化进程的加快，人地矛盾日益突出，如何合理、持续利用有限的土地资源，是关系人类生存环境的改善与经济社会持续发展的重大问题。
土地利用总体规划是根据国家的土地利用政策和经济社会发展对土地的需求，以及区域土地资源状况、自然环境和经济社会条件对土地资源的合理利用与布局的战略构想，是持续利用土地的重要基础性工作以及对其实施有效管护的重要手段。
在实行市场经济的国家和地区都普遍开展了土地利用规划研究，由于世界各国和地区在社会经济制度、土地资源禀赋和管理制度、经济社会发展水平、产业结构、文化传统及人口密度等方面存在着差异，土地利用规划并没有统一的模式。
但是，许多国家都将土地利用总体规划作为实现土地资源的可持续利用、促进区域经济社会持续发展的重要保障。
土地利用规划的实施管理涉及经济社会的各个领域，涉及土地管理的方方面面，致使其编制实施管理过程具有明显的复杂性、综合性和多变性。
目前，世界上各个国家或地区在土地利用规划的内容及其实施保障体系上也不尽相同，但采取土地利用规划和国土整治等宏观调控手段，协调全局与局部、长远与近期、城市与乡村、环境与发展、以及各产业、各区域之间的利益和冲突，达到合理配置土地资源的目的，已经成为当今国际土地利用规划编制和实施管理的共同重要内容。
借鉴市场经济发达国家或地区土地利用规划编制实施管理的模式与经验，对于构建适应我国社会主义市场经济体制运行需求的，符合汇川区区情和发展需求的土地利用总体规划实施管理及保障措施具有重要的意义。
（一）法国土地利用规划与国土整治
自20世纪中期以来，法国政府和社会各界非常重视土地规划和国土整治，并根据本国的自然环境条件和社会经济发展水平的区域差异性，将全法国划分为22个经济区，政府有计划、有步骤地设立了一系列的基金，制定了一系列政策措施，以确保国土整治和土地规划方案的实施，这些政策措施包括：
1、区域协调发展—国土整治与土地规划的基本目标
在第二次世界大战期间，法国的主要产业和人口过分向巴黎地区集中，加剧了法国空间地域经济发展的不平衡，土地开发利用区域差异加大，导致法国经济出现了衰退的迹象。
为此，法国政府将土地利用规划作为国土整治重要内容，把实现均衡化发展列为国土整治和土地利用规划主要目标，土地利用，特别是建设用地必须按照土地利用规划进行。
在进行城市开发建设时，不论是使用私人所有的农用地还是公有的建设用地，都要先对私有土地实施购买，变成政府所有土地，然后由政府组织有关公司进行开发，公司无土地所有权或使用权。
2、采取财政资助手段落实国土整治和土地规划目标
建立专门机构协助政府制定国土整治远景规划，并由国家和地方政府承担义务或通过签署“计划合同”方式来实施土地利用规划和大型开发项目。
国家采取补贴奖励制度和优惠的税收政策，建立各种开发基金和奖金等措施，鼓励国土整治和土地规划中开发项目的执行，并通过补贴或减免税收等措施吸引社会企业参与土地规划项目的实施。
3、设立专门机构负责国土整治和土地规划的实施
为了确保土地政策的连续性和有效实施，以及协调中央政府与地方政府之间的关系，法国政府先后成立了多个专门的行政权力机构，从事国土整治与土地利用规划的编制和实施管理，正是由于有这些专门的机构参与，使土地利用规划从制定到付诸实施，始终贯穿着协商干预的原则。
同时为了限制巴黎市的过度膨胀，行政权力机构研究制定了巴黎地区城市发展总体规划，在明确城市如何发展的同时，针对城市环境治理、自然灾害预防、产业结构调整、土地利用模式的优化等提出指导性的意见。
其规划内容非常具体，并有严格的量化指标，从而使该规划的实施易于取得较好的效果。
这些均值得我们在制定土地利用总体规划时学习。
（二）英国土地利用规划及其实施措施
英国土地规划主要通过完善的土地规划法规、规划许可来实现、设立城乡隔离绿化带等手段来实施。
1、建立规划许可制度
英国的规划许可制度包含两个阶段，一是原则性的规划许可，二是正式的规划许可。
申请人用政府统一印制的申请表格填写形成申请报告，其内容包括土地所有权的归属、地块位置、面积大小、地上附着物状况、拟定的开发用途、新建还是扩建、建筑材料的类型和颜色，并提交原则性规划简图，并在图上用红色线条绘出开发项目所在位置及其空间范围。
