WTO与中国环境保护法律制度的适应性变革.docx

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WTO与中国环境保护法律制度的适应性变革

　　　　　　　　WTO与中国环境保护法律制度的适应性变革

　　内容提要：

中国成为WTO正式成员的事实意味着WTO的原则和规则在中国必须得到严格的遵守，意味着中国必须变革其环境保护法律制度以适应WTO原则和规则的要求。

本文首先分析了WTO对各国环境保护法律制度的一般要求和对中国环境保护法律制度的特殊要求，进而对中国环境保护法律制度进行适应性变革的理论与现实必要性进行了阐述，在此基础上，对中国环境保护法律制度的理论与现实适应性进行了论证，结论是中国的环境保护法律制度总体上是可以与WTO原则和规则的要求接轨的。

本文最后研究了我国应建立的环境保护法律制度体系及应采取的适应性变革措施。

关键词：

世界贸易组织；环境保护法律制度；适应；接轨；变革

WTOandAdaptableInnovationtoChina'sEnvironmentalLegalSystems

Abstract:

ThefactthatChinahasbecometheformalmemberofWTOmeansthatprinciplesandrulesofWTOmustbecompliedstrictlybyChina.ItalsomeansthatenvironmentprotectionlegalsystemshouldbetransformedbyChinesegovernmentsothatitcanbefittedtothedemandsofprinciplesandrulesofWTO.Foronething,theauthoranalysesthecommondemandsuponallmembersandspecialdemandsonchina.Foranother,theauthorsetsforththetheoreticalandpracticalnecessityofinnovatingenvironmentprotectionlegalsystem.Basingonthisdiscussion,theauthorreasonsthetheoreticalandpracticaladaptabilityofChineseenvironmentprotectionlegalsystem.ItisprovedthatChineseenvironmentprotectionlegalsystemcanmeetwiththedemandsofprinciplesandrulesofWTO.Inendofthisarticle,twotopicsabouttheenvironmentprotectionlegalsystemeconomythatweshouldconstituteandtheprimaryadaptableinnovatingmeasurethatweshouldadoptarediscussed.

Keywords:

WorldTradeOrganization；environmentprotectionlegalsystem；adapt;meetwith;innovation

加入WTO之所以成为中国几代人的期待和梦想，除了它以"提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅度稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易"为直接的目的外，其"应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以它们各自在不同经济水平的需要个关注相一致的方式加强为此采取的措施"也是一个不容忽视的原因。

2001年11月10日，中国正式加入WTO，它标志着WTO与环境保护有关的原则和规则在中国必须得到严格的遵守。

世界各国的经验证明，加入WTO并不意味着其与环境保护有关的原则和规则一下子就在各国的实践中得到很好的执行，它需要一个比较长的磨合过程。

在磨合过程之中，各国必须不断协调并变革其与WTO原则和规则不相匹配的环境保护法律制度，以适应WTO的基本要求。

一、WTO对中外环境保护法律制度的要求

WTO的原则和一般规则对各成员国环境保护法律制度的基本要求是同一的无差别的，但是因政治、经济体制以及经济和法制建设条件的差异，WTO的原则和一般规则对每个具体国家环境保护法律制度的要求又具有一定的特殊性。

（一）WTO对各国环境保护法律制度的一般要求

WTO对各国环境保护法律制度的一般要求，是指所有WTO成员国在创设与变更其环境保护法律制度时候都要遵守且不能存在任何例外的要求。

综合《马拉喀什建立世界贸易组织协定》、《1994年关贸总协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《服务贸易总协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《关于卫生和动植物检疫措施的协议》等的有关规定，WTO对各国环境保护法律制度的一般要求主要有：

（1）最惠国待遇与国民待遇要求；

（2）统一实施与透明度要求；（3）司法审查要求；（4）促进国际贸易的开放、自由发展和公平竞争的要求。

（二）WTO对我国环境保护法律制度的特殊要求

按照WTO框架协议的内在要求，WTO的成员国必须是市场经济或转型经济的国家。

经济基础决定上层建筑，市场经济体制的特性决定了属于上层建筑的环境保护法律制度必须与之适应并为之服务，即市场经济国家必须实行以市场调节为主的、以规划、计划和行政手段干预或宏观调控为辅的环境保护法律制度。

