我国的预算管理制度.docx
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我国的预算管理制度
我国的预算管理制度
全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任 刘积斌
（2004年11月26日）
同志们：
能到云南人大常委会上作法制讲座专门快乐，也专门荣幸。
云南人大常委会给我出的题目是预算的审查监督。
宪法和法律给予各级人大及其常委会一项重要的权力确实是审查批准监督政府的预算决算的权力。
我们要依法治国，因此人大及其常委会履行职权只能在法律界定的范畴内进行。
然而人大审查批准监督预决算也是一项难度专门大的事，我们人大流传一句话，叫〝外行听不明白、内行说不清〞。
今天，我按法制讲座的要求，讲一讲人大进行预决算审查批准监督的最差不多的法律一预算法。
预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支打算。
预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要，它涉及财政收支的征收、分配、使用、治理和监督等方面，涉及聚财、用财、理财的全然理念和全然制度。
1994年3月22日，八届全国人大第二次会议通过了«中华人民共和国预算法»，并决定1995年1月1日起施行。
预算法是我国预算治理的差不多法，它规定了我国预算的差不多制度。
因此，与我国预算制度有关系的法律、法规还有专门多，比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定（以下简称〝决定〞）、国务院关于预算法的实施条例和关于实行分税制财政体制的决定、各省自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。
今天，我要紧围绕预算法来讲我国的预算制度，而且要紧是讲一讲中央预算，同时也提出一些预算治理中需要完善和研究的问题。
一、预算的一样规定
预算法共十一章七十九条，包括总那么、预算治理职权、预算收支范畴、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附那么，能够说涵盖了整个预算的全过程。
预算法总那么是对预算的一样问题作出的规定，要紧涉及预算级次、预算组成、预算年度、预算原那么，规定了政府预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等差不多概念。
政府预确实是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构，表达了政府的活动范畴和政策。
政府预算组成有纵向的和横向的。
所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。
地点各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。
所谓横向预算组成，是指本级预算的组成。
中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预确实是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一级预算的，总预算确实是本级预算，如乡预算，它下边再没有一级预罢了，因此乡一级总预算确实是乡这一级的本级预算。
本级预确实是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的打算。
每年政府向人大提交的预算案包括：
预算报告、预算收支表、部门预算。
预算报告是预算的文字说明，也能够称为演说词，国外这种演说词一样不长，要紧就财政政策、税制变革等作演说。
政府通过演说词力图说服议会能批准预算草案。
预算收支表是具体反映收入、支出的预算文件，由人大审查批准。
目前中央预算收支表有22张，要紧由三部分组成：
一是一样预算收支，包括上一个年度全国、中央、地点的收入和支出预算执行情形，本年度全国、中央、地点的收入和支出安排情形；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，这是近年来我们依照〝决定〞和代表审查的需要逐步增加的，为代表审议预算时提供参考。
目前共有6张附表，分别是中央对地点税收返还和补助支出明细表以及中央财政对农业、科技、教育、社会保证、医疗卫生支出表。
部门预确实是由与财政部门直截了当发生缴款和领款关系的各部门编制，经财政部门审核汇总并由政府提交权力机关审议通过。
它由部门所属的单位预算组成，反映各部门的所有收入和支出。
部门预算与预算报告、预算收支表一并提交人大。
目前所有的部门都差不多按要求编制了部门预算，但我们要求提交全国人大审议的部门预确实是34个，2005年拟再增加一个，要紧是政府组成部门以及具有政府职能、社会比较关注的部门。
提交人大审议的每个部门的预算包括两张表，一是包括该部门所有收入、支出的综合预算表，再一个是反映财政拨款的按差不多支出和项目支出编列的支出预算表。
各地点报送人大的部门个数和具体部门不尽相同，专门多省人大要求提交的部门预算数量比全国人大多。
差不多支出是行政事业单位为保证机构的正常运转和完成日常工作任务所必须的支出，包括人员经费和公务费、业务费、招待费等日常公用经费。
差不多支出采
取定额治理。
项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业进展目标所需要的支出。
项目支出采取项目库治理。
