发展型社会政策实现科学发展观的一个操作化模式.docx
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发展型社会政策实现科学发展观的一个操作化模式
发展型社会政策：
实现科学发展观的一个操作化模式
张秀兰
2012-11-1815:
56:
11 来源：
《中国社会科学》（京）2004年06期第4～24页
【作者简介】张秀兰，北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授。
【内容提要】中国共产党十六届三中全会提出的科学发展观，其核心是要坚持以人为本，这使社会政策的意义凸显。
社会政策和科学发展观的“接口”是什么，它在落实科学发展观中处于什么样的结构性位置，中国社会政策设计中有哪些问题是需要反思的，在进行政策模式的选择时，有哪些国际理论和经验是可资借鉴的，这些问题都事关全局，对它们的研讨具有重大的理论意义和现实意义。
有鉴于此，《中国社会科学》、《国际社会科学杂志》编辑部和北京师范大学社会发展与公共政策研究所于2004年5月15日召开了“科学发展观与社会政策研讨会”，来自香港大学、北京大学、清华大学、复旦大学、中央党校、北京师范大学和中国社会科学院的学者参加了会议。
会后，我们组织了下面的笔谈。
科学发展观的提出，使我们从新的高度来审视现有的诸种社会政策模式，进而对其中的发展型社会政策有了新的解读。
可以认为，发展型社会政策是实现科学发展观的一个操作化模式。
近20年中国社会政策发展的主要问题
1.“与市场经济相适应的社会福利和社会保障”这一目标本身的含混之处
改革开放之后，我们的经济政策向发达国家学习，与此相对应，社会政策也在向发达国家学习。
我们一直想建立与市场经济相适应的社会福利和社会保障框架。
而这个“与市场经济相适应的社会福利和社会保障”本身的概念就需要推敲：
第一，这里的“市场经济”所指称的究竟是什么？
这里所说的“市场经济”，实际上是一个正在发展中的市场经济（即我国的经济转型）和全球化下的市场经济的累加。
第二，“与市场经济相适应的社会福利和社会保障”指的是什么？
世界各国在其发展市场经济的过程中采取了不同的社会政策模式，而我们当前认准的社会保险模式，只是其中的一种。
2.引进理论的繁多引起社会政策基本理念的混乱
在构建上述制度的努力中，大量有关发达国家的社会福利理论和实践被介绍进来，即使零星的对亚洲国家社会福利和社会政策的介绍，也基本上局限在像新加坡这类中等发达国家，加上社会政策又和政府治理等问题纠缠在一起，所以这个领域最多的问题就是理论繁多。
在介绍发达国家的社会福利政策和改革实践中，很多新概念被介绍进来，尽管这些概念所提出的社会经济背景和我国相差很远；甚至发达国家很多新的实践，在还没有得到验证的情况下，也被纳入我国一些社会政策的设计之中。
这直接带来了如下问题：
（1）陷入伪问题的误区一些我们本来没有的问题，也作为问题提出来了。
于是，国际社会政策的问题，如福利国家的财政赤字问题，也成了我们要避免的问题，被当做中国的问题来研究。
殊不知我们的政府对社会政策的投资远远不足。
再如老龄化的问题，西方国家老龄化的压力直接来自劳动力的减少和完善的社会保险制度所带来的沉重的财政负担，但是我们所面临的是在就业压力和不完善的社会保障机制下的老龄化问题。
当前不少这方面的研究是沿着西方国家的问题思路讨论中国的问题。
总之，我们陷入了伪问题的误区，这种情况的直接后果是真正的问题被遮蔽了。
（2）社会政策模式选择的范围局限于发达国家的框架之中在选择模式时，我们是在发达国家的框架中来讨论的，于是，城市的社会政策成为政府的主导——在经济理论与世界接轨的同时，社会政策也在尽量地与其接轨。
我们的思维也在这种圈子内循环。
（3）社会政策目标模糊农村被忽略了，对农村社会保障和社会福利制度的建设，几乎都放在了脑后。
（4）套用西方社会政策部门分割的模式，政策整合水平低在社会政策的改革途径上，我们在复制西方社会政策部门分割的模式。
社会保险、医疗卫生、教育、社会福利，各有一套，没有一个统一的思路，而且，我们重视的是对已有制度如城市养老保险和医疗卫生保险的改革。