得到政府规划部门的原则性规划许可之后，申请人必须在3年之内向政府规划管理部门提交正式的规划许可申请报告，其内容要对原则性的规划许可申请报告进行细化和精确化。
开发者根据拟定的开发项目特点，遵循一定的法定程序，向地方规划当局提出申请。
地方规划当局（LPA）审核签发规划许可证的法定规划程序分为：
签发收函通知书→相关机构协商→通报工作→环境评价→审核开发项目与开发规划是否一致→公开宣布全部资料，并通过多种途径广泛征求公众的意见。
英国的土地规划正式许可一经通过，政府规划部门采取多种途径监督项目的实施过程。
2、建立土地规划的法制
早在19世纪英国政府就制定了有关土地规划和城镇发展规划的法规。
到目前为至，已经形成了完整的土地规划法规体系，其中对土地利用规划及其实施具有重要作用的法规有：
《1987年（土地）利用分类令》、《1987年城市规划一般开发规则（GDO）》、《1990年城乡规划法（TCPA）》、《1990年登记建筑物法》、《1998年总开发法》。
这些法规明确了政府规划当局的行政责任，即开发项目如果涉及与国家公路网接轨的重大开发项目，地方规划当局无权对此类大型项目决策，必须通报中央环境大臣。
开发项目如果涉及郡、区范围内的问题，必须直接送交郡级规划局审核批准。
此外，地区规划局还必须通知所在地的教区议会和社区议会，对于开发影响较大的项目（如工业开发项目），地方议会有权参与协议。
3、设置城乡绿化隔离带
英国早期的城市发展，“摊大饼”的现象十分严重，为此英国政府通过设立“城乡绿化隔离带”来限制大城市的扩展和小城镇的连片集中，以有效减轻城市边缘地带土地开发的压力。
在城乡绿化隔离带内除了可修建一些露天运动场、高尔夫球场、陵园墓地外，其他建设只能维持现状，不能再发展。
以“城乡绿化隔离带”来协调土地开发，规范非农建设用地、农业用地和生态环境用地之间的关系，达到了控制城市蔓延、实现都市持续发展的目的。
英国这种设置“城乡绿化隔离带”的作法，既可起到调控作用，又便于实施和操作，可供汇川区借鉴。
（三）德国土地利用规划及其实施管理措施
德国不仅是世界上的发达国家，也是开展土地规划研究历史悠久的国家之一，并形成了具有完善的国家土地规划体系，被称为“规划的国家”。
德国的土地利用规划程序为：
明确规划目标→分析土地利用现状和土地评价→寻找解决方法并制定规划→规划的实施→监测和重新规划。
各级各种规划都遵循这一程序，各级政府规划机构采用相应的规划工具，如城市土地开发项目、土地利用和土地利用结构规划，土地景观规划等，以确保规划的实施，其具体的实施措施有：
1、法律法规措施
德国为了确保土地利用规划的实施，在联邦基本法中明确规定，联邦有权对土地分配、国土规划、水利管理等颁布原则性法规。
德国现行的土地规划相关法律有《德意志联邦共和国建筑法》，《德意志联邦共和国国土整治法》，《联邦空间规划法》和《州发展规划法》。
在《联邦建筑法》中对土地利用规划与城市建设总体规划提出了具体要求，将土地利用规划作为“龙头”，以此规范城市建设规划的编制。
而各州则依据联邦建筑法的规定，制定符合本州实际情况的土地利用规划作为州所辖各城市建设规划的依据。
它们赋予土地利用规划一定的法律地位，使土地利用规划具有很高的权威性。
一般说，城市建筑规划、生态环境保护规划都必须在土地利用规划的基础上编制，尽量符合土地利用规划的意图，而不得违背。
联邦、州、地区的规划是指导性规划，而城镇规划则是指令性规划，它们均具有法律效力。
为了确保土地规划的实施，地方政府在规划的基础上，根据区域现状制定专门的法规，并通过议会通过，以促进规划的实施。
2、财政及金融措施
财政及金融措施是德国进行宏观调控的主要经济杠杆，与土地规划实施相关的财政金融措施主要有：
财政决策权和责任明确。
即联邦政府主要负责社会保障、跨区域经济开发、全国性经济发展和产业结构调整；州政府主要负责州级公路和住房建设、改善农业结构、环境保护、科教文卫体等公益性事业；地方政府和城镇机构主要负责地方公路建设及公共交通、城镇水电和能源供给、社会住房建设和城镇发展规划的实施等。
