城中村改造经验材料doc.docx
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城中村改造经验材料doc
城中村改造经验材料
篇一：
江堤村城中村改造经验交流材料
以人为本创新思路
让村民群众共享“城中村”改造成果——江堤村“城中村”改造社区经验交流材料
近年来，随着武汉新区建设的全面提速，汉阳区的城市化进程进一步加快，位于城乡结合部的村湾逐渐被周边地区的大开发、大建设所包围，成为发展相对滞后的“城中村”。
这些城中村的存在一定程度上影响了全区城市化进程。
如何使坐拥黄金地段的“城中村”尽快走出被逐步边缘化的生存困境，江堤街江堤村进行了一系列有益的实践与探索，取得了一定的成效，既改变了村湾脏、乱、差的旧貌，改善了村民的居住生活条件，又妥善解决了失地农民的安置问题，顺利实现了农村向城区的转变，壮大了集体经济，增加了农民收入。
一、基本情况
江堤村地处汉阳中部地区。
在进行“城中村”改造前，全村下辖4个村民小组，总人口2899人，其中农业户口402人；总面积1059.6亩，其中耕地47.3亩，属典型的城郊型农村。
除少部分村民在周边企业工作，大部分村民要靠房屋出租、打临工、做小生意来维持生计。
全村固定资产不足500万元，集体年收入不足100万元，人均年收入不足4500元。
2005年3月，按照市、区总体部署，江堤村正式启动城中村改造工作。
经过一年多的实践探索，2006年全村完成集体经济收入
500万元，年终拿出200万元实现股民分红。
目前，江堤社区实现了社区办公、服务中心、小区管理“三位一体”，硬件设施在全市各城中村改造社区中堪称一流，社区建设走在了全市前列。
二、主要做法
1、突出“一个中心”，发展壮大村集体经济。
“兵马未动，粮草先行”。
推进城中村改造必须以雄厚的资金作保障，才能收到事半功倍的效果。
近几年来，江堤村两委会班子敏锐的把握住了发展经济与推动工作的结合点，着眼于充分发挥自身优势，致力于盘活存量、挖掘增量、找准发展定位、激发发展潜能。
2002年底，在区、乡领导的关心支持下，江堤村果断提出了“走出去”战略，成立了江腾经贸集团有限公司，同时下设江堤物业、商贸、建材、机电设备与园林绿化等五个子公司，并选举产生了董事会成员，制定了“以路兴商、以市兴业”的发展战略，集团公司开始走上创建发展之路，迈出了大力发展村集体经济的关键一步。
2005年7月，江堤村对马鹦路南边地区的150多户村民进行了就近拆迁安置，建设了江腾苑小区，腾退出大量的土地资源用于开发建设项目，由此拉开了江堤村大开发、大建设的序幕。
通过一年多的建设，江堤村分两期完成了江腾苑还建小区，总面积达3.2万平方米，修建了临街门面房4200平方米，不仅使先期拆迁的150户村民搬进了宽敞明亮的新居，还实现了村集体经济的快速发展。
今年上半年，江腾经贸集团有限公司实现纯收入400万元。
2、立足“两个转变”，创造性地开展工作。
一方面，全面推进“村改居”工作，努力实现由传统管理模式向现代服务模式的转变。
在城中村改造过程中，江堤村坚持将贴近居民生活、方便广大群众、全心全意为居民服务作为工作宗旨，多方学习先进典型，借鉴好的经验与方法，力求将江堤社区建设成为居民群众理想的新家园。
为改善办公条件，社区建设了800平方米的办公用房，并配置了现代化的办公设施，并投资近30余万元建立了“两中心四室”。
为了方便广大居民办事，实现服务到每个普通老百姓，建立了便民服务中心、警务室、医疗室；为了逐步提高社区居民的综合素质，成立了居民活动中心、健身室、图书室，配备了相关器材与设施，并制订了相关制度，实行全开放式管理，丰富居民群众的业余文化生活。
同时，于近日在全市城中村改造社区中率先成立了“一站式”居民事务服务中心。
该中心集就业咨询、失业登记、就业培训、计划生育事务、残疾人服务于一体，居民在服务中心可“一站式”办理完所有社会事务。
对此，社区群众都高兴地说：
“过去只要办一点事都得跑断腿，现在可好了，办事终于不用到处跑了，只须到社区就能一次办成。
”另一方面，积极促进村民变居民，努力实现由传统生活方式向现代生活方式的转变。
村民变居民是一项复杂的系统工作，也是“城中村”综合改造工作中的一个关键环节。
为确保此项工作圆满完成，江堤村在学习借鉴“城中村”改造先进经验的基础上，结合村情制定了《经济组织改制及资产折股量化方案》、《“城中村”综合改造