这些社会政策设计中的问题隐含着对社会政策本体的认识偏差：
（1）忽视社会政策对效率的贡献我们总是强调在社会政策上，弱势群体要分享经济发展的成果，要减少贫富差距，也即社会政策所关注的是对经济发展成果的再分配，在效率上是为了平衡经济发展的负面影响。
这种说法隐含的前提是，社会政策对效率是有副作用的。
这里，社会政策对经济发展，特别是对经济可持续发展的正面贡献被忽略了。
（2）忽视社会政策的长期目标和内在机制对于社会政策的衡量，我们停留在三个短期目标上：
稳定，效率和再分配，而忽视了社会政策的长期目标：
可持续，抵御风险和其不确定性的机制，以及政策的实施能力。
我们更看重的是短期的收益，忽略了短期付出、长期受益的政策。
从制度原因看，上述问题与我国社会政策过去缺少制度化的研究费用的支持有关。
目前，西方各种各样的基金会已经成为我国社会政策研究最重要的经费来源之一。
经费提供方可以通过引导选题等各种方法引导我们的思维，这是常识。
由于世界银行、福特基金会这样大的资助组织与经济自由主义的联系千丝万缕，它们对我国社会科学研究的投资对经济自由主义思想在我国的普及影响至深。
我们的社会政策不可避免地也受到新保守主义思维的影响（注：
尚晓援：
《中国社会救助体系改革——民政部重点课题研究报告》（未刊稿），北京师范大学社会发展与公共政策研究所，2003年。
）。
科学发展观的提出，给了社会政策一个新的思维方式。
在它的指导下，我们可以在一个新的理论制高点上重新审视现有的社会政策模式，进而选择与科学发展观相适应的社会政策框架。
国际发展理论的演变
科学发展观的提出不仅出自对我国经济社会转型现实的反思，也和国际发展理论的演变相联系。
在对过去近60年的发展理论和发展观的梳理之后，美国学者沃斯提出了发展是一个综合的协调的社会经济转型过程的理论（注：
唐纳德·沃斯：
《国际发展理论的演变及其对发展的认识》，《经济社会体制比较》2004年第112期。
）。
沃斯赞同托达罗的发展的含义，即发展不是纯粹的经济现象，而是涉及整个经济和社会体系的重组和重新定位的多方面的进程。
沃斯提出了发展的三个核心价值和三个目标。
前者包括生活必需品，即满足生活基本需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。
发展的三个目标则包括增加基本的生存必需品如粮食、房屋、医疗和保护，并扩大分配范围；除了更高的收入外，还包括提供更多的工作岗位，更好的教育，更重视文化和人道主义价值；要使国家和个人摆脱奴役和依赖，扩大他们的经济和社会的选择范围。
经过60年的演变，近年来，“发展是一种社会转型的过程”这一观点逐步得到认同，人们认识到，发展战略必须以推动社会转型为目标，制定发展战略时需要确定变化的障碍和潜在的推动因素，适应这种变化的关键是采取科学的思维方式和方法。
特别要强调的是，发展理论和过程在转了一圈之后，又回到了1950-1960年代的基本框架，包括对贫困的重新关注和引入综合的发展方法，对人力资源的开发和利用，以及对社会资本的开发得到了新的重视，参与式发展和赋权的实践成为新的关注点。
当然，这种循环不是简单的重复，新的社会因素，如公民社会，可持续发展等，对原有的发展理论既是新的挑战，也激发了新的思维。
比之社会政策，发展理论是一种较为宏观的理论。
它给社会政策以如下启发：
1.对发展的重新重视
中国还是一个发展中国家——这是对我国现状的基本判断，也是我们进行社会政策模式选择的基本出发点。
作为一个发展中国家，其社会政策的框架必须要紧扣发展的主题。
特别是要以消灭贫困为主线，缩小两极分化，保持社会的稳定。
进而言之，我们面临的挑战是多方面的，既有内生的问题，又有外来的冲击。
但是对一多半的人口来说，还是一个内生的问题。
我们既要发展能应付国际化挑战的市场经济，还要努力发展广大农村地区的市场经济。
2.以人为本：
变被动的社会政策接受者为参与者
我认为，“以人为本”在社会政策上的体现是要增加个人的能力来抵御市场风险。
要对人的能力进行投资，对人的家庭和社区投资。
也就是对人力资本和社会资本进行投资，提高人的投资能力，以提高我们在国际国内的市场竞争力。