在加入GATT和WTO的谈判中，我国先后经历了有计划的商品经济和向市场经济转轨两个时期。

虽然国务院最近废除了一些不合时宜的环境行政法规和部门规章，全国人大及其常委会也立、改、废了一些环境保护法律，但是在其他没有废止的环境保护法律法规和行政规章中，其设立的一些法律保护制度明显地带有计划经济和转型期的烙印。

因此，WTO规则对我国的环境保护法律制度的创设与变革提出了一些特殊的要求。

1．建立以市场为导向的环境保护法律调控体系

虽然我国宣布正在建立和健全市场经济体制，但是在环境保护领域，亲计划经济的利益代表者与亲市场经济的利益代表者每时每刻地在进行着斗争。

虽然市场经济体制在不久的将来会占主导地位，但是亲计划经济的利益代表者（如一些享有行政审批权的政府部门）并不会轻易地放弃其与职权挂钩的利益要求。

由于市场经济强调效益优先，一些地方的政府部门为了追求部门、地方甚至个人的经济效益，甘愿充当环境污染和生态破坏的保护伞，使环境行政监管权沦为地方经济利益的俘虏。

因此，只要法制不健全，执法不力，计划经济体制的某些不合理因素始终会阻挠市场经济体制的推行和环境保护法律制度的改革。

我国现阶段出现的一系列环境案件也证明了地方政府在环境污染与生态破坏监管方面的消极和抵触态度。

所以，建立以市场为导向的环境保护法律制度体系将是一个充满斗争的长期过程。

2．按照承诺有步骤地开放环境保护市场

环境保护产业在我国是一个新兴的市场潜力巨大的经济增长点，属于幼稚产业的范畴，因此必须利用WTO有关幼稚产业保护的例外规则条款进行保护。

但是国家利益追求之间的冲突、比较优势利益的获得以及WTO协议的一揽子解决方案使得我国不得不放弃一些应得的"发展中国家待遇"，按照时间表逐渐加大环境保护货物、技术与服务贸易市场的开放程度和关税减让力度。

3．正确处理党的文件、党和政府的内部规定与国家环境保护法律制度的透明度关系。

中国共产党是我国的执政党，它领导国家的方式主要是政治领导、方向领导和组织领导。

这三种领导职能与宪法规定的政府执行职权有交叉的地方。

长期以来，由于过左因素的干扰，出现了党务干预政务和法律甚至以党代政、以党代法的不正常现象。

因此，在实践中也普遍形成了重红头文件和内部规定而轻环境保护法律的观念，甚至出现了用党的红头文件和内部规定代替法律的现象。

而很多按照WTO的要求本应公开的经济、环境政策文件则没有对外公开，属于内部文件的范畴，因此透明度差，很难保证国民待遇、法律救济和法律监督的到位。

究其原因，主要在于：

其一，在党的历史上，左的因素存在时间长，影响大，加上担心既得职权和利益的丧失，因此只要一提党政分开，过左的力量就精神紧张，担心领导权的丧失，于是采取各种措施阻挠任何合理的党政分开改革。

基于此，纠正党内单方面操作、以党带政、以党代法等弊病的改革在建国50年来举步惟艰。

其二，人事考核与提拔权在上级党组织，下级组织的办事只要符合上级党组织的意图和利益追求，即使违反环境保护法律制度，上级组织也会为之开脱甚至嘉奖。

因此在实践中形成了基层的执法与司法机关只服从上级党组织而不服从法律和上级行政机关政令的现象。

4．正确处理国家法律与地方法规之间、部门规章之间、部门规章和地方法规、地方规章之间环境保护法律制度的统一、协调问题

虽然我国已经颁布了《立法法》，但是由于历史的原因和利益重新分配的冲突和争斗，要想一下子按WTO的要求清理改、废完毕所有的环境保护法律、法规与规章，使环境保护法律制度在上下与左右位阶之间协调设定与实施，肯定是非常困难的。