农业户口改登为居民户口实施方案》等一系列“城中村”改造配套方案，在入户调查的基础上，对村民、股民的身份标准进行了慎重的界定，并按照村民对村集体贡献的大小为标准尺度，对每个村民所应得的股份进行了量化，对村民所持的股权进行了系统的规范，确定了股权流转的原则，以保证城中村改造中新成立的村级股份制公司能正常发展。
同时，为改善村湾环境面貌，挖掘有限的土地资源存量，让村民群众住进现代化新居，江堤村多方筹资，本着拆一还一、就近还建的原则，由村集体出面，统一建设环境一流、配套设施完善的农民还建小区。
3、坚持“三个结合”，让村民在“城中村”改造中得实惠。
在推进“城中村”改造过程中，江堤村坚持以人为本，把群众的呼声当作第一信号、把群众的需求当作第一选择、把群众的满意当作第一标准，努力把“城中村”改造这件利国利民的好事办好。
一是坚持将完善保障机制与解决好失地农民的出路问题相结合。
改变由村按月发放福利为一次性纳入城市社会保障体系，建立了医保、社保、就业优先、低保等“四条保障线”。
同时，多方筹措保障资金900多万元，着力解决346名村改居人员进社保的问题，并投入资金80万元用于村民的各类一次性经济补偿和过渡期的生活费。
为尽可能地实现村改居劳力的充分就业，江堤村建立了村改居人员和失地农民就业培训专项资金，并借助区、街农民再就业培训基地，对失地农民有针对性地开展免费培训、免费推荐就业。
三年来，共培训
失地农民280人，其中70%的人当年就找到了合适的工作岗位，并为280名村改居劳力发放了《再就业优惠证》。
此外，通过向内挖掘社区岗位、企业岗位，解决了本村80人的就业问题。
二是坚持以人为本与化解疑难问题相结合。
为确保城中村改造工作顺利推进，江堤村积极引导村干部发挥模范带头作用，发扬奉献精神，主动缩小与普通村民的股份量化比例。
如村支书与普通村民的量化股本比例是1.5：
1，这样适度的比例差距，使得村民群众都乐于接受、十分满意。
同时，对于政策文件没有明确或有弹性规定的问题，如历史遗留问题、农转非问题、乡镇企业下岗职工的问题、村干部加权分的问题等等，在注重严格按政策办事的同时，提倡实事求是的创新思维，针对不同情况，采用不同的方法、不同的形式、不同的手段妥善解决，确保改造工作顺利进行。
如，对待农转非等一些历史遗留问题，通过召开村民大会或代表大会，由群众表决通过，切实做到了村民群众的事，村民群众自己当家作主。
三是坚持科学规划村湾改造与妥善安置村民群众相结合。
改制后的公司能否得到长足发展，村民能否安居乐业，城市功能能否有效提升，城市面貌能否得到有效改观，关键在于编制村湾改造规划方案。
江堤村在认真做好规划基础资料工作的同时，积极与市、区、街相关部门加强衔接，全面做好村湾改造规划方案的编制工作，确保村湾改造规划与新区建设总体规划相结合，与区、街“十一五”规划相结合，与妥善安置村民群众相结合。
本着服从、符合、服务于城市总体规划的原则，通过用足用活
篇二：
城中村改造案例与经验
城中村改造案例与经验
一、城中村及其特征
1、城中村的界定
城中村,又称都市村庄,是指已经纳入城市总体规划建设范围内,农业用地很少或已经没有,居民职业结构与生存方式已经向城市转型,但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征,建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。
城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。
2、城中村的特征
城中村与周边城市地区相比,其特征主要有：
土地特征。
城中村土地属于集体所有制土地,基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅,农用土地不断减少以至消失,成熟的城中村已经没有农用土地。
建筑特征。
建筑物以村民家庭住宅楼为主,缺乏统一规划,建筑密度和建筑容积率很高,违章建筑和私搭乱建多,城市基础配套设施缺乏,缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。
人口特征。