同时，以人为本要把被动的社会政策的接受者变成经济活动的参与者，要强调人的选择权和参与权。
此外要强调加强政策制定者和服务提供者的问责制以提高质量和效率；培养民众对机构提出要求的能力，并强调应享待遇和权利。
3.经济和社会的协调发展
经济和社会协调发展在社会政策上的体现即是：
社会政策和经济政策都应作为发展目标的一个组成部分，不能割裂开来。
我们的一些提法，如使弱势群体分享经济发展的成果等，其实是经济和社会发展二分法的表现，而不是将两者结合起来。
发展型社会政策和科学发展观的内在契合性
科学发展观既要求发展，又要讲协调；发展型社会政策的轴心价值是建基于社会公正理念上的发展，二者的内在契合性是显而易见的。
因而，发展型社会政策可以作为科学发展观在社会政策领域的操作化模式。
发展型社会政策强调将社会政策目标和经济政策的目标直接联系起来，认为社会政策目标并不是经济发展的附属目标。
这种思路反对一部分或领域分割的社会政策，强调社会政策的整合性，以期为可持续发展提供一个基础。
它还强调，社会政策应该将发展的短期目标和长期目标结合起来。
它的政策导向侧重在：
人力资本，社会资本，社会投资和创造可持续经济增长的社会环境。
它主张社会政策应当尽量避免对经济的副作用，应该推进有利于提高生产力的社会政策，即面向医疗、教育、儿童的社会政策。
它还强调，应当将短期目标与长期目标结合起来。
发展型社会政策的深层理论是对社会政策功能的全新认识：
（1）社会政策不仅仅是个承载器，还是个加速器，特别是在可持续发展上。
（2）社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，它也具有经济效益，与经济发展存在一种互补的关系。
社会政策是可以促进生产力的发展的。
发展的结果不是谁分享谁的成果问题，而是一个目标下的共同富裕。
发展型社会政策之所以在国际上逐步得到大家的认同，是来自几方面合力的作用。
1.发达国家对发展型社会政策的再思考
在这方面，梁祖彬教授已经有清楚的阐述（见本组笔谈中的《演变中的社会福利政策思维》），这里不再重复。
2.亚洲的国际经验
在比较了亚洲、非洲和拉丁美洲的发展经验之后，亚洲的发展途径和社会政策模式得到了越来越多的关注和肯定。
在对亚洲工业化国家的发展型社会政策进行分析之后，Deyo（注：
F.Deyo,ThePoliticalEconomyofSocialPolicyInformation.InRichardP.AppelbaumandJeffreyHenderson（eds.）,StateandDevelopmentintheAsianPacificRim.SAGEPublications,Inc.，1992.）提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：
一是社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题。
经济发展的社会福利效益在于增加就业和收入。
同时经济发展也为政府的社会政策提供经济和财政基础。
这就涉及发展型社会政策的第二个组成部分，即社会政策直接涉及政府所提供的社会福利，公共服务，和对一些部门如医疗卫生部门的补贴，以及在公共住房、教育、儿童看护、公共交通、社会救助和社会福利项目，特别是与人力资本投资直接相关的诸方面的社会支出。
第三个组成部分是收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。
发展型社会政策的第四个组成部分是政府可以通过社会保险来影响收入保障，如退休金，医疗保险，失业保险等。
Deyo指出，社会政策是这些国家发展战略的一个重要组成部分。
3.国际组织的努力
近年来，国际组织开始推动发展型社会政策理念的普及。
对社会政策的目标，则是越来越多地强调要加强对人力资本的投资，增强个人的能力，增加个人的机会，强调社会投资。
如OECD所强调的人力资本和社会资本对国家的重要性，欧盟所提倡的将社会保护作为一个生产因素，并收集实证案例（注：
OECD,TheWell-beingofNations:
TheRoleofHumanandSacialCapital,2001.J.Berghman,D.Fourarge,K.Govaerts,SocialProtectionasaProductiveFactor,CollectingEvidenceofTrendsandCasesintheEU.ReportatthedemandoftheCommissionoftheEU-DGV.Leuven:
EuropeanInstituteofSocialSecurity,1998.），联合国开发署对社会发展的重视，世界银行推动的社会资本在反贫困中的作用等等。
构建发展型社会政策的思路
应该说，现在我们建立发展型社会政策框架有很多有利因素。
最重要的是科学发展观的提出——这实际上提供了一个历史的机遇。
另外的几个因素是：
（1）我国政府计划和规划的主导力量很强大，而发展型社会政策的一个核心是政府的主导和规划作用。
没有政府的主导，这个框架只会停留在学术的领域内。
（2）政府、社会和个人对个人权利的重视。
“以人为本”的理念促使政府和社会重视个人权利，另一方面，中国社会现在处于一个宪法激活（注：
这一点得益于与王振耀的讨论。
）的时期，公民也开始根据宪法争取个人的权益。
这构成了又一个有利因素：
发展型社会政策是一个针对全体公民的政策。
它关注的是增强每个人的能力，使每个人能够在市场和政治生活中去寻求自己的发展。
社会各方对个人权利的重视是实行发展型社会政策良好的软环境。
（3）经济基础和社会需求。
经过20多年的改革开放和发展市场经济，我们国家的实力得到很大的增强，国家的财力也在大幅度增加。
同时，我们对市场的风险也有了基本的认识，对应付市场风险的措施的必要性有了新的理解。
（4）社会价值观认同。
半个世纪的社会主义实践，使我们对社会公正有广泛的共识；信息时代又大大降低了形成社会价值观共识的成本。
为了建构起我国的发展型社会政策，我的建议如下：
1.投资现在和未来的劳动人群——这是发展型社会政策最根本的立场
在社会政策的设计中，只有将短期目标和长期目标结合起来，才能使发展可持续。
发展不仅要解决短期问题，更要对长期的风险进行防范。
海勒（注：
P.Heller,WhoWillPay?
InternationalMonetaryFund，2003.）提出了世界面临的长期风险因素主要有：
人口老龄化，全球气候变化，全球化，农田的减少，技术的飞速进展，艾滋病的传播，还有世界性的恐怖活动。
就社会政策而言，中国老龄化的来临是在经济不发达、就业压力的情况下出现的。
要解决未来20-30年出现的老龄化高峰的挑战，提高劳动生产率是最重要的政策安排。
为此，就必须对未来的劳动人群，即现在的儿童进行人力资本投资。
而对占2/3的广大农村儿童的教育投资和医疗卫生投资，是一个有效而必须的政策。
面对数以亿计的农村剩余劳动力，重要的问题在于对他们教育（包括劳动技能教育）的投入。
进而言之，经济的全球性竞争，要求我们的劳动力具有极强的竞争力，人力资本的投资是最关键的增强竞争力的措施。
而从社会政策的角度来看，这也是发展型社会政策所强调的应付长期风险的一个关键（另一个因素是对社会资本的投资）。
在这个过程中，注重对家庭和儿童的投资尤其重要。
家庭政策对提高劳动力素质具有重要的作用；稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员，也是社区、市场乃至整个社会的资源（注：
对家庭的投资论证请参阅张秀兰和徐月宾《建构中国的发展型家庭政策》，载《中国社会科学》2003年第6期。
）。
在这方面，我们的问题是，在转型期，我们一方面强调家庭和个人的责任，将市场经济的副作用全部放到家庭中来承担；另一方面，对家庭的支持又处于缺位状态。
2.增强全社会抗击风险的能力
转型社会原本就是风险社会，再加上我们面临的国际环境，增强全社会抗击风险的能力就是社会政策的题中应有之义。
去年的非典风险使我们认识到，全社会抗击风险的能力，是建基于以整个社会和整个社区的公共价值为标准所设计的社会政策之上的。
在这方面，把目光投向9亿农民至关重要。
