党内民主与政党现代化.docx

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党内民主与政党现代化

党内民主与政党现代化

毕德刘朋

2013-04-2409:

03:

15　　　来源：

《理论视野》（京）2012年10期

　　【内容提要】党内民主是政党现代化的内容和方向，政党现代化的过程也是民主价值在党内得以普适的过程。

加强党内民主建设，推进政党现代化，目前要注意党内民主文化的培养，走精细化民主之路，扩大选举民主，并防控现代化风险等问题。

　　【关键词】党内民主政党现代化精细化民主党内民主文化

　　现代化问题是当代世界各政党所面临的最重要、最迫切、最具现实性的问题之一。

党的建设必须根据新的历史条件作出相应的变革，实现政党现代化以适应社会现代化进程的需要。

政党要实现现代化，必须建立科学规范并适合党情的党内民主作保障。

可以说，党内民主作为现代民主社会向政党提出的必然要求，既是政党现代化的重要内容和永恒课题，也是政党现代化的发展方向和现实诉求。

　　一

　　党内民主，作为政党发展的存在，是政党现代化顺利进行的保证。

党内民主是民主价值、民主原则、民主精神在党内制度安排的拓展与适应，是社会民主在政党现代化过程中的泛化和延伸。

所谓政党现代化，就是政党适应客观环境及其变化的需要，适应社会发展进程，使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化的进程。

①面对外部环境的变化，无论什么性质的政党，如果机制、运作、活动方式不科学，缺乏适应性，很难取得成功，都将会成为现代化发展进程的绊脚石。

历史证明，政党只有在变革和适应中才能求得生存和发展，政党现代化是深化改革的关键。

同时，政党现代化的过程也是民主价值在党内得以普适的过程。

政党现代化的基本含义就是一个政党在与时俱进中推动经济社会发展。

判断一个政党是否是现代化的政党，有三个基本标准：

能否广集民意并纳入政党政策范畴；能否及时高效地解决和应对发展难题；能否摆脱个人专断，优化治理结构。

从这三个标准来看，党内民主是一种符合政党现代化精神的先进制度。

　　党内民主能够最大限度地把民意纳入党的政策范畴，实现民主决策。

党内民主决策是党内民主的重要环节，党的十七届四中全会指出，要完善党内民主决策机制。

完善党内民主决策机制，是发展党内民主的重要内容，是保障党员民主权利、激发党内活力的有效途径，也是新的历史条件下提高党的领导水平和执政能力的迫切需要。

党内民主能够将广大民意纳入决策范畴，主要是指党内广大普通党员参与决策而言。

列宁党建思想，重大问题应由全体党员讨论决定，“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。

但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”②。

当前社会发展迅速，利益分化多元，社会阶层成分复杂多变，只有把社会各个阶层最广大人民的利益诉求进行综合才能得出最佳方案，不然就难以形成社会共识，政策也将因缺乏社会认同而难以推行、奏效，损害社会的和谐稳定。

民主决策反映的恰恰是多元利益关系，目前中国共产党有8000多万党员，分布于各个行业和社会各阶层当中，只有充分发展党内民主，广泛听取党员群众的意见，调动广大党员的积极性，发挥广大党员的聪明才智，才能把正确的意见集中起来，从而形成正确的决策。

党内民主决策机制，能够发挥广大党员的聪明才智，有利于充分调动广大党员的积极性、主动性和创造性；有利于增强广大党员的民主意识；有利于强化党的各级领导干部全心全意为人民服务的宗旨观念，密切党同人民群众的血肉联系。

有了充分的民主，就能够从最大多数群众那里获得民意、民情、民智，使政策更加科学合理。

党内民主的相关制度为此提供了可靠保证，一是党务公开制度，保证决策的事前、事中、事后都进行公开，将公开贯穿于决策权力运作的全过程；二是上下沟通制度，良好的沟通是十分必要的，党高度重视批评、表达等党员主体权力，十七届四中全会把听证、咨询等引入党的决策，进一步丰富和完善了党内沟通制度，为广纳民意提供了保障。