由于部门预算编制改革时刻不长，各项配套改革还不完善，从整体上讲，目前部门预算的编制、审批、监督、决算各个环节还有许多工作要做，如预算的完整性、真实性问题，部门预算的法律地位问题，预算科目改革问题，部门决算问题等。
预算级次指预算的层级。
即预算有多少层、层与层之间的关系。
预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算。
我们国家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多、幅员宽敞的大国，划分预算级次专门必要。
通过分级，既要强调分级负责，表达事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，表达集中统一和政令畅通。
国外的预算级次一样分为三级，中央、省（州）、县（地点政府）。
我国五级预算级次划分有自己的实际情形，上世纪90年代初，乡镇财政进展迅速，建立乡镇一级预算的呼声专门高。
从当时的情形看，建立乡镇一级预确实是有条件的、必要的。
然而由于乡镇经济进展不平稳，因此预算法同时还规定了，不具备条件的乡镇，能够暂不设立预算。
从这几年财政体制的运行情形看，有许多人认为从治理效率和成本分析，我国五级预算级次划分值得研究。
2002年底，我国有31个省级单位、332个市级单位、2860个县级单位、44822个乡级单位。
通过撤乡并镇，至2003年底，乡镇数只有3．8万多个，有的地点推行了乡财县管、省直管县等试点，差不多上在探究预算级次问题。
中国有中国的实际情形，设立预算级次需要认真总结研究，要依照国情统筹考虑。
预算年度是指预算的起止时刻之间的跨度。
预算法规定，我国的预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。
确定时刻跨度是差不多的会计和统计要求，便于打算安排和核算。
我国几乎所有的经济指标打算、统计、核算历来确实是采纳历年制，这也是国家政治活动周期的反映。
国外预算年度专门不相同，有从1月1日开始的，有从4月1日开始的，也有从7月1日或10月1日开始的。
专门多同志对我国的预算年度规定提出了不同的看法，提出应在预算年度开始之前就应当有法定的预算。
我们的预算年度从1月1日就开始执行了，但全国人代会一样在3月初才举行，3月中旬终止，等预算依照法律规定的时刻批复到部门、单位，就到了4月。
预算年度起讫时刻与预算批准时刻不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。
为补偿那个不足，预算法第四十四条规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府能够先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。
但依旧没有从全然上解决问题，操作上也不行把握。
因此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。
预算原那么是指预算编制、审批、执行、监督的一样性规定。
预算法总那么中规定的原那么包括四点：
一是一级政府一级预算；二是各级预算应当做到收支平稳；三是国家实行中央和地点分税制；四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等。
作为预算治理方面的一部差不多法，在预算法总那么中应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一样性原那么作出明确规定。
在〝决定〞中，对一些原那么作出了补充，如一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原那么；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕；三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有推测性的原那么进行等。
总体上讲，这些原那么规定还不够全面。
我想，有些原那么还能够提出来考虑，如完整性原那么，政府全部收支要列入预算；透亮度原那么，预算应当公布透亮；会计年度独立原那么，一个预算年度的预算应当在本年度支出；公共财政原那么等。
二、关于预算治理职权
预算法不像一样的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中央政府又有地点政府，人大内，既有代表大会又有常委会。
概括讲，划分预算治理职权，要紧是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。
总的来说，政府负责编制，人大负责审查和批准；政府负责执行，人大负责监督。
权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导关系，如预算法第十三条明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情形的报告，也确实是讲，各级人大需要议决的只是一级政府的那一级预算，即本级预算；第十四条那么规定，国务院组织中央和地点预算的执行，监督中央各部门和地点政府的预算执行，改变或者撤销中央各部门和地点政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。
至于预算法提出的地点预算总预算，只是规定地点预算的组成，表达了预算治理体制的层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需批准。
（一）人大方面预算治理职权