因为，一个建立在忽视9亿农民基础上的抗风险机制显然是十分脆弱的。
为此，我们必须针对城乡的分割和城市化进程，增强对更多人群的关注和公共投入。
如何使社会政策有利于整个农村的发展，加强农村社会保护制度的建设，加强教育和卫生的投入至关重要。
3.在政策设计中逐步纳入并强化“发展”的维度
发展型社会政策的轴心概念既然是建基于社会公正理念之上的发展，因此，在对我国社会政策进行设计时，只要加进“发展”这个维度，政策的瞄准水平就可以大大提高，政策收益自然也会很不相同。
举例来说，我国享受社会救助的人员，是根据其收入状况来定的，这种政策的瞄准机制就有些模糊。
因为，不同的家庭有着不同的支出模式，有孩子的教育问题，有家庭成员患病的问题。
如果加进“发展”这个维度，根据不同的支出模式设计不同的救助内容，就可以使这项制度对经济的发展有正面的影响。
如对有子女读书的家庭实行教育救助，可以切断贫困问题的代际转移链条，而且，这些儿童将是我国下一代的劳动生力军。
又如，很多家庭面临大病时，因为没有医疗保险，不得不出卖生产工具来支付医疗费用，很多人甚至因贫致病，丧失劳动能力。
所以，对这些家庭而言，医疗救助制度的实施可以使家庭成员继续成为一个生产者，而不是一个依赖者。
4.建立发展型的公共支出体系
一个社会政策必须有相应的公共支出体系的支持。
为了建立发展型的公共支出体系，政府首先要以公共价值为目标，需要加强对公共支出的成本效益分析，从其对发展的贡献程度上来考虑和设计，从公共价值和效益上来分析。
基于此，我们需要注意下面几点：
（1）优化支出结构，特别是要尽快建立起一个覆盖全社会的社会保护安全网和医疗卫生服务安全网
在我国2万亿的财政收入中，社会支出的比例很低，又以社会保险为重点。
近20年来我们政府的支出几乎是集中在城市人群上了。
很多的支出项目，几乎没有成本效益分析，长期的效益分析就更少了。
有鉴于此，我认为：
第一，应当优化支出结构，尽快建立起一个覆盖全社会的社会保护安全网和医疗卫生服务安全网，以社会保护税收的方式筹款，以低标准，广覆盖为基础，使每个成员都能在这个安全网内得到基本的保障。
初步测算，这个安全网的支出，200亿元即可；相对于城市企业社会保险支出的1476亿元，而其覆盖面只有全国从业人员的14%，哪个更有效益是一望便知的（注：
经过10年的努力，我国的城市最低生活保障制度已建立起来，现在包含2100万的城市贫困人群，全部的财政支持为145亿元。
根据亚洲银行的测算，我国农村现有2820万贫困人口，他们的人均纯收入为531元，目前，农村的贫困线为627元，以2002年的口径，只要27亿就可以建立一个最低生活保障制度。
根据世界银行和英国国际发展署的试点情况，我国农村建立一个医疗救助计划，加上管理费，18亿元就可以解决。
所以，建立一个社会保护和医疗救助安全网，整个的财政支出200个亿就大致可以了。
）。
另一方面，如果将社会保险制度在省级统筹，国家财政就可以腾出1000个亿的财政收入，放在一个针对所有人群的社会安全网的构建上。
因为我们的社会保险不能在全国甚至省内统筹，国家和地方不得不通过财政来支持。
第二，在此基础之上，尽快加大对农村和城市基础教育的投资，并将基础教育扩大到流动人口中。
第三，加强对社区发展和社区组织的投入，提高全社会成员的社会参与程度。
第四，更重要的是加大对家庭的投入，实行有利家庭的社会政策。
这些都需要我们重新审视我们的公共支出体系，优化支出结构，通过制度化的安排，减少对少数群体的补贴。
（2）加强对社会支出的社会经济效益评估
随着我国经济的发展，政府的财政也在迅速增加，在政府逐步退出经济领域的同时，公共支出的比例必然会增加，如何使政府的公共支出能够高效使用，是我们现在面对的一个非常大的问题。
通过经济效益评估，加强对公共支出的监控管理，是实现发展型社会政策，保障我国科学发展观落到实处的很关键的一步。
应该说，建构发展型社会政策在中国有一定基础，也有一定的共识。
这里，最大的挑战是在制度设计上，而最大的成效也是在制度设计上。
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