因此有必要解决立法的审查机制问题。

5．明确地方政府的环境保护责任，克服轻视环境保护的地方经济增长主义

在实际生活中，各级党组织和政府的决策不可避免地存在利益衡量与追求的因素。

由于缺乏严密、有效的监督制约机制，一些地方的党组织和政府为了片面地追求地方经济的增长追求，容忍甚至鼓励其辖区内单位和个人违反环境保护法律制度的事情屡有发生。

现阶段的实践已经证明，环境与资源状况继续恶化的主要原因在政府。

因此必须打击"区域割据"的环境保护的地方经济增长主义。

按照WTO的规则，如果不强调和细化地方政府在环境保护法律制度执行方面的行政责任及其追求机制，WTO成员国就可以以不正当竞争为由把中央人民政府而非地方政府作为被告提请WTO争端解决机构（DSB）解决轻视环境保护的地方经济增长主义。

那么地方行政机关的责任接转化为了国家责任，这对地域广阔且地方保护主义严重的中国来说，可能加重中央政府的诉累和财政负担。

6．国有企业与其他企业在环境保护法律制度立法和法律适用上的平等性和同一性

WTO并不反对国有企业在环境保护法律制度的适用方面享有特殊的待遇，但是成员国必须按照GATT第17条第1款甲项的规定，"建立或者维持一个国营企业（不论位于何处），或对一个企业正式或事实上给予独占权或特权时，这种企业在其有关进口或出口的购买和销售方面的行为，应符合本协定中关于影响私商进出口货物的政府措施所规定的非歧视的一般原则。

"在加入WTO之前，我国的国有企业依照环境保护法律制度在法律适用上享有其他所有权属企业所不能享受的优先权、垄断权和其他环境特权（如减免税、投股、优惠贷款、价格支持等），而国外产品因高额的关税和严格的配额限制难以对我国国有企业的国内产品销售市场形成真正的威胁，国内非公有制经济也缺乏经济与技术实力与国有经济抗衡，这就造成了同一社会制度下不同经济属性和国别的企业享受不平等待遇的现象。

这与WTO的国民待遇和公平竞争要求是格格不入的。

二、对我国环境保护法律制度进行适应性变革的理论与现实必要性

从历史的角度讲，变革必有意义，无社会进步意义的变革必然招致失败的命运。

加入WTO，追求国际贸易的平等与公平待遇，以实现国民经济和社会的可持续发展是我国几代人的梦想和追求，因此加入WTO的意义是不言而喻的。

对属于上层建筑的中国环境保护法律制度进行适应WTO要求的变革，其意义无异也是非常深远的。

（一）有利于把环境保护的要求纳入经济和社会发展的轨道和要求之中，促进经济、社会和环境保护的可持续发展。

虽然环境保护不是WTO框架协议所追求的直接目标，但是WTO比GATT框架下的东京多边贸易谈判回合的一个进步之处是把贸易与环境结合起来，把环境保护的要求纳入到框架协议之中，并为此建立了贸易与环境委员会。

环境保护的要求在GATT1994、GATS、TRIPS、《农产品协议》、《补贴与反补贴协议》、《技术性贸易壁垒协议》等协议中被充分重视，并作为一般例外规则的适用条件之一。

WTO框架协议的这个"绿化"动向必然要反映到我国的经济与贸易发展模式以及法律制度的适应性变革之中。

因此，改革我国的经济与贸易发展模式，融入环境保护法律制度的最新要求有利于立法、规划、政策和决策把环境保护的要求纳入我国的经济和社会发展的轨道和要求之中，促进经济、社会和环境保护的可持续发展。

（二）有利于防止发达国家利用贸易与投资转嫁污染与生态破坏，防止我国初级资源产品的过度开发，跨越西方国家设立的环境壁垒并建立我国的"绿色门槛"