　　党内民主能够高效、富有活力地制定政策应对发展难题。

党内民主能使我们党的政策富有效率和活力，不仅有效防止了重大政策的失误，同时能够有效应对和解决在发展中遇到的重大难题。

随着改革的深入，会出现一些意想不到的难题，解决这些难题没有什么现成的经验借鉴，只能通过党内民主靠全党的智慧和力量来解决和应对。

如果仍然固守传统的经验，拘泥僵化的体制，沿袭习惯的思维，坚持落后的举措，必然发生执政危机，危及执政安全。

从某种意义上说，中国特色社会主义建设崭新事业的伟大实践，检验的就是中国共产党的社会适应能力。

这在改革开放三十年的历史经验中也得到了证明和检验，如在应对改革开放以来的五次物价上涨问题中，从行政手段，到经济手段，再到综合手段的运用，现在能够娴熟应对物价问题，就是在党内充分发扬民主，广泛征求意见和建议的结果。

改革不是一帆风顺的事业，当改革触及深层次利益问题时，必将会呈现一些难以解决的问题，这些难题的解决也只有依靠全党的智慧来解决和应对，才能取得成功。

　　党内民主是集体民主，能够有效防止个人专断，优化治理结构。

一方面，党内民主的实质是集体民主，其根本原则是民主集中制，是防止个人专断的有效武器。

民主集中制的原则是集体讨论、集体决策、集体负责，要求在各种层次的领导集体中实行集体领导，防止个人专断和个人独裁。

在党内的民主集中制中，摆在第一位的是民主，贯彻民主集中制，首先必须允许党内所有同志都可以在自由平等的基础上就党的重大问题和重大决策发表意见，提出看法。

离开这种充分的党内民主，党内生活不可能正常和健康发展。

集中就是把党内多数人的意志通过少数服从多数的程序确认下来，形成决定。

集中是民主的一种程序、一种方式，集中不是少数人说了算，也不是个人拍板。

对此，毛泽东指出：

“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真对于复杂的情况和不同的意见加以分析。

”③治理是使多元或相互冲突的利益得以整合并以此达成行动的过程。

治理“是一个过程”，“是协调”，“是一种持续的互动”④，“每个社会、每一种伟大的文明都产生了治理的特殊传统，分别产生了风格各异的治理，大部分民族国家宪法的前言，也都以不同的语言，按地方、文化和时代的不同，提到了治理的远大目标。

”⑤利益催生治理，在政党内部，由于党的整体利益和党员个体利益存在不同，党员与党之间也就存在治理关系。

作为一个规模巨大且处于领导和执政地位的政治组织，必须具备相应的治理结构，党章也明确规定了党内治理结构内容，对党员与组织，党的权力机关与其产生的领导机关、监督机关，上级组织与下级组织等党内基本关系都进行了全面的规定。

民主是一种党内治理方式，近年来，中央又进一步优化了党内治理结构，积极发扬党内民主。

从十六大提出要扩大市、县党的代表大会常任制试点，到十七大提出“要尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”⑥，再到发挥党委全委会作用，强化纪检会异体监督能力，通过这些措施，优化了党内治理结构，促进了党内和谐，巩固了党的执政地位，也大大提高了党的执政能力。

　　二

　　政党现代化是政党组织应对世界性变革和经济全球化浪潮遇到的普适性问题。

以往马克思主义政党都依托于工业无产阶级开展活动，生产的集中和大型化有利于把工人阶级群众组织成战斗力很强的队伍。

全球化催生的新的生产方式的产生，向政党提出新的挑战，仅仅用传统的组织方式来凝聚队伍，提高战斗力已经不够了，必须根据新情况新问题寻找新的方式，这种新的方式就是党内民主。