宪法规定，全国人民代表大会〝审查和批准国家的预算和预算执行情形的报告〞，全国人大常委会审查和批准〝国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案〞，预算法也分别规定了全国人大及其常委会、地点各级人大及其常委会的预算治理职责。
职责规定的差不多原那么表达了分级治理和下移一级治理。
因为原那么是一样的，那个地点只就全国人大及其常委会的预算治理职权作一个介绍。
全国人民代表大会有三项职权：
一是全国人大审查中央和地点预算草案及中央和地点预算执行情形的报告；二是批准中央预算和中央预算执行情形的报告；三是改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人大常委会有五项职权：
一是监督中央和地点预算的执行；二是审查和批准中央预算的调整方案；三是审查和批准中央决算；四是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；五是撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地点性法规和决议。
（二）政府方面预算治理职权
预算法规定了各级政府间、一级政府内预算治理职权。
职责规定的差不多原那么表达了分级治理和行政一体治理，与人大职权的要紧区别在于：
人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地点各级政府是领导关系。
这种区别决定了预算治理职权的不同，以中央政府为例，其预算治理职权有十项：
一是国务院编制中央预算、决算草案；二是向全国人大作关于中央和地点预算草案的报告；三是将省级政府报送备案的预算汇总后报全国人大常委会备案；四是组织中央和地点预算的执行；五是决定中央预备费的动用；六是编制中央预算调整方案；七是监督中央各部门和地点政府的预算执行；八是改变或者撤销中央各部门和地点政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；九是向全国人大报告中央和地点预算的执行情形；十是向全国人大常委会作关于中央决算的报告。
地点各级政府的预算治理职权与中央政府的预算治理职权差不多一致。
在一级政府内，预算治理职权要紧涉及财政主管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原那么表达了对政府职权的具体化、表达了财政部门的主导作用。
对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。
预算治理职权在〝决定〞中又作了细化。
由于1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，因此补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。
补充内容要紧有五点：
一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情形，在全国人大会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委；二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财经委和预算工委通报情形，国务院应向全国人大常委会作估量超收收入安排使用情形的报告；三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保证预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准；四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提交落实全国人代会关于预算决议的情形，这一条执行的不错，去年和今年，财政部关于落实预算决议的汇报稿长达22页和38页；五是经委员长会议专项同意，预算工委能够要求政府有关部门和单位提供预算情形，并猎取相关信息资料及说明，经委员长会议专项批准，能够对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。
如此一些补充规定，专门好地丰富了预算法的相关内容，也比较容易操作。
许多地点的地点性法规也在这方面作出了规定，使人大与政府、人大与常委会的预算治理职权更加清晰，更加具体化了。
三、关于预算收支范畴
预算法中对预算收支范畴的规定涉及预算收入、支出项目，中央与地点预算收支划分，预算收支在中央与地点之间的项目划分和分配方法的备案，专用基金的设立，上下级预算资金的独立性等等。
预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法，收入包括哪几项，支出包括哪几项，同时要紧是按功能进行分类。
中央与地点预算收支划分专门原那么，第二十条规定，预算收入划分为中央预算收入、地点预算收入、中央和地点共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地点预算支出。
总体上讲，这些规定与当时的情形是适应的，因为预算法是1994年由全国人大通过的，而全国实行分税制财政体制改革也才是从1994年开始的，各项改革还只是初步的，有些情形还把握不准，在预算法中只能作些原那么性规定。
然而这只是从大类型上划分了中央与地点的收支，但没有解决哪些收入是中央的、哪些收入是地点的、哪些支出是中央的、哪些支出是地点的，这就没有充分表达预算法总那么中规定〝国家实行中央和地点分税制〞的原那么精神。