为了确保各级政府的职能，其财政收入大体按联邦政府占45％，州政府占35％，地方政府和城镇占20％的比例划分。
财政拨款力求社会公平。
德国各地经济社会发展和人均收入存在一定的差别，为了逐渐消除这种差别，实现社会公平，德国的《基本法》规定实行横向拨款制度和纵向拨款制度。
其中横向拨款制度是指经济发达的州通过横向拨款帮助欠发达的州，以便使各州的财力大体相近；纵向拨款是指联邦政府对财力不足的州给予补助拨款，如联邦政府投资改善其农业、优化经济结构、改善交通运输设施及修建大学的手段。
这样通过财政拨款上确保各州具有财力用来实施相关的土地规划。
国家投资大型规划项目。
国家投资大型规划建设项目是德国保障土地规划实施的重要措施。
目前在联邦财政预算支出总额中，约有20％的资金用于投资与土地利用规划密切相关的大型社会基础设施建设，例如城市基础设施建设资金总量中有40％来自政府拨款。
所有的大型建设项目均是通过地方政府来进行的，这样通过国家投资和其他财政补贴政策，协调了土地规划实施过程中整体利益和局部利益，从而确保土地规划的有效实施。
3、经济措施
德国联邦政府主要是通过调整经济政策如减免税收等，引导投资商按照土地规划的要求进行建设，以确保土地规划目标的实施。
如在黑森州设有州国土开发信托投资公司，该公司是一个与州政府关系密切的经济实体，它一方面为政府提供基础资料和土地规划方案，同时还负责分配引导政府的资金。
如果某个开发商按照土地规划的要求从事土地开发项目，就可以向该公司提出补贴申请，该公司审查其土地开发项目是否符合土地规划的要求，如果符合土地规划，该公司上报国土部门批准后，就可给予开发商整个项目建设费用12％至20％的投资补贴，同时开发商还可以得到政策上的优惠。
这样使土地规划得到有效地实施。
4、行政管理措施
对于土地规划中明确限制开发或发展的地区，德国各级政府机构通过土地管理和审查等行政措施，限制和制止企业的开发与建设活动。
德国建立了一支人员素质高、管理严密、执行严格的土地利用规划队伍，其规划管理部门装备有先进的遥感技术和地理信息系统技术，用于土地信息的采集、贮存、分析、加工和制图。
这样极大的提高了土地规划实施管理工作的准确性和有效性。
德国城市规划和土地规划还实行严格的资格认证制度，即注册规划师，从事土地规划的企业或公司必须具备一定数量的注册规划师，否则就不能从事这方面的工作。
从土地规划过程中的管理来看，德国土地规划设计方案在议会最终审批之前，必须向公众公开展示，广泛征求公众的意见。
同时在土地规划的实施过程中，还吸引公众参与并监督规划的实施，这就提高了土地规划工作的透明度，以体现了规划的公开、公平、公正的原则。
（四）美国土地利用规划的实施管理经验
美国各级国土规划均强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资源的可持续利用，这是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。
并主要采取以下措施强化土地规划的实施和土地管理职能：
1、完整健全的法律法规体系
根据美国宪法，“国会有权处置及制定必要的规则或法令管理美国领土和财产”。
此外，美国还制订了一系列国土资源管理的法律法规，其国土资源管理的核心法律是1976年美国国会颁布的《联邦土地政策与管理法案》。
在《联邦土地政策与管理法案》以及各州、县、市、区的相关法规组成的法律体系中，《联邦土地政策与管理法案》是最具有综合性的法律，国家土地管理局对国有土地的所有管理工作必须遵循这个法律。
国会认识到了国有土地对美国人民的重要价值后，在《联邦土地政策与管理法案》中，宣布了土地管理局管辖的土地所有权在通常情况下将保持国有产权；还将“综合利用”作为国有土地管理的基本原则写入此法，并且明文规定“管理国有土地及其资源价值的多目标化”将作为能满足当前及未来美国对土地资源需求的基本原则。
2、集中垂直的土地管理体制