发展经济和改善人民的生活和生存条件是发展中国家的首要任务，一些发达国家的投资与贸易商利用发展中国家欠发达地区引进外资和技术的急迫心理和对外资监管的"宽容"态度，向那些地区输入本国已经过时甚至被明令淘汰的设备、工艺和技术，或在那些地区建设本国禁止和严格限制的产业（如制革业、纸浆制造业）。

同时，发达国家为了保育本国的自然资源和环境，利用发展中国家积累外汇的心理，往往采取设立低关税甚至零关税的方式大量进口发展中国家廉价的初级资源产品，从而达到剥削发展中国家可持续性因素的目的。

另外，这些发达国家为了达到限制发展中国家产品与技术出口和保护本国产业的目的，往往还利用环境保护技术性规范、环境标准、环境标志及相关的合格评定程序等比较隐蔽的方式来建立发展中国家难以逾越的环境壁垒。

对我国的环境保护法律制度进行适应性变革，通过建立自己的"绿色门槛"和健全本国产品、设备、工艺和技术的环境标准化体系，可以尽量防止西方发达国家对我国进行生态侵略和剥削并利用其环境壁垒进行经济封锁。

（三）有利于改善人民赖以生存和发展的自然生态环境，保护和改善人民的环境权

环境权是环境法律关系主体依照环境法对其赖以生存和发展的环境所享有的基本权利和应承担的基本义务。

环境权按其内容可以分为环境所有权、环境使用权、环境占有权、环境收益权、环境债权、环境人格权、环境精神美感权等，其实质是以基本生态功能权为中心而展开的各种权益，包括生态功能权及与生态功能权相关的其它权利（如有偿开放景点权、风景资源的有偿占用权、排污权、排污权转让收益权等经济权利）。

一些传统的部门法学者称之为一项考虑"绿化"要求的集人身权、物权、债权、劳动权、休息权等法权于一体的复合性权利。

从总体上来说，目前我国的法律对公民环境权益的保护，无论是从保护的范围还是保护的力度来对比，与西方发达国家均存在相当大的差距。

我国的环境保护法律制度进行适应性变革，有利于移植西方的一些比较成熟的环境保护制度（如环境基金与环境保险制度、公民诉讼制度等）并使之本地化，从而达到改善人民赖以生存和发展的自然生态环境、保护和改善人民环境权的目的。

（四）有利于加快环境保护市场经济体制改革，促进环保产业和环保事业的迅速发展

在我国，环境保护产业是一个朝阳产业，由于起步晚，市场不发达，一些配套的环境保护市场法律制度还没有建立起来，现有的一些制度也明显地带有计划经济和部门利益的色彩。

尽管我国的环境保护产业还是一个幼稚产业，但是与西方发达国家比，起点比较高，还是很有发展前途的。

如果我国的环境保护法律制度在适应WTO要求的变革中充分考虑我国环境保护产业的现状，利用幼稚工业的保护条款采取合理的扶持机制，从短期来讲，是可以大大促进环境保护产业的市场化和国际化进程的。

从长期来讲，虽然我国的环境保护产业在市场完全放开后回受到巨大的冲击，但是我们一方面可以找到一些比较优势，对于比较劣势，追求国际与国内利润的动机可以促使国内的企业在过渡期内利用开放的竞争环境加快学习和赶超的速度。

过渡期之后，我国的经济和技术发展了，环境保护工作就有了可靠的保障，就可以得到实质性的发展和巩固。

（五）有利于加快环境行政与司法体制改革，建立高效、勤政的环境行政执法与司法队伍体系

目前，我国的环境救济与执法机制存在许多与WTO原则和规则要求不相兼容的地方，如单位和个人只能对具体环境行政行为提起行政诉讼，而对于抽象性的环境行政行为，则是不能提起行政诉讼的；对具体环境行政行为不服的法律救济，一些环境法律法规作出了或申请行政复议或提起行政诉讼的规定，在一些情况下行政复议还是提起环境行政诉讼的必要前置程序；单位和个人也不得因为自己不享有专属性权利的共享环境或环境因素受损享有提起环境民事和行政诉讼的权利；由于职权的竞合和法律规定的含糊不清，享有环境行政执法权的部门之间因职权油水的多寡而出现争夺或相互推委环境执法职权即职权越位、错位和不到位的现象；由于缺乏严格有力的执法、司法责任追究机制，一些环境保护法律没有得到严格的执行，国家、单位和个人的环境权益也没有得到切实的维护等。