本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡,人口职业构成复杂,外来人口居多,本地居民和外来人口文化素质普遍不高,社会治安难度大,本
地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会,相互之间为房东和房客关系。
经济特征。
城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业,外来人口以居住为主,部分在本村从事经营,房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。
3、城中村的分类
从不同的角度,城中村的类型有：
根据与城市的距离和相交接的形态特征,城中村可以分为处于闹市区中的城中村、处于城乡结合部的城中村和处于郊区的城中村三类；
根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素,城中村可以分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类。
根据具有的经济特征,城中村可以大致分为以居住为主型、以商贸餐饮业为主型和集体经济工商业为主型三类。
二、城中村改造的案例
1、珠海市：
政府决策，政策推动，市场运作
珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造。
总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万，其中常住人口近5万，暂住人口近15万。
珠海市城中旧村改造实行了“政府决策，政策推动，市场运作”的方式，主要政策措施和做法是：
政府调控市区其他地段的房地产开发规模，为城中旧村改造腾出市场空间。
珠海市政府自1999年开始暂停新出让土地，计划3年内暂停批准市区新开工住宅项目。
对已出让土地进行清理，其中交齐土地使用权出让金50%的有计划逐宗收回作为政府土地储备；已交齐土地使用权出让金的进行整合，同一地段的小地块必须合并为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制修建性详细规划后方可进行开发。
上述措施使珠海市市区自1999年以来基本未有房地产新
开工项目推出市场。
同时，珠海市已全面停止机关、企事业单位自建住房，并允许房改房上市，促进居民二次置业，增加了对商品房的有效需求。
在国家和省拆迁法规规定的范围内，制订有利于旧村居民的拆迁政策，旧村居民是旧村改造中最大的受益者。
拆迁政策包括：
旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：
1至1：
1.2的面积比例进行补偿，旧村居民旧房变新房，且居住面积普遍扩大；旧村居民无需支付额外的费用便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境；旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，其房屋成为商品房，可直接进入市场自由交易；拆迁期间旧村居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益归集体经济组织；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村居民个人，旧村居民回迁房必须优先建设，并由旧村居民优先挑选，保证按时回迁等。
政府让出巨大利益，扶持房地产开发商参与改建城中旧村，并严格通过公开招标引入有实力的开发商，防止旧村改造出现“烂尾”问题。
对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免至三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。
对区位较差、拆迁量较大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。
据有关部门测算，珠海市政府实施这一优惠政策，土地收益方面将减少40至50亿元，实质上政府让出巨大利益给旧村居民和开发商来推动旧村改造。