为强化土地管理职能，确保国土规划的实施，早在1946年美国在原国家土地办公室的基础上，设立了隶属内务部的国家土地管理局，在全国各地设立派出机构，共有（包含联邦、州、县、市4级）13个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，市县政府一般没有专门的国土资源管理机构，其相关管理、职能，统一由市县的经济发展或规划等部门行使。
国家土地管理局的主要职能是：
①代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；②除直接管理联邦政府拥有的土地外，统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和矿产资源、水资源；③对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；④规范全国土地交易行为。
1997年美国国会通过的《联邦土地政策和管理法》中，对土地管理的地位和职责，以法律的形式给予了进一步的明确和界定。
3、土地用途管制实施条款
美国的土地用途分区管制实施条款，规定特定社区的土地使用及人口密度等性质及一些防止过分拥挤的办法，区划对各类用地的开发规定了很严格的约束条件。
其核心内容是控制土地利用密度和容积，控制城市规模不断扩大，以有效保护农用地。
美国的农地保护始于20世纪30年代，到了60年代随着城市化进程的加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。
1981年制定了《农地保护政策法》，并据此将全国的农地划分为4大类，实行严格的用途管制：
①基本农地，最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地，生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物，禁止改变用途；③州重要农地，指各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件地改变用途；④地方重要农地，有很好的利用和环境效益，鼓励继续用于农业生产，可以或有条件地改变用途。
从1983～1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。
农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇。
如加州于1965年颁布“农业排斥法”和“威廉森法案”，禁止城市向农用地发展；农场主在与政府签订协议，保证10年以上农用后可以暂停征税。
此外，美国还采取建造防护林、植被等生态保护缓冲带的做法，防止了水土流失，大大改善了农业生产环境。
4、运用现代技术监控土地规划的实施
为了确保土地规划的实施、及时掌握区域土地资源的变动情况，必须对其进行监控。
而传统的土地资源调查方法不仅投资大，而且时间长，达不到动态监测、快速反映的目的。
随着以遥感（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位技术（GPS）和因特网（Internet）技术日益发展，运用3S与因特网集成技术监控区域土地规划的实施、土地利用动态监测的技术已日趋完善。
自1997年美国政府放宽了对高分辨率卫星技术的限制以来，美国国家土地管理局开发了融土地信息调查与采集、土地利用变化监测与汇总等为一体的《国家综合土地调查信息系统》，该系统不仅能及时分布与土地规划、土地利用变化密切相关的政策与信息，还为公众、企业、社会团体等提供大量的土地资源信息和数据，从而加快了土地规划信息的共享以及用户反馈信息的交换速度，使公民真正地参与到土地利用规划制定及其实施过程中来（CivicParticipationinLandUsePlanning）。