我国的环境保护法律制度在进行适应性变革时，必然会顾及这些因素。

这会有利于加快环境行政与司法体制改革，建立高效、勤政的环境行政执法与司法队伍体系。

（六）有利于加快我国市场经济体制的改革，促进环境法治化进程，尽量减少我国环境保护法律制度与WTO的"碰撞"并使与环境保护有关的贸易纠纷的解决有法可依

众所周知，WTO法律体系框架是以开放的市场经济体制为基本要求的，它必然是与计划经济体制相抵触的，也必然与在与计划经济体制下制定并为计划经济服务的实验动物福利保护与质量保障制度存在抵触之处。

按照WTO及相关的规则，在国内的环境保护法律制度与我国已经签署的WTO条约规定的规则不一致的时候，国内的环境保护法律主体要么是强行遵守WTO框架中规定的原则和规则，要么违反WTO框架中规定的原则和规则，前者会对国内的环境保护法律制度和制度造成冲击，后者会导致国际责任的追究和交叉报复问题。

因此加强环境保护法律制度的适应性变革可以解决国内环境保护法律制度与WTO的"相撞"问题，可以使与环境保护有关的贸易纠纷在国内层次上得到顺利的解决。

三、我国环境保护法律制度的WTO适应性分析

刚刚加入WTO，我国的环境保护法律制度正面临着WTO原则和规则的检验。

虽然我国为入世准备了十几年的时间，我国法律也朝这个目标逐渐改革了十余年，但是在加入WTO的早期，我国的环境保护法律制度肯定会遇到诸多新情况、新问题，这就需要我们不断地变更我国的环境保护法律制度，使之适应WTO规则不断提出的新要求。

（一）中国环境保护法律制度与WTO要求接轨的理论与现实障碍分析

1．环境保护法律制度的政治基础障碍分析

在WTO的体系中，承担国际环境法律责任的主体只能是中央政府而不是执政党，中共中央与地方各级党组织如果继续坚持以前那种党政不分，以党代政的领导模式，那么各级党组织的红头文件和内部规定在中国法律法规及WTO的原则和规则相冲突时，外国政府及其企业与投资者肯定是不会买红头文件和内部规定的帐的。

如果强行执行红头文件和内部规定件，就必然会大大增加中央政府作为被告的机会。

因此中国共产党必须改变自己在环境保护方面的执政思路和方式。

而要改变五十年来沉淀和积累下来的执政作风，不是短期内能够做到的。

这也必然使环境保护法律制度在适用时经常遇到各级党组织与地方政府的不正当干预，使先进的环境保护法律制度在执行中虚化。

2．环境保护法律制度的经济与技术基础障碍分析

改革开放以来，虽然我国在与环境保护有关的经济发展与技术进步方面取得了相当的成绩，但是在环境保护产业的规模化、技术与资金的集约化方面与西方国家相比还存在相当大的差距。

一旦环境保护产业市场完全开放，必然会受到外国环境保护设备、工艺、技术与服务的强大冲击。

我国虽然采取了一定的保护措施，但是要想利用几年的缓冲时间在技术与资金方面基本取得与国外环境保护产业抗衡的竞争力，恐怕是很困难的。

在经济和技术滞后的情况下要想创设与西方国家接轨的环境保护法律制度，是不大符合中国的环境、技术与经济利益的。

3．环境保护法律制度的法制基础障碍分析

环境保护法在法律体系中属于宪法的下位阶法，在与横向的部门法的关系问题上，虽然环境保护法学者们均坚持环境保护部门法的独立性，但是在其他传统的部门法学者们看来，环境保护法只能是一部附庸法，即它在国民经济和社会的发展中不是起主导作用的法，它只是为经济和社会发展设置绿色条件的法。