为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化计分、综合评标，公平、公正、择优选择开发商参与旧村改建。
凡参加投标的开发商，其自有资金必须达到旧村改建项目总投资的三分之一以上，并划入指定的银
行帐户，以确保旧村居民回迁房部分的建设资金（一般占总投资的三分之一左右）到位。
该部分资金由开发商、珠海市改建办及开户银行共同监管，确保专款专用。
此外，其他建设资金还需由银行提供贷款承诺书。
搞好规划，完善配套，提高环境质量，建设文明社区。
在旧村改建过程中，有关部门始终坚持规划先行的原则，综合考虑路网结构、公共建筑与住宅布局群体组合和绿地系统、空间环境等因素的内在联系，努力促使每个旧村改建成为完善的、相对独立的有机整体，体现现代化海滨城市和岭南特色的新型文明社区。
并制定了《珠海市香洲区改造城中旧村，建设文明社区规划建设标准》，对新建社区中的居委会办公场所、社区服务中心、物业管理处、商业网点、学校、邮政所、文化活动站、停车场、社区绿地，供水、供电、电讯、宽带接入网、安全智能化监控、垃圾房、公共厕所，以及旧村居民回迁房内部装修等各方面，都作了明确规定。
2、广州市：
分类治理城中村
广州市区外围分布着138个行政村，分属五个带农村的区，其中以天河区居多，按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。
广州市从2001年开始着手对城中村进行改造，实施的是“以原村集体经济组织为主体”的改造模式，禁止开发商进入，实行“一村一策”，分类治理城中村。
具体措施如下：
第一“城中村”的所有农业人口转为城市居民户口。
首先由公安户政部门和区有关部门，将已征用土地的“城中村”农业人口一次性转为城市居民；然后以政府令的形式，将人均农用地面积不足66平方米（一分地）的在册农业户口有计划地逐步转为城市居民户口。
对凡是征用土地后，按规定要实行农转非的，一律严格按规定办理农转非，换发新户口簿。
在农业户口变更为居民户口过程中，免收城市增容费和其它有关费用。
第二按土地所有权与使用权“两权分离”的方式，妥善处理“城中村”集体土地产权。
按照《土地法》的有关规定，将农用地一次性转为国有土地，而土地使用权原则上保持不变，并按历史用地办理国有土地使用登记手续，核发国有土地使用证。
第三撤销“城中村”的村委会，设立城市社区居委会，保持自治组织的性质与地位。
按照有关法律法规，在“城中村”所有农业人口转位城市居民后，村委会建制和农村管理体制自然撤销，没有村设置的乡镇随之撤消。
取而代之的是城市街道、居委会的管理体制。
对改制后的“城中村”实行城市化的属地管理，并妥善安置原村委会的干部。
第四对集体经济组织转制问题，在撤销原“城中村”村委会的同时，将原村的集体经济组织从政企不分的状态中剥离出来，转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司；在区政府和有关部门的指导下，经资产评估机构对集体资产进行评估后，由各村根据实际制定具体的转制方案，并经股东大会通过后报区政府备案；集体经济组织专为公司，视作企业更名，免交注册费。
第五着手建立社会养老保险机制。
为解决征地后原村民特别是年龄偏大的村民的生活出路问题，减少社会不稳定因素，结合“城中村”改造，逐步建立农转非人员社会养老保险制度。
第六多主体、多渠道、多方式地加快“城中村”的旧村改造。
采取由区、镇、村和村民以及社会共同融资的办法。
3、深圳市：
综合整治，全面改造
深圳市共有村落1000余个，其中特区内200余个，特区内外共有私房约30万栋。
深圳市从1997年开始尝试改造城中村，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点，其主要的改造模式有三种，一是村集体自主改造的渔民村模式，渔民村旧村建筑面积4.25万平方米，村民62户，191
篇三：
城中村改造的国内外经验和启示
城中村改造的国内外经验和启示
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作者：
韩斌，李笠来源：