尽管预算法中有专门的规定，国务院也制订了分税制财政体制方法，但我想事关各级政府财政利益的差不多收支项目划分应当在法律中予以明确规定，以表达权威性和严肃性。
为便于明白得，我简单介绍一下分税制。
分税制是一种财政治理体制，通过这种体制，合理划分中央与地点政府之间以及地点各级政府之间的财政收支范畴和预算治理权限。
在1994年往常，我们的财政治理体制从统收统支到统一领导、分级治理，再到划分收支、分级包干，实行过多种体制。
为更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，依照建立社会主义市场经济体制的差不多要求，1993年底，国务院决定，从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及打算单列市实行分税制财政治理体制。
分税制体制改革的差不多原那么和要紧内容要紧有四点：
一是按照中央与地点政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范畴；二是将税种统一划分为中央税、地点税和中央地点共享税；三是分设中央与地点两套税务机构；四是实行中央对地点的税收返还和转移支付制度。
地点各级政府依照中央的统一要求也随之逐步实行了分税制体制改革。
当时曾提出要提高两个比重，即中央财政收入占全国财政收入的比重、全国财政收入占国内生产总值的比重。
通过实行分税制，中央本级收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到1994年的55．7％，地点本级收入的比重那么由78％降低到44．3％；中央本级的支出占全国财政支出的比重由1993年的29．7％提高到1994年的32．4％，地点本级支出的比重那么由70．3％降低到67．6％。
到2003年，财政收入中央占60％、地点占40％，财政支出中央占30％、地点占70％。
全国财政收入占国内生产总值的比重那么由1993年的12．6％逐步提高到2003年的18．6％。
2001年，国务院决定对按隶属关系划分所得税收入的方法进行改革，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地点按比例分享。
进一步完善了分税制体制。
目前，中央财政固定收入包括：
关税，海关代征消费税和增值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行以及一些专门行业企业所得税，集中交纳的营业税、都市爱护建设税，中央企业上交利润等。
地点财政固定收入包括：
除集中交纳行业之外的营业税、都市爱护建设税，地点企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地点共享收入包括：
增值税、资源税、证券交易税、所得税。
增值税中央分享75％，地点分享25％；资源税按不同品种划分，大部分资源税作为地点收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享97％，地点分享3％；所得税以2001年作为基数，增量部分2003年中央分享60％，地点分享40％。
1994年实行分税制体制时，外贸企业出口退税以1993年地点差不多负担的20％部分列入地点上交中央基数，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
2003年10月，国务院作出了«关于改革现行出口退税机制的决定»，确定了〝新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进进展〞的改革原那么，出口退税按国务院批准的基数，增量部分地点负担25％。
以上这些确实是分税制体制的关于收入部分的具体划分。
中央对地点返还或者补助，是实行分税制改革的一项重要内容。
搞分税制改革，一个重要前提确实是要保持各地点的既得利益。
然而按照新税制和分享比例在中央与地点之间划分、调整后，就阻碍到了各个地点按原方法运算的财政收入和支出规模，为保持既得利益，中央确定对地点实行税收返还，返还数额以1993年为基期年核定，当年中央从地点净拿走多少收入就全部返还给地点，并以此作为基数，1994年以后，返还数额在那个基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税（适应称〝上划两税〞）的平均增长率的1：
0．3系数确定，也确实是上划两税每增长1％，中央对地点的税收返还增长0．3％。
如此确定，是为了在保持〝存量〞不变，即保持地点既得利益的同时，确保中央在〝增量〞中得大头。
2003年中央对地点税收返还达3425亿元。
补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体制性补助。
财政转移支付是分税制体制改革的一项重要内容，它是以各级政府的财政能力为基础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政资金转移或财政平稳制度。
财政转移支付的差不多形式包括有条件转移支付和无条件转移支付。
专项转移支付确实是有条件转移支付，是既给钱也指定用途，2003年专项转移支付2598亿元，占到整个转移支付比重的57．6％。
无条件转移支付确实是财力性转移支付，像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等差不多上一种对地点财力的补助，2003年财力性转移支付达到1914亿元，占整个转移支付的比重是42．4％，有些偏低，我们也多次在审查预算时提出要适当提高财力性转移支付的比重，近年来那个比重有所提高。
综上所述，中央对地点税收返还和补助支出包括三部分：