在政党政治生活中，党内民主状况对政党的现代化进程起着极其重要的决定性作用。

加强党内民主建设，是实现政党现代化的内在要求。

党内民主重在建设，目前学术界对这一问题进行了深入系统的研究，但笔者认为还应注意以下几个方面内容。

　　党内民主建设要注重党内民主文化的培养。

民主是一种文化。

党内民主文化是党内民主建设的一项新的领域，也是需要继续加强的薄弱环节。

“党内民主文化建设关键在于能否建立一套深入党员头脑和行动之中的党内民主价值体系。

”⑦民主文化缺乏，削弱了党内民主建设的文化支撑。

党内民主文化主要靠教育和参与获得。

一方面，党内民主教育是当前党内民主建设的亟须加强的问题。

目前党内的学习教育活动非常丰富，但现实中民主教育相对缺乏，加之我们党产生的历史背景以及中国传统政治生态的影响，我们党较之于西方政党一直缺乏现代民主意识的熏陶。

社会意识对于社会存在具有相对独立性，社会意识的发展不仅具有历史的承继性，而且社会意识还往往落后于社会存在的变化，物质生活的现代化并不可能很快带来思想观念的现代化。

因此几千年的封建意识仍然在一定程度上影响着人们的思想行为方式，这也不可避免地影响到党内生活。

“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。

”⑧加强党内民主教育，首先要加强党员主体地位教育，消除党内生活中的官本位等封建意识。

教育要入脑、入心，“感觉到了的东西，我们不能立刻理解它，只有理解了的东西才更深刻地感觉它。

”⑨在党内日常的理论学习、中心组学习、党课教育、整风式的思想教育活动、党校的课堂中大力进行党内民主是党的生命、党员是党的主人、尊重和确立党员主体地位的教育，做到声音常有、教育不断，在党内形成共识。

其次，旗帜鲜明地在党内反对特权，绝不允许在党内形成既得利益集团，并切实接受党内外群众的监督。

再次，加强党内教育的制度建设，把进行党内民主教育载入党章及党内相关法规制度，为党内民主教育提供制度保障，使党内民主教育能够制度化、规范化。

另一方面，广大普通党员要平等参与党内生活，是党内民主文化建设的重中之重。

党员只有通过参与党内民主生活，才能实现民主文化由学到讲，再到体会、实践和创造民主文化的过程。

在参与民主中学习民主，在民主生活中总结经验，是不断发展完善党内民主文化的一条必经之路。

教育和参与是党内民主文化建设的基本手段，二者不可偏废，需要共同统一于党内民主文化的建设过程中，才能更好地实现党内民主文化建设的目标，达到建设党内民主文化的效果。

　　党内民主建设应走精细化民主之路。

精细化是一种理念，源于西方发达国家的一种企业发展理念。

所谓的精细化民主是指党内民主在制度制定和程序设计上要科学严谨周密，便于操作，发挥实效。

精细化是世界民主发展的趋势，党内民主建设也应坚持走精细化民主之路。

第一，要实现党内民主制度的精细化。

当前党内民主相关的制度很多，但多是比较宏观、抽象的，缺乏必要的程序和细节加以规范的制度，因而很容易在实际应用中被虚化。

首先，党内民主的各制度之间要成体系，相互衔接，不能出现前后冲突甚至打架的情况，目前党内民主发展的系统性还不够，一些环节上的改革滞后，造成旧的制度和创新成果之间、甚至创新成果与创新成果之间相互不衔接，从而使一些好的创新成果难以巩固。

民主是个系统工程，党内民主的各个环节都应精细化，使制度形成体系，相互呼应，形成制度合力。

其次，党内民主制度的制定精细化，一是制度制定的过程要注重程序，广泛征求意见，按党内相关规定进行。

制度程序的建设是一个量大、面广、琐细，反复试验不断完善的工作过程，还需要我们做长期不懈的努力，同时还必须重视程序设计的出发点和目的。

程序的效果“并不是来自判决内容的正确或没有错误等实体性理由，而是从程序的公正性、合理性中产生出来的。

”⑩二是具体条文具体明确，避免条文制度的过于宏观抽象，缩小基层执行党内民主制度的自由裁量空间，使制度内容实用，便于操作，也便于统一标准。

再次，要使党内民主制度的执行过程精细化。

要将党内民主制度的规定普及到每个党员，使制度的贯彻落实有了坚实的群众基础；要将制度是否得到执行的情况及时告知全体党员，使党员对制度的执行不执行有强烈的警觉性和话语权；要对不执行制度的有关机构和负责人追究责任，改变“制度执行不执行无所谓”、“制度执行不执行一个样”的状况。