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582纵观世界城市发展史，城市贫困和贫民窟是城市化进程中的一种普遍现象。
无论是发达国家，
还是发展中国家，都曾经或者正在面临贫民窟或者类似贫民窟问题的困扰。
一个明显的规律是，发展中国家当前面临的贫民窟问题，很大程度上也曾在发达国家发生；同时，当今的发达国家依然或多或少地存在贫民窟问题，贫民窟并没有因为发达国家完成了城市化进程而消失。
正因如此，全球应对城市贫民窟挑战的政策具有了一定的延续性，并大致经历了几个“住房战略”演变阶段，即，住房供应和清除贫民窟→场地和服务→贫民窟的升级改造→使用权保障。
而在我国，20世纪80年代末,我国最早的“城中村”现象开始出现，而后,随着城市化进程加速发展,城市用地急剧膨胀,需要通过征收周边农村的土地获得扩展的空间,农村土地逐步被蚕食,大量实行集体所有制、农村经营体制的村落被城市建设用地所包围,至20世纪90年代中后期,“城中村”便已经成为我国城市化进程中的普遍现象。
而随之产生的社会、经济、环境等方面的诸多问题亦日益成为影响我国城市健康和谐发展的痼疾。
在这个渴望和谐的时代,“我们所要建设的社会主义和谐社会,是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”,“城中村”作为与城市发展不和谐现象的缩影,对其进行全面、客观的认识已成为我国城市健康和谐发展所面临的紧迫问题。
1国外城中村（贫民窟）改造历史和经验
1.1巴西
在巴西，相当数量的城市人口居住在非正式的或不合法的居民区中，常常占用公共土地。
据统计，贫民区人口约占里约热内卢全部居民人口的２５％。
这些贫民区是一些外来打工者的家园，但是其卫生条件极差，常常遭受自然灾害和犯罪的侵扰。
1.1.1在社会政治以及地理上把贫民区纳入这些城市。
80年代初期，许多城市努力规范或把贫民区纳入到城市有机体内，从法律上认可它们。
巴西在全国范围实行了新的规划措施，允许把某些居民区指定为“特殊社会利益居住区”，以便于规划和对各个区制定相应的土地使用要求。
1.1.2保证投资支持贫民区的改造
政府改变了过去反对贫民区的做法，无偿向居民提供建筑材料和资金。
巴西应用经济学会1998年的一项研究表明，至少794个市政当局制定了贫民区或“非正规居民区”的改造计划，其中约506个市政当局的改造计划包括在不同形式上实现土地占有的规范化。
1.1.3提高城市贫民的生活质量，创造条件动员社会更多的力量参与改造
1.2印度
1.2.1积极筹措资金，改造社区面貌
上世纪80年代末至90年代初，一个由世界银行资助的“贫民窟升级”项目帮助2万个孟买贫民窟家庭获得了土地使用权和基本的生活服务。
联合国人居规划署的资料还显示，印度“全国贫民窟居民联合会”与“促进地区资源中心协会”一道，从孟买地方政府手中获得了为贫民窟地区建造300套公厕的权利，为1000家住户提供卫生设施，与此同时动员周围地区的贫民窟居民采取一系列改
造举措。
1.2.2努力提高社区基础设施水平
到目前为止，由印度中央政府资助的，旨在为贫民窟居住者提供基本生活服务（如供水、道路、排污、街灯等）的项目在孟买已经实施了近３０年。
在贫民窟设立商店、普及互联网；支付电费、水费和财产税；帮助申请许可证、执照和登记；发放出生或死亡证和抚养证；对财产进行估价等。
今后几年还将认真测试互联网对改善城市贫民获得外部信息状况的作用。
印度还在试行由社区领导的“基础设施财务基金”。
该基金对由社区发起，目的在于为进一步扩大的住房和基础设施项目的建设提供战略资助。
1.3美国
受到迅猛发展起来的工业化、城市化大潮的冲击，大量农民工涌入城市，使城市住宅日趋紧张。
1929年，世界性的经济危机席卷了美国，为了“复苏”经济，联邦政府开始介入住房问题。
1.3.1政府根据发展阶段制定一系列政策解决低收入人群的住房问题
美国自20世纪30年代起制定了促进住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。
1937年美国联邦政府建立了首个“住房法案”计划，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。
1949年美国国会又通过了《全国可承受住房法》，指出，美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。