笔者认为，传统部门法的学者之所以这么认为，一是因为我国的环境保护产业落后，目前还没有成为国民经济增长的一个亮点；二是如过分抬高环境保护法的地位，势必会影响我国经济增长的速度；三是"保护环境也是保护生产力，改善环境也是发展生产力"的格言还没有被广泛认可。

基于这三个原因，环境保护法律制度的建设在立法中常常得不到应有的重视，在实施中被轻视、歧视甚至被故意违反。

如果现在还不改变这种作法，就会放任由外到里的生态破坏与环境污染转嫁，同时，中国国内的产品就会因难以逾越西方国家设置的"绿色壁垒"而难以进入国外市场。

4．环境保护法律制度的建设状况障碍分析

自从我国宣布实行市场经济体制以来，我国的环境保护法律制度建设取得了令人瞩目的成绩。

但是我国毕竟现在还处于转型期，在政治体制与经济体制改革方面还有很多不确定和不成熟的因素，因此现行的体现市场化要求的环境保护法律制度要么滞后，要么相当超前，有许多值得深入变革的地方。

比如我国建立了环境信息制度，但是在哪些环境信息公开、如何公开环境信息、企业和个人如何索取环境信息资料以及不公开应公开的环境信息或公开错误的环境信息应承担什么样的法律责任等方面都很不健全。

不健全的环境信息制度在一些情况下必然使外商丧失许多利益，从而诱发许多纠纷。

5．环境保护法律制度的实施障碍分析

环境保护法律制度的实施者是人。

而只要是人，他就有其独特的利益衡量与追求个性，如果失去了强有力的监督与制约机制，环境保护法律制度的实施就会因为制度实施者的利益衡量与追求个性走调甚至变性。

这就是环境保护法律制度在地方特别是基层得不到落实的最根本原因。

如果环境保护法律制度在实施中遇到"近视"的地方保护主义，那么那个地方的环境和经济利益就有可能因地方政府追求税收短期的增长而受到外国低劣的产品、落后的服务、技术和设备的侵入而受到不应有的损害。

而要加强环境保护法律制度的监督、削弱地方轻视环境保护的经济增长主义势力则会遇到地方既得利益者的强大阻力。

（二）中国环境保护法律制度与WTO要求兼容的理论与现实基础分析

虽然存在众多障碍性因素，但是中国目前的环境保护法律制度还是存在与WTO有关环境保护要求兼容的基本条件，具体如下：

其一，我国的市场经济体制为中国环境保护法律制度与WTO的适应奠定了经济体制基础。

WTO对其成员国的一个基本要求是实行市场经济，市场经济的一个典型的特征是实行产品、人才与服务的自由流动和资源的市场化配置。

这个特征在资本主义国家存在，实践证明在实行改革开放的社会主义中国也存在。

因此从本质上讲，中国属于市场经济国家。

那么资本主义和社会主义市场经济国家之间的一些不涉及意识形态的环境保护法律制度（如环境保护市场调控制度）从根本上讲不存在质的和不可逾越的学习障碍，两者之间可以"对话"，并可以相互借鉴和学习。

这意味着我国的环境保护法律制度通过借鉴和移植还是可以逐渐适应WTO原则和规则的要求的。

其二，我国的经济建设成就为中国环境保护法律制度与WTO的适应奠定了基本的经济基础。

一个国家加入WTO，是为了从开放和自由的多边贸易体制寻求比较优势，学习他国的先进技术和管理经验。

改革开发二十多年来，我国的经济建设已经取得了举世瞩目的成就，比如在环境保护产业领域，我国虽然比发达国家起步晚，但是起点比较高，从1993年起，我国开始了污水集中处理、固体废弃物的集中处理、环境保护工艺、设备、技术与工程的采购、环境咨询与技术服务等产业的市场化历程，目前已经积累了一定的经验，也具有一定的竞争能力。

随着经济的发展，我国采用了落后