在国家尺度上，美国农业部自然资源保护局运用3S技术和因特网（Internet）技术，开发了包括面向公众开放的、包含全美国土地资源区（LandResourceRegions，LRR）、主要土地资源地区（Majorlandresourceareas，MLRA）、土地资源单元（Landresourceunits，LRU）三级土地划分单元的网络系统，每个土地划分单元均匹配有响应比例尺的彩色图，并附加有相关的土地利用、地貌、气候、水资源、土壤、植被、自然保护状况等土地属性信息。
这些现代化技术体系在采集、调查、处理与管理土地资源信息、监测土地规划实施过程等方面发挥了极为重要的作用。
（五）加拿大土地利用规划的实施管理经验
加拿大土地规划的实施管理措施主要有：
1、完整的规划法律框架
加拿大每个省都有规划法（或相当于法律），它是涵盖城市和地区规划（区域规划）的主要法律，但并不是唯一的土地利用规划法律。
如所有省都有环境保护法，大多数省有文化保护和遗迹保护法，在魁北克和不列颠哥伦比亚两省省政府还颁布了农地保护法和农地分区，一些地区针对其地理区位、自然环境条件和特殊的问题还制定了相关法律。
加拿大在房与地、地与产的关系方面，其法律强调房地不可分、地产不可分。
这样涉及土地管理与土地规划实施的法律，与有关不动产的法律密切相关，这些法律主要包括：
《转让与优先权法》、《边界法》、《所有权法》、《建筑留置权法》、《转让与财产法》、《开发收费法》、《房地产管理法》、《强征法》、《征收法》、《房东与客房法》、《土地登记改良法》、《土地所有权法》、《土地转让税法》、《限制法》、《财产抵押法》、《国家住房法》、《规划法》、《公共土地法》、《登记法》等。
这些法律体系以确保规划的有效实施。
例如政府为了公共利益的需要，向私人购买其部分或全部产权，在征用私人土地时，如遇到阻碍，政府还享有强征权；《规划法》就赋予了联邦、省和市通过其总体规划，对私人开发土地的权力进行必要的限制。
2、分区管制与开发许可制并行
加拿大的土地规划分区管制规则是针对规范私人或企业从事土地开发行为而制定的。
但在大多数城市，土地规划如果只是用分区管制规则来实施显然是不够的。
如一些为了公共利益进行的土地开发项目如道路、绿地和其他公共基础设施应该优先得到考虑，但往往是没有开发商主动来开发。
故大多数省要求市镇规划必须包括公共建设的成本、项目计划和预算的财政分析部分。
这样当开发商向规划管理当局申请时，规划管理机构会严格按照规划审查其开发项目，在申请未获得许可前，任何开发都不能开始，开发除了要符合分区管制、建筑许可、细分规划和其他规划条例外。
还要得到健康、环境、交通、公共事业、防火、农业和森林等相关管理部门的许可。
其审批申请的过程一般是漫长的，基于这些原因，目前大多数开发商在计划开发建设前的很长时间以前就着手与地方主管当局进行事先磋商。
目前加拿大大多数城市倾向于规划大规模的混合用途区，往往是城市中一大片街区被规划作为一个特殊地区，原有意义上的土地用途分区暂时不予以考虑。
市民和城市规划师对这一地区的开发提出提案并进行磋商，通常公众的呼声被采纳。
例如在一些大城市，如加拿大的最大城市多伦多，已经开始学习和借鉴美国在开发权转移中的一些实践经验和做法，给予在公共广场和保护有价值的建筑物等为公共利益而进行的开发项目以一定的津贴。
这样从全方位的确保了土地规划的实施，并协调了公共利益与开发商的利益。
3、广泛的公众参与机制
在加拿大，土地规划的政策和编制程序由省政府制定，省政府通过法律将权力转给其地方政府。
无论地区规划还是市镇规划都是由专门的规划机构来编制，一般在市政府有专门负责规划的部门，在乡村地区一些小的市镇，由于政府工作人员很少，规划主要由省政府出资雇用的规划师承担。
有的省份地区有专门的规划代理机构负责几个市镇或县的规划，其规划编制的技术工作由政府公务员，或者部门或全部专业机构来承担。
加拿大各省的法律对土地规划过程中的公众参与都有明确的规定。
在规划的准备阶段，规划初稿、修改稿、审议稿都要向公众公开，并举办听证会。
为了确保公众参与的一些准备性工作由规划师完成，而且这些工作一般也是义务性的。
如果市镇是地区的一部分，要编制更详细的规划，其规划必须与地区规划（区域规划）相互协调，并经过公众商之后，必须由市议会通过。