1965年，约翰逊政府建立了一个针对低收入阶层的“房租援助”计划，允许公共住房管理部门出租他们管理的存量住房，并通过补贴使低收入房客能够居住。
1974年，尼克松政府制定了新的住房和社会发展法案，其中的第８条款就是低收入者“租金帮助计划”。
90年代，美国政府又大大扩展了租金优惠券计划的实施。
如克林顿政府将传统的住房计划彻底私有化，并且将所有的补贴计划都转为租金优惠券计划，以使低收入者能自由选择住所和房租水平。
20世纪70年代起，美国住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。
政府将政策重点放到了为低收入住户提供房租上的帮助上。
1.3.2通过市场机制，鼓励开发商参与贫民窟改造
联邦政府“城市更新计划”授予地方城市更新机构接受联邦基金和收购贫民窟财产的权利。
这些经过“更新”的管理机构通过拆毁贫民窟建筑，将土地整合成可用的地块，以低于市场的价
格卖给住房开发商。
为减轻政府的建房负担和保证住房市场的良性发展，美国政府进一步扩展了住房政策，重点在鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。
60年代美国政府通过了一项住房法案，主要内容是为公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房；同时，在联邦住房行政管理局的抵押贷款保险计划下，为符合要求的住房购买者提供低于市场水平的利率。
1.4英国二战后重建问题
工业革命促进了英国城市化的发展，大量人口从农村流向伦敦，伦敦城市的下层社会居民的居住条件日益恶劣、住宅稀缺，并形成了许多贫民窟。
1.4.1大量拆除贫民窟，兴建统建房
“二战”的破坏使伦敦获得城市更新以及根除贫民窟的重大机遇。
伦敦郡规划法、大伦敦规划法相继出台。
1945年开始大规模拆除贫民窟，1975年基本结束。
当时采用的是所谓“消灭贫民窟”的办法，即把贫民窟全盘清除或封闭，并将其居民转移走，然后在清除出来的土地上开发可以形成高税收的房地产项目。
50-60年代，英国政府实行了“统建房”建设制度。
“统建房”针对的就是城市贫困人口，一般由很多栋房子连成一片，楼的外形朴实，布局简单，建筑材料一般，住起来比较拥挤。
居民多是下层劳动者或少数民族（各个有色人种），居住区环境和治安较差。
统建房目前依然是失业者或低收入家庭的住宿保障，也是英国的老人福利之一。
住在这样的房子不需要住宿租金，水电气费也只用缴纳一点点，而且房子住的越久，越有可能属于住户——有一些人后来把房子买了下来。
但是，自５０年代后期开始，英国政府用于修建公共房屋的支出逐步下降。
1.5国外城中村改造经验
1.5.1城市贫民区是城市化进程中的一个必然问题，所有国家和城市的政府对这种现象都有一个认识过程，从忽视到重视、从排斥到接受，所以是一个整体上的进步过程。
1.5.2政府立法扶持房屋建设，提供租金补贴。
1.5.3大量涌入城市外来人员从租住“廉价房屋”到收购住房，最终成为城市长久居民。
1.5.4逐步纳入城市规划，引入开发商等市场手段开发改造。
1.5.5各部门统筹规划，调动社会力量参与改造
1.5.6改善居民生活条件，完善社区基础设施，同时积极为贫困人口寻找致富出路。
2我国城中村改造主要城市经验
“城中村”是我国城市化进程中存在的普遍现象。
我国处于城市化初期，中国的城市化率已经从1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增长速度为0.77，1999～2004年年均增长速度提高到1.40。
在城市规划方面表现为人口增长与面积的机械扩张，由于城市扩张速度快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，农村社区被城市建设用地所包围，形成城乡并存的二元结构，成为“城中村”。
由于二元结构的存在，村里的管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清、责任不明，
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