中央对地点税收返还；中央对地点转移支付；中央对地点体制性补助。
2003年，中央对地点税收返还和补助支出合计8261亿元，其中中央对地点税收返还3425亿元，占41．5％；中央对地点转移支付4512亿元，占54．6％；中央对地点体制性补助324亿元，占3．9％。
总体上讲，中央对地点转移支付这些年有专门大增长，关心地点解决了专门多实际问题，但仍旧存在一些问题，如制度不是专门规范，专项转移支付比重偏大，科学性有待提高等。
由于基金收支、债务收支以及实行综合预算治理后，预算收支项目增加了，规模扩大了，治理制度变化了，因此预算法收支范畴的有关规定需要完善。
如预算外资金问题，预算法只规定了各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的治理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。
实际上，在中央一级，通过实行综合预算治理后，现在差不多就没有预算外资金那个概念了，都纳入到预算治理了，地点的情形可能有所不同，尽管完全纳入预算治理还需要一个过程，但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了，也在逐步纳入预算治理。
预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应当考虑的一个重要方面。
四、关于预算编制
预算编制是预算的基础，假如编得不科学、不合理、不规范，执行时就难以做到按预算来执行，预算审查监督就会流于形式，执行的成效就可不能专门理想。
因此不管是人大，依旧政府，不管是中央，依旧地点，这些年都重点抓了预算编制改革，取得了时期性成果。
依照法律规定，预算编制是政府的职权，因此有关预算编制的规定要紧是对各级政府及政府内各部门、单位提出的要求。
从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时刻、内容。
预算法中对预算编制要紧就编制原那么、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。
这些方面差不多上预算编制中的差不多要素。
编制原那么。
一是时刻要求，也是程序上的要求。
预算法实施条例规定，国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示。
在人代会会议举行的一个月前，财政部门要将中央预算草案的要紧内容提交人大财经委进行初步审查。
由于实行了部门预算改革，加上人大预算审查工作机构逐步健全，时刻要求上有变化。
现在中央预算编制实际上从5月份就开始了，编制时刻达到八个月。
编制部门预算现在是实行〝两上两下〞，充分表达了部门编制部门预算的作用，也表达了财政部门汇总平稳的职责。
全国人大常委会的监督决定规定，在人代会会议举行的一个半月前，财政部门就要将中央预算的初步方案提交人大财经委，比预算法规定的〝一个月前〞提早了半个月，这要紧是为了更充分地发挥预算审查专门工作机构的作用，让工作机构提早介入，我们叫〝预先审查〞，补偿了大会审查预算时刻有限的不足。
同时，监督决定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。
二是依据要求。
预算法实施条例规定了政府及各部门、各单位编制预算的依据。
我们现在强调要实行零基预算方法。
编制预算时，既要考虑需要，也要考虑可能，再确实是要有标准。
所谓需要，确实是法律法规、宏观政策导向的需要，确实是为完成工作职责、任务的需要；所谓可能，确实是财力平稳状况，财力的可能；所谓标准，确实是预算的基准，我们经常讲的定员定额确实是一种预算标准，但要紧是指差不多支出的标准，项目支出标准还专门欠缺，因此绩效评判体系就不行建立。
三是内容要求。
这有两个方面，一个是内容本身，再一个确实是结构。
预算的内容专门重要，大伙儿反映的〝说不清〞、〝看不明白〞，这与预算所表述的内容和表述的方式有关系。
如许多地点提出，中央返还或者补助地点的收入没有在地点预算中编列，地点人大难以监督。
按照预算法实施条例的规定，本级预算收入应当包括〝上级返还或者补助的收入〞，我们在审查2003年中央决算的报告中提出，要〝将中央对地点税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项转移支付资金的估量数额，及时通知各省、自治区、直辖市，以便地点政府纳入预算，统筹考虑其财力的分配使用和地点人大实施有效监督。
地点各级政府要将上级的财政补助编入预算，报同级人大审查监督〞，如此做地点预算的内容就完整了，也是贯彻落实预算法的要求。
最近财政部专门召开了一次地点预算编制与治理方面的会议，会上就补助问题提出了四点改进措施，包括：
在每年代国务院起草关于编制预算的指示时明确要求各省级政府要
将中央补助收入编入省级预算；在每年公布的财政部关于编制决算草案的指示中，明确要求各省级政府要将中央补助收入编入省级决算，自觉同意同级人大及其常委会的监督；全国人大批准中央预算后，财政部赶忙将中央对地点税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度差不多确定的专项转移支付资金数额及时通知各省；研究对预算法的修订。
我认为财政部的工作是积极的，同意人大监督的自觉性大大增强了。
预算内容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要反映各级政府财政利益的调整关系，即上解支出、补助收入，要反映预算
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