这种类型的规划通常称为“规划大纲”。
分区和规划细则（建筑、细分、自然资源保护、环境、开发许可、古建筑保护和居住水平）等规划内容，必须符合规划大纲的原则，并具有可操作性。
所有的省都要求规划原则上每5年修编一次。
（六）日本合理高效土地利用规划的实施管理经验
日本十分重视土地利用规划实施管理，采取多种手段保障实施。
如日本实施各类型土地规划时，除主要依靠中央政府、地方政府外，还广泛动员地方公共团体、公民积极参与，推动规划的实施。
另一方面，日本政府在土地规划的制定与实施过程中，十分重视用法律手段保障规划工作的顺利展开和规划内容的具体实施，而且，与土地规划相关的法律针对性强，要求具体，并随着经济和社会条件的变化不断修改。
日本土地规划实施的主要措施有：
1、有效的行政监管机制
日本是市场经济国家，又有深厚的中央集权传统，在土地规划的实施管理过程中，市场经济的措施和行政计划措施都得到了较好的发挥。
日本各级政府均重视“政府－产业－科学教育”在参与制定国土规划，以及规划实施过程中的作用，并且在最新的国土综合开发规划和各级环境规划中，政府各部门的职责、权限、目标和任务都清楚而协调，不会出现部门之间的推诿扯皮、损害综合发展的现象。
国土规划的行政管制方面从中央到地方政府各级都有相应的国土开发规划、土地利用规划、环境综合规划及其行动计划。
虽然在制定上述规划的过程中非常重视公众参与，然而一旦规划制定并颁布，就成为法律和法规，全社会必须按照执行。
2、规划的可操作性强
日本的国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划均不追求面面俱到，滴水不漏，而是针对亟待解决和有能力解决的问题，抓关键，针针见血。
如国土综合开发规划的基本框架是背景－基本目标（包括目标年限）－基本课题－开发方式－投资规模，这样使规划重点突出、措施具体、易于理解、易于操作、便于落实。
同时日本还制定了与国土综合开发规划相配套的土地利用规划、环境综合规划、文化发展规划、基础设施整备规划、产业开发规划、分区整备规划及其相应的行动计划，各都、道、府、县的国土规划均具有明确的地域范围、明确的重点工程和重点建设项目，这样使规划在改革层面上均能够得到具体落实和实施。
日本在工业化进程中曾经丧失了大面积的优质耕地，这些惨痛的教训，使日本社会各界均十分重视保护农地和农业、农村整备事业，在国土综合开发规划中主张提高城市和工业土地的利用率，以最大限度地保护耕地和林地。
3、广泛的公众节约资源意识
日本在国土综合开发规划及其相关土地利用规划的制定与实施过程中，倡导“3C”，即协同（Coordinate）、交流（Communicate）、创新（Create）的理念，通过媒体和教育途径号召公众参与国土资源管理和生态环境保护，无论是在规划的制定、实施和监督过程中，还是在生产、生活中的行动，都鼓励公众参与管理与保护行动。
并使日本企业把国土资源和环境保护的信誉作为企业形象的重要组成部分，企业主及其员工都能够自觉遵守有关法律、法规。
日本因其自然资源比较贫乏，其各级国土规划与土地规划均重视资源最小化和循环再生，在工程建设的过程中企业及其员工自觉执行“资源减量化、废物资源化”的环境保护理念，并使一次性用品在日本受到广泛地抵制。
在日本公众不仅具有很强的资源环境意识，还具有强烈产权保护意识，例如在20世纪中期日本快速工业化过程中也付出了巨大的环境代价，但以大气和水污染为主，究其原因，主要是大气、水等是无所谓产权的环境要素；而土地、森林等产权明晰的自然资源和环境要素，并没有付出退化的代价，并使日本森林覆盖率一直维持在60％以上。
（七）韩国新兴工业化土地利用规划的实施管理经验
韩国在国土规划编制与实施的实践过程中，逐步形成了以下确保规划实施的措施：
1、规划实施的法律保障措施
韩国自1961年成立建设部并主管国土规划以来，韩国不断地完善了国土规划的法律，逐步建立了规范
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