（11）第二，权力运行机制精细化，规范党内权力关系。

党内权力关系如果出现倒置或权力配置的严重失衡，就会形成党内权力结构的集权特性，一方面使得主要领导干部手中权力过大而很容易越权滥权，另一方面造成权力限制的缺失，党代表大会对党委会的监督权虚化，党委会内委员难以监督书记，同级纪检委难以监督同级党委会，党员更无能力监督制约主要领导干部。

规范党内权力关系实质是发展党内间接民主，是规范党内权力的“委托代理”关系。

完善党的委员会制度，由形式上的对下负责向实质性的对下负责转变，加强全委会作用，彻底改变全委会权力“弱化”和“虚化”的局面，以机制的力量来调整党内关系、配置党内权力、规范党内生活、指导约束党员行为，管住干部手中的权，保证党员对党内权力运行的实际控制。

　　党内民主要扩大选举民主。

党内民主更多的需要通过党内民主选举体现出来，其核心是党内候选人挑选的民主化。

政党作为挑选候选人的唯一工具，一般要发挥双重作用，一是以媒介身份挑选候选人，二是监督谁被挑选。

但民主化过程有可能会出现权力最终集中于少数人手中的寡头铁律，因此，大力发展党内民主就是一个很好的办法。

“一般说来，政党内部能否实行自下而上的民主选举，是考察一个政党内部是否民主的重要指标。

”（12）就此而言，发展党内民主，关键就是要完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额选举推荐和差额选举的范围和比例，这体现了党内民主发展的正确方向。

首先，改进候选人提名方式。

提名是党内选举的第一道程序，也是最为关键的程序。

党的十七届四中全会提出，要“扩大党代表大会对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式”，为我们改进党内候选人提名方式指明了方向。

一要扩大提名环节民主，要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，改进和规范推荐提名方式，坚决反对和防止个人或少数人说了算；二要阳光提名，公开公示空缺职位以及候选人的资格条件，以及提名理由、提名者与被提名人的关系及被提名者的简历及政绩，并建立谁提名谁负责的责任追究制度。

其次，适当扩大差额选举推荐和差额选举的范围和比例。

“党内民主的关键就是扩大差额选举，增加选举的竞争性。

”（13）扩大党员参与度，尤其是基层党支部的选举工作，通过召开党员大会实行直接选举，注重代表的先进性和广泛性，根据新时期党员队伍结构的变化，调整代表组成结构，适当增加生产工作一线党员、女党员、少数民族党员、青年党员、先进模范人物的代表名额，逐步提高差额选举的职务层次，切实增强代表对候选人的选择权；差额选举是选举人充分表达民主意志的重要形式。

要把差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程，扩大差额选举适用的范围。

要适当扩大各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数，为选举人投票表达自己的意志提供选择空间。

要坚决杜绝硬性“陪选”现象，候选人无论谁当选，都是民主选举的结果，都应予以充分的尊重。

再次，扩大直接选举范围。

直接选举范围的大小是民主程度高低的重要标志之一。

列宁说过：

“民主是多数人的统治。

只有普遍、直接、平等的选举才可以说是民主的选举。

”（14）从基层开始，逐步扩大基层党组织的直选范围，使支部委员会、总支委员会、基层委员会以及书记、副书记和上级党代会的代表等都由党员直选产生。

根本改变以任命或变相任命代替选举，由少数人选，在少数人中选，甚至以集中为借口，“一把手”个人说了算的现象。

选举是一套相对完整的体系，从提名过程公开，到承诺、投票，再到相应的任期、质询、罢免等系列程序，均需完善。

　　三

　　政党现代化的进程是伴随着风险进行的，但风险并非不可规避，有效的风险把控和防范还有助于推进现代化的进程。

民主也是有风险的。

扩大党内民主一定要重视对民主风险的预测、研究和防范。

由于长期以来党内民主比较欠缺，现在致力于推进党内民主建设，很容易发生事与愿违、理论与实践脱节的情况，极易酿成风险和动荡。

20世纪八九十年代，由于苏联共产党盲目推行民主化，最终陷入了政治困境，导致了苏共亡党的严重事件。

党内民主发生风险最严重的结果是，使党丧失了凝聚力和战斗力，导致党被解体、走向覆亡，国家与社会也随之出现动乱。

那种以为只要开展了党内民主就“一切都好”、“万事大吉”的麻痹松懈思想是十分危险和不负责任的。

党内民主建设的复杂性和艰巨性，要求我们在积极推进党内民主建设的同时，切实做到未雨绸缪，防范和控制可能出现的风险。

一方面路径选择应采取渐进策略。

发展党内民主，必须实现高层民主、中层民主、基层民主上下齐动、相互配合。

现实中已出现人民民主对党内民主、基层民主对上层民主“倒逼”之势。

如果我们党不能有效应对这一态势，就会失去对民主发展控制和引导的主动权，进而引发基层执政危机。

坚持自上而下和自下而上策略相结合，把发展基层党内民主作为重点，先行一步，取得经验，逐步上移，达至中高层，切忌一刀切。

同时加强党内民主风险控制和防范。

防范和控制党内民主的风险要基于更好地坚持和改善党的领导，巩固党的执政地位，维护和增进党内团结，而绝不是要削弱党的领导，更不是放弃党的领导。

为了有效地进行党内民主风险防范，必须建立党内民主风险信息情报系统、风险防范参谋咨询系统、风险防范决策系统等风险应急机构。

　　加强党内民主风险控制的同时必须严肃党内纪律。

严肃党的纪律与发扬党内民主并不矛盾，具有一致性。

“自由是对纪律而言。

这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面强调某一个侧面而否定另一个侧面。

在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律”。

（15）遵守政治纪律是每一名党员最基本的党性要求，是推进党内民主的思想基础。

党内纪律有合理的价值取向，是以党员的深厚信仰和认同为基础的；党内的自由，也不是一般民主制度下基于人权的自由，更不是绝对自由，它的范围和程度是由党章赋予党的权利而形成的。

纪律是党内民主的保证，没有党的纪律，就没有党内民主。

反过来，没有党内民主，党的纪律也难以真正确立。

只有严明选举纪律，才能营造风清气正的民主选举环境，才能确保民主选举按照程序要求健康运行。

首先要政治上同党中央保持高度一致，要识大体、顾大局，维护安定团结的政治局面，在关键时刻要禁受得住考验。

只有纪律严明，才能保证党的路线方针政策的贯彻执行，才能维护党的团结统一。

其次，要严肃选举纪律，严格界定贿选范围。

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。

”（16）对拉票贿选要严肃处理，加大执纪力度，严肃查处贿选案件。

对在换届期间特别是民主推荐和选举中搞拉票、贿选等非组织活动的要坚决查处，已经提拔的要从领导岗位撤下来，情节严重的要给予纪律处分，触犯法律的要移交司法机关处理，从根本上遏制拉票贿选之风。

再次，在发展党内民主的时候，一定要把民主和集中、民主和法制、民主和纪律、民主和党的领导结合起来。

只有这样，才能做到既发展党内民主，又不至于走到极端民主化。

对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。

　　此外，党内民主的发展、实现既需要政党内部的改革、治理等内在条件，也需要培育公民社会等外部条件，保持党组织与公民社会的良性互动，也是政党现代化进程中外部条件和催化剂。

　　注释：

　　①王长江：

《政党论》，人民出版社2009年版，第284～285页。

　　②《列宁全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250页。

　　③《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第295页。

　　④俞可平：

《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。

　　⑤【法】皮埃尔·卡兰默：

《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店2005年版，第9页。

　　⑥《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第39页。

　　⑦刘汉峰：

《党内民主文化建设——党的建设的新视角》，《中国特色社会主义研究》2009年第6期。

　　⑧（16）《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页；第333页。

　　⑨《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第286页。

　　⑩【日】谷口安平：

《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第11页。

　　（11）姜洁：

《党内民主制度需要精细化》，《理论学习》2010年第1期。

　　（12）刘红凛：

《政党政治与政党规范》，上海人民出版社2010年版，第331页。

　　（13）赵宬斐：

《政党政治与政治现代性——基于马克思主义政治哲学视野的研究》，中央编译出版社2010年版，第90页。

　　（14）《列宁全集》第22卷，人民出版社1990年版，第53页。

　　（15）《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第209页。